Approbation par le Sénat de la proposition de loi portant programmation nationale et simplification normative dans le secteur économique de l’énergie

La proposition de loi portant programmation nationale et simplification normative dans le secteur économique de l’énergie déposée au Sénat le 26 avril 2024 a été adoptée par les sénateurs le 16 octobre 2024 dernier et transmise à l’Assemblée nationale le 17 octobre suivant.

Parmi les mesures figurant dans le texte voté par le Sénat figurent notamment celles tendant à simplifier les normes applicables aux projets d’unités de production d’énergie renouvelable. On mentionnera à cet égard la fixation d’une durée maximale d’instruction de la demande d’autorisation environnementale nécessaire pour l’implantation d’installations de production d’énergie renouvelable à douze mois dans les zones d’accélération des énergies renouvelables et à vingt-quatre mois en dehors ; avec possibilité dans les deux cas de prolonger de six mois la durée d’instruction dans des « circonstances extraordinaires dûment justifiées » (art. 22 quater modifiant l’article 181-9 du Code de l’environnement).

La proposition de loi propose par ailleurs de préciser au sein du Code Général des Collectivités Territoriales qu’« Une commune et son groupement peuvent participer conjointement au capital d’une même société anonyme ou d’une même société par actions simplifiée. » portant des projets de production d’énergie renouvelable, en écho aux problématiques d’interprétation générées par les prises de position notamment de la Direction Générale des Collectivités Locales et plusieurs préfectures (art. 17).

Le texte voté par le Sénat propose d’ajouter parmi les missions de l’Etat devant permettre l’atteinte des objectifs de la politique énergétique inscrits dans le Code de l’énergie (art. 1er) :

  • En électricité le fait de « Garantir le maintien du principe de péréquation tarifaire, l’existence de prix stables et abordables de l’électricité reflétant les coûts complets du système de production électrique, le maintien des tarifs réglementés de vente d’électricité, la détention par l’État de la totalité des parts du capital de l’entreprise dénommée “Électricité de France”, conformément à l’article L. 111-67, la propriété publique du réseau de distribution d’électricité conformément à l’article L. 322-4, la propriété publique du réseau de transport d’électricité, conformément aux articles L. 111-19, L. 111-41 et L. 111-42, la sécurité d’approvisionnement en électricité ainsi que la recherche d’exportations dans ce secteur »
  • En gaz, le fait de « Garantir le maintien d’un prix repère de vente de gaz naturel, publié par la Commission de Régulation de l’Energie, la détention par l’État d’une partie du capital de l’entreprise dénommée “Engie”, conformément à l’article L. 111-68 du présent code, la propriété publique du réseau de distribution de gaz conformément à l’article L. 432-4, la sécurité d’approvisionnement en gaz ainsi que la diversification des importations dans ce secteur ».

Un certain nombre de dispositions sont en outre consacrées à l’énergie nucléaire et tendant à maintenir sa place dans le mix énergétique, à plus de 60 % à l’horizon 2030 et plus de 50 % à l’horizon 2050. Dans le même temps, le texte propose la suppression au sein du Code de l’énergie de l’objectif tendant à porter la part d’énergies renouvelables à 33 % au moins de la consommation finale brute d’électricité en 2030, pour viser désormais uniquement une part de 58 % au moins d’énergie décarbonée (et non pas renouvelable).

Le texte prévoit également une expérimentation pour une durée de trois ans consistant à placer les ouvrages hydroélectriques concédés par l’Etat dans le cadre de concessions expirées et prorogées sous le régime dit des « délais glissants » (art. L. 521-16 du Code de l’énergie), sous le régime de l’autorisation lequel est en principe réservé aux ouvrages dont la puissance est inférieure à 4,5 MW (art. 21). Un décret devra préciser les conditions de mise en œuvre de cette expérimentation.

La proposition de loi modifie également un certain nombre de dispositions du Code de l’énergie, dans le but d’étendre les missions de la Commission de Régulation de l’Energie (CRE), en matière d’hydrogène (art. 23).

Le texte comporte en outre un certain nombre de mesures tendant à renforcer la protection des consommateurs, notamment en proposant de faire peser sur les fournisseurs des obligations renforcées destinées à éviter le risque de défaillance et en renforçant les pouvoirs de contrôle de la CRE à l’égard des fournisseurs (art. 24).

Enfin, on signalera encore parmi les dispositions ajoutées par le Sénat par rapport au texte initial l’article 25 D sollicitant la remise par le Gouvernement au Parlement dans les six mois qui suivraient la promulgation du texte d’un rapport relatif aux parcs d’éoliennes en mer décrivant notamment l’évolution de leur capacité de production, leurs coûts de raccordement aux réseaux publics d’électricité, leurs coûts et incidents de maintenance, leurs coûts globaux et le prix complet de l’électricité produite, leurs conséquences sur la faune et la flore marines ainsi que sur les activités de pêche ainsi que leur durabilité technique.

Projet de loi de Finances 2025 : mesures intéressant le secteur énergétique

L’examen du projet de loi de Finances 2025, déposé par le Gouvernement le 10 octobre 2025 est en cours à l’Assemblée nationale.

Un certain nombre de dispositions intéressant le secteur énergétique y figurent et ont d‘ores et déjà suscité des débats. On mentionnera ci-après certaines d’entre elles.

Il en est ainsi de la modification par le texte initial du régime du chèque énergie, dispositif bénéficiant aux ménages les plus modestes et leur permettant de régler au moyen dudit chèque, une partie de leurs consommations énergétiques. Le texte gouvernemental prévoit ainsi de modifier les conditions d’éligibilité au dispositif mais également de mettre fin à l’automatisation de l’envoi du chèque énergie, une demande sur une plateforme lui étant substituée dans le texte (art. 60).

L’article 4 du projet de loi de finances organise en outre les dispositions qui prendront la suite du dispositif de l’Accès Régulé au Nucléaire Historique qui s’achèvera le 31 décembre 2025 et prévoit notamment la création d’un dispositif de reversement aux consommateurs des revenus issus de l’exploitation des centrales électronucléaires historiques à compter du 1er janvier 2026. Le dispositif proposé initialement repose sur l’articulation entre deux outils : un prélèvement des revenus du parc électronucléaire d’EDF par la voie fiscale et un mécanisme de réduction de prix de l’électricité uniforme pour l’ensemble des consommateurs finals, particuliers et professionnels, sous réserve des modulations déterminées en fonction du prix, de l’heure, des quantités ou des profils de consommation qui seront acceptées par la Commission européenne.

On signalera encore la réforme du financement du compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (FACE) prévue par l’article 36 du projet de loi. Le FACE serait désormais intégré dans l’accise sur l’électricité. Cette mesure a d’ores et déjà été contestée par de nombreux Syndicats d’énergie et par la FNCCR en tant qu’elle risque de remettre en cause le fonctionnement actuel et d’accroitre les disparités entre territoires.

L’examen du texte se poursuit à l’Assemblée nationale jusqu’au 18 novembre 2024.

Redevances de gares : légalité de l’extension de la définition des usagers des services nationaux et internationaux de voyageurs aux usagers des services d’intérêt régional de voyageurs

Par un arrêt en date du 10 octobre 2024, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur la légalité de l’arrêté du 15 juin 2023 modifiant la notion d’usagers des services nationaux et internationaux de voyageurs dans le cadre de la tarification des redevances de gares.

Pour rappel, conformément au décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux installations de service du réseau ferroviaire, les entreprises ferroviaires sont titulaires d’un droit d’accès aux infrastructures ferroviaires et notamment aux gares de voyageurs.

En contrepartie, les exploitants ferroviaires versent une redevance aux gestionnaires d’infrastructures dont les modalités de calcul sont organisées par le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l’utilisation du réseau ferroviaire.

Son article 13-1 classe les gares de voyageurs en trois catégories : les gares d’intérêt national, les gares d’intérêt régional et les gares d’intérêt local.

Le classement d’une gare dans l’une de ces catégories dépend de son seuil de fréquentation par des « usagers nationaux et internationaux de voyageurs », ces seuils étant précisés par un arrêté du ministre chargé des Transports en date du 9 juillet 2012.

Conformément à ces dispositions, les usagers des services nationaux et internationaux de voyageurs correspondent aux usagers des services ferroviaires autres que ceux mentionnés à l’article L. 2121-3 du Code des transports (c’est-à-dire les usagers des services ferroviaires organisés par l’Etat et les services librement organisés, à l’exception des services ferroviaires organisés par les régions et Ile-de-France Mobilités), qui effectuent un trajet dont l’origine et la destination sont situées dans deux régions distinctes.

Or, la crise sanitaire ayant fait chuter la fréquentation des gares entre 2020 et 2021, une telle définition, assise sur le niveau de fréquentation des gares, aurait eu pour effet d’entrainer le basculement de plusieurs « gares de voyageurs d’intérêt national » dans la catégorie de « gares de voyageurs d’intérêt régional » entrainant, pour cette dernière catégorie, une « hausse des tarifs »[1].

Pour cette raison, l’arrêté du 15 juin 2023 modifie l’arrêté du 9 juillet 2012 pour inclure les services ferroviaires organisés par les régions dans la définition des usagers des services nationaux et internationaux de voyageurs, « lorsque le point d’origine et la destination du trajet sont situés dans le ressort territorial de régions distinctes et distants de plus de cent kilomètres ».

Or, comme l’explique le rapporteur public dans ses conclusions, les autorités organisatrices financent indirectement ces redevances dans le cadre des contrats d’exploitation attribués aux exploitants ferroviaires[2].

Un recours en annulation a donc été exercé contre cet arrêté, ce qui a été l’occasion pour le Conseil d’Etat de se saisir de la question de sa légalité.

En substance, la nouvelle définition était notamment contestée au regard du fait que les articles L. 2121-1, L. 2121-3 et L. 1241-1 du Code des transports emploient les notions de « services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt national » et de « services de transport ferroviaire d’intérêt régional » sans faire référence à « la distance séparant le point d’origine et la destination du trajet ».

Selon le Conseil d’Etat la définition d’usagers des services nationaux et internationaux de voyageurs n’est utilisée que dans le but de classer les gares de voyageurs pour la détermination des redevances dues au gestionnaire de gares de voyageurs en fonction de leur fréquentation. Partant la définition des usagers utilisée par l’arrêté du 15 juin 2023 n’a pas le même objet que la distinction opérée entre les services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt national et régional résultant des dispositions du Code des transports.

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[1] Autorité de Régulation des Transports, Avis n° 2023-026 du 1er juin 2023 relatif au projet d’arrêté modifiant l’arrêté du 9 juillet 2012 portant application de l’article 13-1 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l’utilisation du réseau ferré national  

[2] Conclusions du rapporteur public Clément Malverti sous la décision du Conseil d’Etat en date du 10 octobre 2024 n° 490856

La délicate conciliation de l’ouverture à la concurrence ferroviaire et de la desserte du territoire

L’audition du 22 octobre 2024 de M. François Durovray, ministre délégué chargé des Transports, par la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, a été l’occasion pour le ministre et les membres de la commission d’échanger sur la délicate conciliation entre l’ouverture à la concurrence ferroviaire et l’aménagement et la desserte du territoire.

La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a notamment eu pour objet de consacrer l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire en vue de contribuer « à la recherche d’une meilleure efficacité du système ferroviaire dans son ensemble, en diversifiant l’offre et en introduisant de nouveaux acteurs »[1].

Les modalités de cette ouverture à la concurrence ont été au cœur des débats puisque cette dernière ne peut réussir que si certaines conditions sont réunies. En effet, il est absolument indispensable de s’assurer que l’opérateur historique ne bénéficie pas d’un avantage concurrentiel et que les barrières à l’entrée ne demeurent pas trop importantes. À défaut, l’arrivée de nouveaux opérateurs s’en trouverait compromise et la libéralisation bien qu’autorisée en droit ne serait pas effective de fait.

À cet effet, la législation antérieure a initié la séparation organique ou fonctionnelle entre le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire et l’exploitant ferroviaire historique au sein d’un groupe public unifié. Et, le régulateur national, l’Autorité de régulation des transports, a émis divers avis et recommandations à l’endroit de SNCF Réseau pour garantir un égal accès des opérateurs et plusieurs de ces avis ont été commentés dans nos précédentes lettres d’actualités juridiques.

Toutefois, si ces conditions de l’ouverture à la concurrence ont été largement discutées, ses effets n’ont pas été pleinement appréhendés alors même qu’ils constituent un enjeu de taille notamment en matière d’aménagement et de desserte du territoire. Ainsi, il appartient au législateur de rechercher de potentielles solutions pour pallier le risque de voir une désertification de certaines parties du territoire.

 

La concentration des opérateurs économiques sur les lignes rentables et la fin de la péréquation

L’ouverture à la concurrence se faisant en « open access », c’est-à-dire selon la libre volonté des opérateurs, ces derniers ont concentré leur entrée sur les lignes ferroviaires présentant une forte demande et donc une importante rentabilité. C’est d’ailleurs ce que reflète le récent rapport rendu par la Commission européenne commenté par Julie Oger dans le cadre de la LAJEEM d’octobre 2024. Dans le cadre de ce rapport, la Commission a constaté une diminution du prix des billets, une amélioration de la qualité du service et in fine, une augmentation de la demande mais l’ensemble de ces effets bénéfiques s’est réalisé sur les grandes lignes ferroviaires telles que Lyon-Paris. Et la Commission a abouti aux mêmes conclusions dans d’autres pays membres ; à titre d’exemple, c’est sur la ligne Madrid / Barcelone que les opérateurs ont développé leur offre. Autrement dit, ce phénomène trouve simplement son explication dans les logiques concurrentielles.

Or, si l’on constate un effet bénéfique sur ces principales lignes, la question se pose de savoir comment les lignes non rentables vont pouvoir continuer à être exploitées.

En effet, SNCF Voyageurs poursuit à date la desserte de l’ensemble du territoire français y compris les lignes déficitaires qui représentent à elles seules environ 50 % du territoire national. Jusqu’à l’ouverture à la concurrence, SNCF Voyageurs procédait à une péréquation entre les lignes rentables et non rentables et finançait ainsi les secondes grâce aux marges bénéficiaires dégagées par l’exploitation des premières. Toutefois, l’ouverture à la concurrence signe la fin de son monopole et des difficultés sont donc à présager dans la mise en œuvre de cette péréquation. La tentation pourrait être grande pour SNCF Voyageurs de stopper, ou à tout le moins réduire, l’exploitation des lignes non rentables. Cette tentation pourrait être d’autant plus forte que l’exploitation de ces lignes peut impacter celle des lignes rentables. En effet, la desserte de gares supplémentaires est susceptible d’allonger les délais et d’inciter les usagers à se tourner vers les offres d’opérateurs commerciaux se limitant à desservir les principales gares.

Pour autant, cet enjeu de desserte du territoire n’a été que très peu abordé durant les débats parlementaires sur la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire en dépit de son importance. Or, des solutions doivent nécessairement être recherchées car si Jean-Pierre Farandou, président du groupe SNCF et président directeur général de la SNCF, estime que cette problématique n’est pas « urgentissime »[2], des complications risquent de survenir d’ici cinq ans en raison de l’entrée toujours plus importante de nouveaux concurrents et le déclin de la péréquation qui en découlera pour SNCF Voyageurs.

 

Une recherche de solutions indispensable pour assurer une desserte de l’ensemble du territoire

En l’état, plusieurs solutions sont envisagées pour pouvoir garantir une desserte de l’ensemble du territoire et éviter un abandon des lignes les moins fréquentées et les moins rentables dans le cadre d’une logique purement concurrentielle.

Une solution pourrait consister en la modulation des péages ferroviaires en fonction de la fréquentation des lignes. En d’autres termes, plus les lignes seraient fréquentées et rentables, plus les péages seraient élevés. Et, à l’inverse, les lignes non rentables se verraient appliquer un péage notablement moins élevé pour améliorer leur attractivité auprès des opérateurs ferroviaires. Toutefois, une telle solution n’est pas exempte de difficultés. En effet, la modulation tarifaire existe déjà et il pourrait être difficile d’augmenter les tarifs des lignes rentables sans prendre le risque de créer des barrières à l’entrée. Par ailleurs, la mise en place d’une modulation tarifaire trop fine en fonction des lignes pourrait emporter une trop grande complexité et là encore décourager les nouveaux entrants.

Une alternative pourrait être la mise en œuvre d’un conventionnement consistant à soumettre l’exploitation des lignes les plus rentables à un engagement des opérateurs ferroviaires de desservir certaines lignes moins rentables. Les détracteurs de cette proposition dénoncent le risque d’une restriction du libre jeu concurrentiel et les difficultés juridiques qui peuvent émerger de ce conventionnement.

Une autre solution consisterait tout simplement à assurer la desserte des lignes non rentables dans le cadre de délégations de service public mais cela impliquerait un financement au moins partiel par les finances publiques. Or, eu égard à la grande difficulté dans laquelle les personnes publiques sont confrontées en matière de finances publiques, cette solution peut s’avérer très délicate à mettre en œuvre.

Ainsi, aucune solution n’apparaît parfaitement adaptée et il conviendra peut-être de combiner ces dernières pour arriver à un juste équilibre. Il apparaît toutefois indispensable que des réflexions soient initiées car il existe un réel enjeu de desserte et de développement du territoire. Faillir à adresser cette problématique risque d’aboutir à une désertification de certaines parties du territoire qui se trouvent déjà isolées.

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[1] M. Jean-Baptiste DJEBBARI, Rapport n° 851 fait au nom de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour un nouveau pacte ferroviaire.

[2] Cité par C. Selosse, Ferroviaire : l’aménagement du territoire au défi de la concurrence, Contexte, 14 octobre 2024.

Incompatibilité des mandats de député et de conseiller de la métropole de Lyon

Pour rappel, l’article L.O. 141 du Code électoral prévoit que le mandat de député est incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats suivants « conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller départemental, conseiller de Paris, conseiller à l’assemblée de Guyane, conseiller à l’assemblée de Martinique, conseiller municipal d’une commune soumise au mode de scrutin prévu au chapitre III du titre IV du présent livre [dispositions spéciales applicables aux communes de 1.000 habitants et plus] ».

De sorte qu’un député ne peut exercer ses fonctions en cumulant, par ailleurs, deux mandats électifs locaux énumérés par ces dispositions.

Toutefois, ces dispositions ne visent pas les conseillers de la métropole de Lyon, de telle façon qu’une interprétation littérale des textes laissait à penser qu’un député qui est investi, par ailleurs, d’un mandat électif local pouvait cumuler aussi ses fonctions avec un mandat de conseiller de la métropole de Lyon.

Le Conseil constitutionnel, saisi par un requérant qui reprochait à ces dispositions d’instituer une différence de traitement injustifiée entre les conseillers de la métropole de Lyon, qui ne sont pas soumis à la règle d’incompatibilité parlementaire qu’elles prévoient, et les conseillers départementaux, auxquels cette règle s’applique, alors qu’ils exercent des attributions similaires, à juger que :

« 8. Le premier alinéa de l’article L.O. 141 du Code électoral prévoit que le mandat de député est incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats locaux qu’il énumère, parmi lesquels figure, aux termes des dispositions contestées, celui de conseiller départemental. Cette incompatibilité parlementaire ne s’applique pas au mandat de conseiller de la métropole de Lyon.

    1. Or, il résulte des articles L. 3611-1, L. 3611-3 et L. 3641-2 du Code général des collectivités territoriales que, sauf disposition spéciale contraire, la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, s’administre dans les conditions fixées par la législation en vigueur relative au département et exerce de plein droit sur son territoire les compétences que les lois attribuent au département. Ainsi, le mandat de conseiller de la métropole de Lyon comporte notamment les mêmes attributions que celui de conseiller départemental.
    1. Dès lors, les dispositions contestées ne sauraient, sans méconnaître le principe d’égalité devant la loi, être interprétées comme autorisant le cumul du mandat de député avec l’exercice simultané du mandat de conseiller de la métropole de Lyon et de l’un des autres mandats locaux énumérés au premier alinéa de l’article L.O. 141 du Code électoral».

Par une réserve d’interprétation, le Conseil constitutionnel a, ainsi, posé un principe de non-cumul du mandat de député avec l’exercice simultané du mandat de conseiller de la métropole de Lyon et de l’un des autres mandats locaux énumérés à l’article L.O. 141 du Code électoral

Il a, par ailleurs, précisé que cette réserve avait vocation à s’appliquer à compter de la date de la publication de la décision et a invité les députés qui se trouvaient dans une telle situation d’incompatibilité à cette date de la faire cesser en démissionnant d’un des mandats qu’ils détenaient au plus tard le trentième jour suivant cette date.

Sous cette réserve, le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions contestées de l’article L.O. 141 du Code électoral conformes à la Constitution.

Finances / fiscalité : les règles dérogatoires de contribution au Fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) de la Métropole du Grand Paris déclarées contraires à la Constitution

Par une décision du 25 avril 2024, le Conseil constitutionnel saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) posée par la commune de Saint-Cloud portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du b de l’article L. 5219-8 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), a déclaré contraires à la Constitution ces dispositions, dans leur rédaction résultant de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

Pour rappel, les établissements publics territoriaux (EPT) sont des Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI) sans fiscalité propre membres de la Métropole du Grand paris (MGP) dont le financement est qualifié par la Cour des comptes de complexe, inefficient et peu lisible (Cour des comptes, l’organisation territoriale de la métropole du grand paris bilan et perspectives, rapport public thématique, janvier 2023).

Les mécanismes financiers spécifiques qui ont été mis en place par les textes sont les suivants : les communes membres d’un EPT doivent donc contribuer au Fonds de compensation des charges territoriales (FCCT), ce qui a vocation à permettre à l’EPT d’assurer son fonctionnement (article L. 5219-5 XI A du CGCT).

Puis, un partage de la fiscalité économique avait été mis en place selon deux périodes distinctes :

  • Du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2020, les EPT ont perçu la cotisation foncière des entreprises (CFE), l’une des composantes de la fiscalité économique des entreprises ;
  • À compter du 1er janvier 2024, la totalité de la contribution économique territoriale est perçue par la MGP ce qui implique que leurs ressources proviennent essentiellement des versements réalisés par ses communes membres via le FCCT.

Indépendamment de ce FCCT, qui est un outil propre aux EPT, il existe par ailleurs un mécanisme national de péréquation pour le bloc communal qui a été mis en place par la loi de finances pour 2012 du 29 décembre 2011 : le Fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC), dont les règles de fonctionnement sont codifiées aux articles L. 2336-1 et suivants du CGCT.

Il s’agit d’un dispositif national de péréquation horizontale entre les communes et leurs groupements auquel les EPT et leurs communes membres participent, l’article L. 5219-8 du CGCT déclinant les règles du FPIC applicables au sein des EPT.

Dans le cadre de ce mécanisme, un prélèvement est calculé pour chaque ensemble intercommunal et est réparti entre l’EPT et ses communes membres selon des modalités fixées par les textes (article L. 2336-5 du CGCT) et un régime dérogatoire qui a été mis en place pour la MGP, les EPT et leurs communes membres et qui est décrit par le Conseil constitutionnel comme suit :

« Les règles particulières de contribution au FPIC applicables sur le territoire de la métropole du Grand Paris sont prévues par l’article L. 5219-8 du CGCT.

* Une première dérogation concerne l’ensemble intercommunal désigné comme contributeur au FPIC.

Le législateur a exclu que la métropole du Grand Paris, bien qu’elle soit un EPCI à fiscalité propre à statut particulier, puisse faire partie des contributeurs au FPIC. Il a désigné, à la place, les EPT comme ensembles intercommunaux contribuant au FPIC.

 * Une seconde dérogation au régime de droit commun concerne les règles de répartition du prélèvement entre les EPT et les communes :

– Par dérogation aux règles normales de répartition du prélèvement opéré au titre du FPIC au sein de l’ensemble intercommunal contributeur, le prélèvement supporté par un EPT est « égal à la somme des prélèvements supportés en 2015 par les groupements à fiscalité propre qui lui préexistaient » (a de l’article L. 5219-8 du CGCT) ;

 – Par ailleurs, le b du même article L. 5219-8 du CGCT (les dispositions objet de la décision commentée) instaure une règle dérogatoire qui fige la clé de répartition du montant restant dû par les communes membres d’un EPT de la métropole du Grand Paris.

 Ces dispositions prévoient en effet que le montant de la contribution au FPIC restant à répartir entre les communes membres de l’EPT l’est « en fonction des prélèvements de chaque commune calculés en 2015 en application du premier alinéa du II de l’article L. 2336-3 et, pour les communes n’appartenant pas à un groupement à fiscalité propre en 2015, en fonction des prélèvements calculés en 2015 en application du I du même article ».

 Le législateur a ainsi fait le choix d’une répartition dérogatoire de la contribution au FPIC au sein des ensembles intercommunaux de la métropole du Grand Paris consistant :

 – d’une part, à « geler » le prélèvement dû par chaque EPT, en valeur absolue, au niveau de ce qu’étaient les prélèvements supportés par les EPCI qui lui préexistaient en 2015 ;

– et, d’autre part, à répartir le reste du prélèvement dû par les communes membres de l’EPT en fonction d’une clé, elle aussi figée et déterminée à partir des prélèvements calculés pour ces communes en 2015 en application des dispositions de droit commun » (Commentaire Décision n° 2024-1085 QPC du 25 avril 2024 Commune de Saint-Cloud)

Et c’est précisément la répartition dérogatoire de la contribution au FPIC entre les EPT qui a été contesté par la commune de Saint-Cloud devant le Conseil constitutionnel par le truchement d’une QPC.

Le Conseil constitutionnel a sanctionné cette disposition estimant que la pérennisation d’une règle dérogatoire pour les prélèvements des communes membres d’un EPT qui tient compte de manière pérenne des plafonnements appliqués en 2015 au profit de certaines d’entre-elles caractérisait une atteinte à l’égalité devant les charges publiques. En effet, cette règle laisse subsister une différence de traitement entre les communes sans prendre en compte l’évolution de leurs capacités contributives.

Du point de vue très pratique, le Conseil constitutionnel a reporté la date d’abrogation des dispositions contestées au 1er janvier 2025 et a enjoint les juridictions saisies de recours dont l’issue dépend de l’application des dispositions déclarées inconstitutionnelles de surseoir à statuer jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou, au plus tard, jusqu’au 1er janvier 2025.

Finances / fiscalité : responsabilité pour faute de l’administration fiscale à l’égard des collectivités

Par un arrêt du 19 juillet 2024, le Conseil d’Etat, saisi par la commune de Saint-Aubin, a rappelé les circonstances dans lesquelles une faute commise par l’administration fiscale lors de l’exécution d’opérations se rattachant aux procédures d’établissement ou de recouvrement de l’impôt est de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard d’une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice.

Dans cette affaire, la commune de Saint-Aubin a demandé, le 14 décembre 2018, au ministre de l’Action et des Comptes Publics le versement d’une indemnité de 1.473.731 euros en réparation du préjudice qu’elle estimait avoir subi à raison de l’insuffisance d’imposition aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties du commissariat à l’Énergie Atomique et aux Énergies Alternatives (CEA) et de la société civile Synchrotron Soleil au titre des années 2016 et 2017.

En l’absence de réponse à sa demande, elle a saisi le Tribunal administratif de Versailles d’une demande tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser une indemnité du même montant en réparation de la perte de recettes fiscales correspondant.

Par le jugement attaqué du 28 octobre 2021, le Tribunal administratif de Versailles a reconnu la responsabilité de l’Etat et l’a condamné au versement de l’indemnité demandée. Néanmoins ce jugement a été annulé par la Cour administrative d’appel de Versailles qui a considéré qu’en l’absence de circonstances particulières, qui auraient dû, selon elle, nécessairement conduire l’Administration à réexaminer la situation de cet organisme, la demande indemnitaire devait être rejetée. Celle-ci a fait application de la jurisprudence dite « commune de Cherbourg-Octeville acte II » (CE,16 juillet 2014, commune de Cherbourg-Octeville, n° 361570) qui prévoit que :

« 11. Considérant qu’à la date du courrier du 19 juillet 2004 par lequel la commune de Cherbourg-Octeville a attiré l’attention des services fiscaux sur une possible sous-évaluation des bases d’imposition à la taxe professionnelle de la DCN, les bases déclarées au titre d’années antérieures à 2001 ne pouvaient plus faire l’objet de rehaussements ; que la circonstance que les services fiscaux n’aient pas spontanément engagé, avant l’expiration du délai de reprise, une vérification des bases déclarées par la DCN de 1996 à 2000 au titre de son établissement de Cherbourg-Octeville n’est pas, à elle seule, de nature à caractériser une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat, en l’absence de circonstances particulières qui, alors même que la taxe professionnelle est un impôt déclaratif, auraient dû nécessairement conduire l’administration à engager une vérification et à procéder à un rehaussement des bases d’imposition ; que l’existence de litiges portant sur les cotisations de taxe professionnelle dues par la DCN au titre d’années plus anciennes, invoquée par la commune, ne constitue pas une telle circonstance particulière »

Le Conseil d’Etat vient sanctionner ce raisonnement estimant que la faute invoquée procédait non d’une abstention des services fiscaux à contrôler les éléments déclarés par le CEA, mais de l’application erronée par l’administration fiscale d’une exonération tenant au seul statut du contribuable.

Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de rechercher si la Commune avait signalé cette erreur dans le délai de reprise et s’il existait des circonstances particulières devant conduire à une rectification spontanée des bases d’imposition de l’assujetti. Dit autrement l’erreur de droit commise par l’administration en matière fiscale constitue une faute qui permet aux collectivités locales d’engager la responsabilité de l’Etat.

L’arrêté de cessibilité n’a pas à être notifié au preneur à bail d’un bien immobilier et Le délai de recours contentieux introduit par le preneur court à compter de la publication de l’arrêté de cessibilité

Par arrêté du 16 octobre 2020, le Préfet du Val-de-Marne a déclaré cessibilité au profit d’Ile-de-France Mobilités les parcelles et droits réels nécessaires à la réalisation de la ligne de bus en site propre dite « Tzen 5 » sur le territoire de la commune de Vitry-sur-Seine.

Parmi les parcelles déclarées cessibles, l’une d’elle est occupée par une société titulaire d’un bail commercial. Cette dernière, en sa qualité de preneur à bail d’un bien immobilier, a introduit un recours en excès de pouvoir à l’encontre dudit arrêté de cessibilité.

La société titulaire du bail commercial contestait la tardiveté de son recours contentieux en arguant du fait que l’arrêté de cessibilité aurait dû lui être notifié et que le délai de recours contentieux ne pouvait courir à son encontre à compter de sa publication régulière.

Pour ce faire, elle a introduit une question prioritaire de constitutionnalité en soutenant que les dispositions du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, en particulier, celles des articles L. 1, L. 131-1 et L. 132-1 relatives respectivement à la définition de l’expropriation, à l’enquête parcellaire et à la cessibilité sont entachées d’incompétence négative dans des conditions portant atteinte au principe d’égalité devant la loi, au principe du droit à un procès équitable et du droit à un recours effectif et au principe du droit de propriété, respectivement garantis par les articles 6, 16 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, en ce qu’elles ne prévoient pas la notification de l’arrêté de cessibilité aux propriétaires, aux titulaires de droits réels et aux autres personnes intéressées par la procédure d’expropriation ni n’imposent au pouvoir réglementaire de le faire.

Problématique : par le présent arrêt, le Conseil d’Etat a donc eu à se prononcer sur le point de savoir si l’arrêté de cessibilité devait être notifié ou publié à l’égard d’un preneur à bail, titulaire d’un simple droit personnel.

Le Conseil d’Etat a commencé par rappeler le cadre juridique applicable en rappelant le principe suivant lequel, en vertu des dispositions des articles L.221-8 du Code des relations entre le public et l’administration et l’article R. 421-1 du Code de justice administrative :

  • 1°) Une décision individuelle expresse est opposable à une personne qui en fait l’objet lorsqu’elle lui a été notifiée, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d’autres formalités préalables ;
  • 2°) La juridiction peut être saisie d’un recours contre une décision dans les deux mois de sa notification ou de sa publication.

Il a ensuite relevé, implicitement, qu’aucune disposition législative et réglementaire contraire ou autre formalité préalable étaient prévues au Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique en énonçant que :

  • 1°) L’article L. 131-1 du Code de l’expropriation relatif à l’enquête parcellaire précise que les règles relatives à la recherche des propriétaires et titulaires de droits réels concernés par l’expropriation sont fixées par décret ;
  • 2°) L’article L. 132-1, al.1er du même Code relatif à la cessibilité énonce que l’autorité compétente déclare cessibles les parcelles ou les droits réels immobiliers dont l’expropriation est nécessaire à la réalisation de l’opération déclarée d’utilité publique ;
  • 3°) L’article R. 132-2 du même Code énonce que les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l’article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L’identité des propriétaires est précisée conformément aux prescriptions du premier alinéa de l’article 5 ou du premier alinéa de l’article 6 de ce décret.

A notre sens, il s’en déduit que ceux qui font explicitement l’objet de l’arrêté de cessibilité sont les propriétaires et les titulaires de droits réels.

Pour ce motif, le Conseil d’Etat pose que si le preneur à bail d’un bien immobilier, titulaire de droits personnels à ce titre, justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour contester devant le juge de l’excès de pouvoir la légalité d’un arrêté déclarant cessible une parcelle dont il est locataire, il n’est pas, à la différence du propriétaire de la parcelle, au nombre des personnes destinataires de cet arrêté auxquelles il doit être notifié. Par suite, la publication régulière d’un tel arrêté a pour effet de faire courir le délai de recours contentieux à son encontre.

Ainsi, concernant la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil d’Etat la rejette au motif que la fixation des modalités de publicités d’un acte administratif tel que l’arrêté de cessibilité et les règles relatives au délai de recours contre cet acte ne relève d’aucun principe ou règle dont la détermination incombe à la loi en vertu de l’article 34 de la Constitution. Un tel grief revêt, au contraire, un caractère réglementaire.

Et, concernant le bien-fondé de la décision attaquée, le Conseil d’Etat précise que c’est à bon droit que les juges du fond ont retenu que l’arrêté de cessibilité n’avait pas à être notifié au preneur à bail d’un bien immobilier, que le délai de recours contentieux courrait à son encontre à partir de la publication de l’arrêté de cessibilité et que le droit au recours effectif garanti par l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’avait pas été méconnu.

Vice des autorisations d’urbanisme : régulariser n’est pas jouer

Dans une décision en date du 14 octobre 2024, le Conseil d’État a précisé les conditions d’application de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme permettant la régularisation d’une autorisation d’urbanisme en cours d’instance.

Par deux arrêtés du 11 mai 2017, le préfet de Vaucluse a accordé à la société Saint-Saturnin Roussillon Ferme deux permis de construire en vue de l’édification d’une centrale photovoltaïque au sol.

Saisi par la société Demeure Sainte-Croix et autres, le Tribunal administratif de Nîmes a rejeté le recours tendant à l’annulation de ces deux arrêtés dans un jugement du 4 juin 2019.

Dans un premier arrêt du 28 décembre 2021, la Cour administrative d’appel de Marseille a, sur appel de la société Demeure Sainte-Croix et autres, sursis à statuer en application de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme, jusqu’à l’expiration d’un délai de huit mois pour la notification des permis de construire modificatifs régularisant les illégalités tenant à l’insuffisance de l’étude d’impact réalisée préalablement à la délivrance de ces deux permis, en procédant à une nouvelle saisine de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement ainsi qu’en organisant une enquête publique complémentaire.

Par deux arrêtés du 26 août 2022, la Préfète de Vaucluse a délivré des permis de construire modificatifs à la société Saint-Saturnin Roussillon Ferme.

Puis dans un deuxième arrêt du 5 janvier 2023, la Cour a annulé le jugement du 4 juin 2019 ainsi que les deux arrêtés précités du 11 mai 2017 et les deux arrêtés du 26 août 2022 au motif que l’illégalité persistait.

La société Saint-Saturnin Roussillon Ferme s’est pourvue en cassation en soutenant notamment que la Cour administrative d’appel de Marseille avait commis une erreur de droit en jugeant qu’aucune disposition légale ou règlementaire ne permettait d’appliquer de manière successive l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme pour la régularisation d’un même vice affectant le permis de construire initial. La Cour avait en effet écarté l’application de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme dès lors que les permis de construire délivrés par arrêtés du 26 août 2022 étaient entachés du même vice, à savoir l’insuffisance de l’étude d’impact complémentaire soumise à l’avis de la Mission Régionale d’Autorité environnementale (MRAe) et à l’enquête publique, que les permis de construire initiaux délivrés par arrêtés du 11 mai 2017.

Dans sa décision en date du 14 octobre 2014, le Conseil d’Etat confirme la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Marseille.

Il rappelle d’abord la solution dégagée dans son avis du 2 octobre 2020 (n° 438318) selon laquelle le juge n’est pas tenu de surseoir à statuer en application de l’article L. 600-5-1, si les conditions de l’article L. 600-5 du Code de l’urbanisme sont réunies et qu’il fait le choix d’y recourir, ou si le bénéficiaire de l’autorisation lui a indiqué qu’il ne souhaitait pas bénéficier d’une mesure de régularisation.

Il ajoute ensuite qu’il en va de même lorsque le juge constate que la légalité de l’autorisation d’urbanisme prise pour assurer la régularisation de ce premier vice est elle-même affectée d’un autre vice, qui lui est propre. Le Conseil d’Etat apporte ici une précision tenant au caractère du vice qui affecte la mesure de régularisation. Ce vice doit être propre à l’autorisation d’urbanisme valant mesure de régularisation.

Ainsi, le Conseil d’Etat complète son considérant de principe en ajoutant que lorsqu’une mesure de régularisation a été notifiée au juge après un premier sursis à statuer, et qu’il apparaît que cette mesure n’est pas de nature à régulariser le vice qui affectait l’autorisation d’urbanisme initiale, il appartient au juge d’en prononcer l’annulation, sans qu’il y ait lieu pour le juge de surseoir à statuer, de nouveau, en application de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme, pour permettre la régularisation du vice considéré.

L’information du rejet de l’offre d’un candidat évincé plus de 15 mois après l’attribution d’un marché public ne constitue pas un manquement

Quelle que soit la procédure de passation de marchés publics suivie, l’acheteur public doit informer les candidats et soumissionnaires évincés « dès qu’il fait son choix[1] » et « sans délai[2] ».

Le Conseil d’Etat est récemment venu nuancer ces exigences d’immédiateté de l’information des candidats et soumissionnaires évincés qui semblaient résulter des dispositions des articles L. 2181-1 et R. 2181-1 du Code de la commande publique. Ainsi, par une décision en date du 27 septembre 2024, n° 490697, la haute juridiction administrative précise que le délai écoulé entre la décision d’attribution du marché et l’information d’un candidat évincé du rejet de son offre n’est pas susceptible, à lui seul, de constituer un manquement de l’acheteur à ses obligations de transparence et de mise en concurrence.

Dans cette affaire, la région Guadeloupe avait lancé une consultation, en appel d’offres ouvert, pour l’attribution d’un marché public de travaux décomposé en plusieurs lots. Le lot n° 2 a été attribué à un groupement d’entreprises par la commission d’appel d’offres le 12 août 2022. Le lot n° 1 a été déclaré sans suite en décembre 2022 puis relancé après scission en deux lots distincts, le 14 juin 2023. Ce n’est que le 14 novembre 2023, au terme de la nouvelle procédure du lot n° 1, que la région Guadeloupe a informé le groupement d’entreprises dont la société EPTO est membre, que son offre présentée pour le lot n° 2 avait été rejetée.

La société ETPO a alors formé un référé précontractuel devant le Tribunal administratif de Guadeloupe dont le juge des référés a, par ordonnance n° 2001443 du 21 décembre 2023, annulé la procédure de passation du lot n° 2. La région Guadeloupe s’est pourvue en cassation contre cette ordonnance.

A cette occasion, le Conseil d’Etat revient sur la finalité de l’obligation d’information des candidats évincés consacrée par le Code de la commande publique au nom du principe de transparence. Il précise qu’elle « a, notamment, pour objet de permettre à la société non retenue de contester utilement le rejet qui lui est opposé devant le juge du référé précontractuel [3]» et qu’en conséquence l’absence d’information ou l’insuffisance de communication, à une entreprise, des motifs de rejet constitue un manquement aux obligations de mise en concurrence.

Aucun manquement n’est, toutefois, constitué si d’une part, l’ensemble des informations a été communiqué au candidat évincé à la date à laquelle le juge des référés précontractuels statue et, d’autre part, si le délai qui s’est écoulé entre cette communication et la date à laquelle le juge des référés statue a été suffisant pour permettre à ce candidat de contester utilement son éviction[4]. Il est désormais de jurisprudence constante qu’un tel manquement n’est pas sanctionné de manière automatique par le juge du référé précontractuel qui accepte même que les acheteurs publics puissent régulariser un éventuel défaut d’information des candidats évincés en produisant les informations attendues en cours d’instance.

En application de ces principes, le Conseil d’Etat considère donc qu’en l’espèce la région Guadeloupe n’a pas commis de manquement en communiquant au groupement d’entreprises évincé sa décision de rejet quinze mois après l’attribution du lot n° 2 par la commission d’appel d’offres.

Il retient que la société ETPO qui a eu connaissance des motifs de rejet de offres par décision en date du 14 novembre 2023, complétée par les éléments communiqués par la région dans son mémoire en défense produit en cours d’instance, a été mise à même de contester utilement son éviction et dans un délai suffisant avant que le juge des référés ne statue.

En définitive, le délai de communication des informations aux candidats évincés importe peu, l’essentiel étant qu’ils disposent de ces informations suffisamment tôt pour contester utilement le rejet de leur offre.

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[1] Article L. 2181-1 du Code de la commande publique

[2] Article R. 2181-1 du Code de la commande publique

[3] CE, 6 mars 2009, Syndicat mixte de la région d’Auray Belz Quiberon, n°321217

[4] CE, 1er avril 2022, société Bourdarios, n°458793

Manifester son mécontentement en haussant le ton à l’annonce de son changement d’affectation ne constitue pas nécessairement une faute disciplinaire

Par une décision très récente, la Cour administrative d’appel de Lyon est venue préciser les contours du devoir de réserve, en appréciant le caractère fautif ou non de la manifestation par un agent de son mécontentement vis-à-vis de la mesure de changement d’affectation dont il faisait l’objet.

En l’espèce, une rédactrice principale de 1ère classe s’était vu infliger par son employeur la sanction du blâme (sanction du premier groupe). Il lui était reproché d’avoir, au cours d’un entretien avec une agente de la direction des ressources humaines, adopté un comportement « inacceptable » et des propos « inappropriés » envers celle-ci, à l’annonce d’un changement d’affectation sur de nouvelles fonctions qui ne lui convenaient pas.

L’agente avait fait appel du jugement qui avait rejeté la demande d’annulation de l’arrêté infligeant la sanction, estimant donc que les faits justifiaient le prononcé d’une sanction disciplinaire.

En défense, le département soutenait que les faits sur lesquels était fondée la sanction devaient être regardés comme fautifs en ce qu’ils méconnaissent l’obligation de réserve, de courtoisie et de respect dans les échanges entre collègues.

Saisie de ce litige, la Cour administrative d’appel de Lyon a d’abord rappelé le considérant de principe en vertu duquel il appartient au juge de l’excès de pouvoir « saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à l’agent sanctionné constituent des fautes de nature à justifier une sanction au regard des seuls pièces ou documents que l’autorité investie du pouvoir disciplinaire pouvait ainsi retenir et, si tel est le cas, si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. »

Puis, la Cour a constaté qu’il ressortait des pièces du dossier que l’agente avait effectivement exprimé lors de cet entretien « le mécontentement que suscitait chez elle l’annonce de son changement d’affectation, lequel ne correspondait pas à ses vœux, et qu’elle a reproché à la collectivité, qui recherchait selon ses termes  » un mouton à cinq pattes « , de faire preuve de malveillance à son égard ». Néanmoins elle a considéré que « ni les propos rapportés, dépourvus de connotation insultante et qui ne portaient pas atteinte à la dignité de l’interlocuteur, ni le comportement de la requérante ne présentaient, alors même que l’intéressée a ponctuellement haussé le ton, le caractère d’une faute de nature à justifier que lui soit infligé une sanction disciplinaire ».

Les juges d’appel ont donc pris en compte in concreto la circonstance que les propos tenus par l’agent n’avaient été ni insultants ni dénigrants, et que son comportement n’était pas excessif, pour considérer que l’agent avait pu sans commettre de faute disciplinaire, et notamment sans méconnaitre le devoir de réserve, manifester son mécontentement en haussant ponctuellement le ton vis-à-vis d’un autre agent, à l’annonce de son changement d’affectation.

Tirant les conséquences de l’absence de faute disciplinaire, la Cour a annulé le jugement du TA et la décision de sanction, et enjoint à la collectivité employeur, sur le fondement des dispositions de l’article L.911-1 du CJA, de procéder à l’effacement de « toute mention relative à la décision de sanction » au sein du dossier administratif de l’agente.

Garantie du droit de se taire : le Conseil constitutionnel confirme son opposabilité en matière disciplinaire

Par une décision n° 2024-1105 QPC en date du 4 octobre 2024, le Conseil constitutionnel juge contraire à la Constitution, le fait de ne pas informer les fonctionnaires mis en cause de leur droit de se taire dans le cadre de la procédure disciplinaire.

La question prioritaire de constitutionnalité visait les dispositions de la deuxième phrase du troisième alinéa de l’article 19 de la loi du 13 juillet 1983[1] dans sa rédaction résultant de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016[2] et du deuxième alinéa de l’article L. 532-4 du Code général de la fonction publique[3], dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du Code général de la fonction publique.

Ces dispositions, relatives aux garanties dont bénéficie le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée, prévoyaient notamment que ce dernier a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel, droit dont il est informé par l’administration.

Cependant, les textes ne prévoyaient pas qu’il soit, en outre, informé du droit qu’il a de se taire, alors même que ses déclarations sont susceptibles d’être utilisées à son encontre dans le cadre de la procédure disciplinaire.

Les demandeurs à la QPC soutenaient que ce droit constitue une garantie fondamentale pour les fonctionnaires. Il résultait donc, selon eux, du silence des textes sur ce point, une méconnaissance des exigences résultant de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789[4], dont résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser et le droit de se taire.

Le Conseil constitutionnel a fait droit à ce grief.

Les sages ont relevé que le fonctionnaire mis en cause pouvait être amené à reconnaitre, lorsqu’il comparaissait devant le conseil de discipline[5], les manquements pour lesquels il était poursuivi disciplinairement. Ils ont considéré que dès lors que ses déclarations ou les réponses aux questions qui pouvaient lui être posées étaient susceptibles d’être portées à la connaissance de l’autorité investie du pouvoir de sanction, ce dernier était susceptible de s’auto-incriminer.

Partant, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions contestées qui ne prévoyaient que le fonctionnaire soit informé du droit de se taire, en ce qu’elles méconnaissaient les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789.

S’agissant des effets de la déclaration d’inconstitutionnalité, les juges de la rue de Montpensier ont reporté au 1e octobre 2025 la date de l’abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles, au regard des conséquences manifestement excessives qu’aurait eues leur abrogation immédiate. Celle-ci aurait eu pour effet de supprimer l’obligation pour l’administration d’informer le fonctionnaire poursuivi disciplinaire de son droit à communication du dossier.

En revanche, afin de faire cesser l’inconstitutionnalité à compter de la publication de sa décision, le Conseil constitutionnel a jugé que, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi, ou jusqu’à la date de l’abrogation de ces dispositions, le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire était engagée, devait être informé du droit qu’il avait de se taire devant le conseil de discipline.

Cette décision s’inscrit dans la lignée du raisonnement adopté jusqu’alors par la Cour administrative de Paris dans sa récente décision en date du 2 avril 2024[6], que, désormais, le Conseil d’Etat ne manquera pas de confirmer.

Deux choses doivent être relevées, au-delà du principe de la décision.

D’une part, le Conseil constitutionnel n’a pas fait usage de la possibilité dont il bénéficie de reporter véritablement les effets d’une déclaration d’inconstitutionnalité : les litiges en cours, dans lesquels l’information n’a pas été donnée à l’agent, sont donc désormais exposés à un certain risque juridique.

D’autre part, dès lors que la décision du conseil constitutionnel s’appuie sur le risque d’auto-incrimination devant le conseil de discipline, il semble que cette exigence ne s’imposera pas aux procédures engagées pour les sanctions du 1e groupe pour lesquelles cette instance n’est pas consultée préalablement à l’infliction de la sanction.

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[1] Article 19 alinéa 3 de la loi du 13 juillet 1983 : « Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l’assistance de défenseurs de son choix. L’administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d’un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté »

[2] Ces dispositions ne sont plus en vigueur mais ont été étudiées par le Conseil constitutionnel dès lors que la question prioritaire de constitutionnalité doit être regardée comme portant sur les dispositions applicables au litige à l’occasion duquel elle a été posée, en l’occurrence, les dispositions de la loi de 1983.

[3] Article L. 532-4 du Code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes. L’administration doit l’informer de son droit à communication du dossier. Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à l’assistance de défenseurs de son choix »

[4] Article 9 de la déclaration de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ».

[5] Dans la décision commentée, le Conseil constitutionnel prend le soin de rappeler qu’il ne s’agit que du cas où une sanction du deuxième ou troisième groupe est envisagée ; le conseil de discipline n’étant pas convoqué pour les sanctions du premier groupe.

[6] CAA Paris, 2 avril 2024, n° 22PA03578, pour la première fois, le juge administratif a annulé une sanction prise contre un fonctionnaire en méconnaissance de son droit de garder le silence en matière disciplinaire. La Cour administrative de Paris a en effet annulé la sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions dont avait fait l’objet un agent public hospitalier au motif que cette sanction est intervenue au terme d’une procédure irrégulière. Elle a estimé que dans la mesure où l’intéressé n’avait pas été informé du droit qu’il avait de se taire lors de la procédure disciplinaire, cette circonstance l’a privé d’une garantie. La Cour fonde cette décision sur le droit de se taire, lequel découle du droit de ne pas s’auto-incriminer, lui-même résultant du principe de la présomption d’innocence garanti par l’article 9 de la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen.

L’entretien hiérarchique : sauf comportement ou propos excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, un entretien ne peut être à l’origine d’une maladie professionnelle

Par une décision en date du 25 septembre 2024, le Conseil d’Etat opère un rapprochement entre la caractérisation d’un accident de service et la maladie professionnelle qui trouverait son origine dans un entretien.

On se souvient de la décision en date du 27 septembre 2021 par laquelle le Conseil d’Etat avait considéré qu’un entretien hiérarchique ne pouvait constituer un accident de service, sauf à ce que l’agent puisse établir que celui-ci s’est déroulé dans des conditions excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique (cf. notre brève sur cette décision).

Cette décision a par la suite été rigoureusement appliquée par les juridictions de première instance et d’appel, ce qui a conduit à écarter la reconnaissance d’un accident qui aurait résulté d’un entretien lorsque le déroulement de celui-ci reflétait l’exercice normal du pouvoir hiérarchique et ce, indépendamment des conséquences qu’il avait pu avoir sur l’agent (pour des exemples récents en ce sens : CAA de Nancy, 20 février 2024, n° 21NC00815 et TA d’Amiens, 20 septembre 2024, n° 2401762).

La Haute Juridiction a transposé ce raisonnement à la survenance de la maladie professionnelle, et plus précisément en cas de syndrome anxiodépressif, pour lequel il n’existe pas une présomption d’imputabilité et dont l’agent doit démontrer qu’il résulte d’un lien direct avec le service ou avec les conditions d’exercice de ses fonctions.

Dans cette affaire, un agent avait sollicité la reconnaissance de l’imputabilité au service du syndrome anxiodépressif dont il est atteint, en estimant que la survenance de cette pathologie était liée aux méthodes d’encadrement du directeur du laboratoire de mathématiques dans lequel il était affecté et faisait notamment suite à un entretien au cours duquel il a été informé qu’une procédure disciplinaire allait être engagée à son encontre.

Le Conseil d’Etat a alors relevé que, d’une part, le directeur du laboratoire avait démissionné plusieurs années avant la déclaration de la maladie du requérant et que ses conditions d’exercice n’avaient pas été à l’origine d’un développement de sa pathologie et, d’autre part, que si « la maladie du requérant est apparue le lendemain de l’entretien du 8 février 2017 au cours duquel il a été informé qu’une procédure disciplinaire allait être engagée à son encontre, sans qu’il ne soit établi ni même allégué que la directrice régionale aurait alors tenu des propos excédant l’exercice normal de son pouvoir hiérarchique ». La Cour administrative d’appel de Nancy n’avait donc pas inexactement qualifié les faits en rejetant la requête introduite par l’agent.

Le Conseil d’Etat généralise donc sa jurisprudence à l’ensemble des causes de congé de maladie imputable au service : par principe, et sauf circonstances particulières, le comportement de l’employeur, lorsqu’il relève de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, ne peut être à l’origine d’un congé de maladie imputable au service.

Concession des halles et marchés : seule la juridiction judiciaire est compétente en cas de litige entre les parties, même pour désigner un expert en phase précontentieuse

Par sa décision n° 492140 en date du 27 septembre 2024, le Conseil d’Etat fournit un utile rappel de la répartition entre les deux ordres juridictionnels – judiciaire et administratif – des compétences pour connaître de litiges relatifs à un contrat de concession portant sur l’exploitation de halles et marchés. Cette décision illustre également, de manière plus générale, la nécessité pour les parties à un contrat d’être vigilantes à désigner, dans une clause de résolution des différends, la juridiction compétente, y compris pour désigner un expert en phase précontentieuse.

Cette décision a été rendue dans le cadre d’un litige, porté initialement devant la juridiction judiciaire, relatif à l’exécution d’une convention d’affermage datée du 21 décembre 1979 par lequel la commune de Saint-Yrieix-La-Perche a confié l’exploitation de son marché aux bestiaux à trois personnes.

Au cours du litige, la Cour d’appel de Bordeaux a sursis à statuer et saisi le Tribunal administratif de Limoges d’une question préjudicielle sur la légalité de l’article 38 de la convention d’affermage, rédigée en ces termes :

« Toute contestation survenant entre les deux parties au sujet de l’exécution de la présente convention est obligatoirement réglée selon la procédure ci-après :

Chacune des parties soumet d’abord sa contestation à l’autre par écrit en lui fixant un délai de réponse de quinze jours.

Si aucun accord n’est intervenu, la contestation est soumise, soit à un expert unique choisi d’un commun accord entre les parties, soit à deux experts, chaque partie en désignant un. En cas de désaccord, la contestation est soumise à un tiers expert désigné par le président du Tribunal administratif.

Si le conflit subsiste, il est porté devant le Tribunal administratif de Limoges ».

Par jugement du 13 février 2024, le Tribunal administratif a déclaré illégales dans leur ensemble ces stipulations, au motif qu’elles contrevenaient aux dispositions du décret du 17 mai 1809 relatif aux octrois municipaux et de bienfaisance, applicables aux droits de place perçus dans les halles et marchés, qui attribuent spécialement compétence aux tribunaux judiciaires pour statuer sur toutes les contestations qui pourraient s’élever entre les communes et les fermiers de ces taxes indirectes, sauf renvoi préjudiciel à la juridiction administrative sur le sens et la légalité des clauses contestées des baux.

Ce faisant, le Tribunal administratif a fait une application classique de la jurisprudence en matière de répartition des compétences sur les litiges liés aux contrats de concession sur les halles et marchés : la juridiction judiciaire est compétente pour connaitre des litiges liés à l’exécution de ces contrats ; quant à la juridiction administrative, elle peut être saisie par la juridiction judiciaire, par voie préjudicielle, de l’examen de la légalité des clauses desdits contrats (Tribunal des conflits, 23 avril 2007, C3567 ; CE, 9 mai 2011, req. n° 341117).

D’ailleurs, au stade du pourvoi en cassation contre ce jugement, la commune de Saint-Yrieix-La-Perche n’a pas contesté l’illégalité du dernier alinéa de l’article 38 de la convention d’affermage portant sur la juridiction compétente pour connaitre des éventuels contentieux entre les parties et s’est bornée à défendre la légalité des alinéas précédents, qui traitaient de la phase précontentieuse.

Cependant, le Conseil d’Etat juge, sur le fondement de l’article L. 213-5 du Code de justice administrative, qu’une mission de médiation ne peut être exercée par les magistrats de l’ordre administratif hors des domaines de compétence de leur juridiction. Il en déduit, dans cette affaire, que dès lors que le Tribunal administratif de Limoges n’était pas compétent pour connaître des contentieux entre les parties à cette convention d’affermage, son président n’était pas davantage compétent pour désigner un expert en phase précontentieuse. Il considère également que c’est sans commettre de dénaturation que le Tribunal administratif a jugé que les premiers alinéas de l’article 38 de la convention étaient indivisibles des autres stipulations et devaient également être annulés.

Enfin, le Conseil d’Etat rappelle l’office du juge administratif saisi à titre préjudiciel de la légalité des stipulations du contrat, en précisant qu’il ne revient pas à celui-ci de se prononcer sur les effets de la déclaration d’illégalité qu’il prononce ; partant, en s’abstenant, dans le cas présent, de moduler dans le temps les effets de la déclaration d’illégalité de l’article 28 de la convention d’affermage, comme le demandait la commune au nom de l’exigence de loyauté des relations contractuelles, le Tribunal administratif n’avait pas commis d’erreur de droit.

Regard critique de la Cour des comptes sur la politique d’hébergement d’urgence : les relations entre l’État et les gestionnaires de structures d’hébergement doivent passer un « cap qualitatif »

Le 1er octobre dernier, la Cour des comptes a rendu un rapport relatif aux relations entre l’Etat et les gestionnaires de structures d’hébergement des personnes sans-abri.

Rappelons à cet égard que, en application des articles L. 121-7, L. 345-2-2 et L. 345-2-3-3 du Code de l’action sociale et des familles (CASF), l’Etat est compétent en matière d’hébergement d’urgence.

La politique d’hébergement d’urgence comprend, d’une part, l’hébergement dit « de droit commun », piloté par la délégation à l’hébergement et à l’accès au logement (DHAL) et, d’autre part, l’hébergement spécifique aux demandeurs d’asile, piloté par la direction générale des étrangers en France (DGEF).

Qu’il s’agisse de l’un ou de l’autre de ces hébergements, la mise en œuvre pratique de cette politique publique est essentiellement assurée par des gestionnaires de structures d’hébergement associatives, financés par l’Etat.

C’est à la suite du contrôle de plusieurs de ces organismes associatifs que la Cour des comptes a rendu son rapport.

Celui-ci dresse alors un constat critique du pilotage de la politique d’hébergement d’urgence et relève principalement trois problématiques dans les relations entre l’État et les gestionnaires de structures d’hébergement d’urgence.

  1. La Cour considère d’abord que la politique d’hébergement d’urgence a été conçue comme une politique de gestion de l’urgence temporaire, ce alors même que les flux ne cessent de s’intensifier.

Elle note à cet égard que le large recours au subventionnement annuel, qui rend les dépenses plus flexibles mais limite le contrôle sur les prestations fournies, est inadapté à une politique de long terme.

La Cour recommande alors de transformer les places d’hébergement d’urgence en places permanentes dans les établissements sociaux et médico-sociaux (ESSMS) qui, outre leur caractère pérenne, permettraient à l’Etat de mieux contrôler les coûts associés.

  1. La Cour déplore ensuite un manque de moyens de contrôle sur la réalité et la qualité des prestations réalisées par les structures d’hébergement.

Dans la mesure où la politique d’hébergement d’urgence repose sur ces structures, la Cour recommande à l’Etat de davantage en définir la stratégie et l’orientation, en s’assurant de leur respect par des contrôles sur pièces et sur place.

  1. La Cour relève enfin que l’État n’a pas suffisamment évalué la stabilité des organismes associatifs sur lesquels il s’appuie et dont il a favorisé la croissance. Les contrôles de ces structures effectués par la Cour montrent en effet qu’elles présentent un degré de maturité varié dans la gestion de leur réseau d’établissements (budgets, comptabilité, gestion des ressources humaines, qualité des services).

L’Etat risque alors d’être amené à assurer le sauvetage de ces organismes associatifs, dont l’importance est telle qu’ils le rendent dépendant de leurs services.

De premières améliorations sont néanmoins relevées par la Cour : dialogue renforcé entre administrations et avec les associations, création d’outils de suivi et de contrôle de leurs prestations, volonté de limiter les subventions qui leur sont accordées notamment.

L’obligation de notification des recours en urbanisme s’applique également aux appels et pourvois incidents

Par sa décision en date du 1er octobre 2024, n° 477859, le Conseil d’Etat précise le champ d’application de la notification des recours en matière d’urbanisme dans le sens d’un renforcement de la sécurisation juridique des autorisations d’urbanisme.

Au cas d’espèce, le maire de Saint-Cloud avait délivré à un particulier un permis en vue de la démolition d’une annexe et de la construction d’un nouveau bâtiment destiné à l’habitation accolé à une maison individuelle existante.

En première instance, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, avait annulé – à tort – partiellement cet arrêté en tant seulement qu’il méconnaissait certaines dispositions des articles UD 11 et UD 12 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune, relatives à l’aspect extérieur des constructions et au stationnement, et avait, en application de l’article L. 600-5 du Code de l’urbanisme, imparti au pétitionnaire un délai de six mois pour solliciter la régularisation de son permis de construire.

La commune de Saint-Cloud étant en « zone tendue », dans laquelle la voie de l’appel a été fermée pour les opérations de constructions de logements (article R. 811-1-1 du Code de justice administrative), elle a formé un pourvoi en cassation contre ce jugement devant le Conseil d’Etat. Il s’agit du pourvoi dit principal.

D’un autre côté, les requérants initiaux souhaitaient contester ce même jugement mais au contraire, en tant qu’il n’avait pas totalement annulé le permis de construire. Cette contestation est dénommée « pourvoi incident » dès lors qu’il se greffe sur le pourvoi initial formé par la commune.

Dans sa décision en date du 1er octobre 2024, le Conseil d’Etat rejette ce pourvoi comme irrecevable. Ainsi, au visa des articles R. 600-1 et R. 631-1 du Code de justice administrative, le Conseil d’Etat précise :

« 6. Il résulte de ces dispositions que l’auteur d’un recours contentieux contre une décision d’urbanisme qu’elles mentionnent, y compris présenté par la voie d’un appel incident ou d’un pourvoi incident, est tenu de notifier une copie du recours tant à l’auteur de l’acte ou de la décision qu’il attaque qu’à son bénéficiaire. Il appartient au juge, au besoin d’office, de rejeter le recours comme irrecevable lorsque son auteur, après y avoir été invité par lui, n’a pas justifié de l’accomplissement des formalités requises par ces dispositions. ».

Pour rappel, cette obligation de notification des recours en matière d’autorisations d’urbanisme, introduite par la loi n° 94-112 du 9 février 1994, dite « Bosson », impose, à peine d’irrecevabilité du recours, le cas échéant relevée d’office, de notifier à l’auteur ou au titulaire d’un certificat d’urbanisme ou d’une décision d’occupation du sol tout recours dirigé contre un tel acte ou tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle le concernant.

Comme le relève le rapporteur public dans cette affaire[1], l’objectif de cette formalité est de renforcer la sécurité juridique du titulaire de l’autorisation en l’alertant de ce qu’elle est susceptible d’être remise en cause, avant même que la juridiction ne le fasse. Et ce afin d’éviter qu’il ne commence ses travaux, faute d’avoir été averti au préalable de la précarité de l’autorisation qu’il détient.

Cette obligation de notification, dès lors qu’elle a pour but de sécuriser juridiquement avant tout le titulaire de l’autorisation, a cependant été circonscrite en jurisprudence. Ainsi, elle s’applique aux recours suivants :

  • L’appel[2] ou le pourvoi en cassation[3] formé par le requérant dont le recours initial contre le permet a été rejetée ;
  • Le recours exercé contre un jugement ou un arrêt constatant l’existence d’une telle autorisation ou pour celui qui constate l’absence de caducité d’un permis, et annule, pour ce motif, une décision constatant cette caducité[4].

Par cette décision en date du 1er octobre 2024, le Conseil d’Etat apporte donc une nouvelle précision quant au champ d’application de l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme qui, dans la droite ligne de sa jurisprudence, vise à assurer une pleine information des pétitionnaires.

 

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[1] Conclusions Thomas JANICOT sous CE 1er octobre 2024, Commune de Saint-Cloud, n° 477859.

[2] CE, Section, avis, 26 juillet 1996, Commune de Triel-sur-Seine et autre et Société Horde-Batisseurs S.A., n° 180373

[3] CE, 20 février 2002, SCI Sedemathoge, n° 208100 T

[4] CE, avis, 8 avril 2019, Commune de Grand Village Plage c/ M…, n° 427729, T. ; CE, 12 avril 2023, Société Cystaim V3, n° 456141, T.

Le régime de réparation du préjudice d’angoisse de mort imminente : avancée ou recul ?

Par un arrêt du 11 juillet 2024, la deuxième chambre civile lève enfin toute ambiguïté en confirmant la nécessité d’indemniser le préjudice d’angoisse de mort imminente tant en cas de décès qu’en cas de survie de la victime (I). Par le même temps, elle met néanmoins fin aux espoirs des victimes de réparation autonome de ce poste de préjudice qu’elle inclut dans les souffrances endurées (II).

 

1. Sur la confirmation de la nécessaire réparation du préjudice d’angoisse de mort imminente, que la victime soit ou non décédée

La chambre criminelle avait déjà eu l’occasion de dessiner les contours du préjudice d’angoisse de mort imminente, en énonçant que ce poste consistait en la souffrance psychique subie entre le moment de l’accident et le décès de la victime, résultant d’un état de conscience suffisant pour envisager sa propre fin (Crim., 23 oct. 2012, n° 11-83.770).

Un an plus tard, elle avait précisé que ce préjudice prenait fin au moment de la disparition de la conscience du risque de mort par la victime, qui pouvait intervenir soit au moment de son décès, soit en amont, au moment de la perte de conscience au sens médical (Crim., 15 oct. 2013, n° 12-83.055).

Certains revendiquaient alors l’absence d’existence d’un tel préjudice lorsque la victime survivait à ses blessures.

La formulation ambiguë de la chambre mixte de la Cour de cassation dans son arrêt du 25 mars 2022, qui évoquait un « préjudice spécifique lié à la conscience de sa mort imminente, du fait de la dégradation progressive et inéluctable de ses fonctions vitales », confortait les opposants à la réparation d’un tel préjudice en cas de survie de la victime (Ch. mixte, 25 mars 2022, n° 20-15.624).

Sur ce point, l’arrêt de la deuxième chambre civile rendu le 11 juillet 2024 a le mérite d’être particulièrement clair et tranche définitivement cette question dans les termes suivants (Civ. 2e, 11 juill. 2024, n° 23-10.068) :

« 5. À compter de la survenance du fait dommageable, la victime d’une atteinte corporelle ou d’une menace d’atteinte corporelle suffisamment graves pour qu’elle envisage légitimement l’imminence de sa propre mort, subit un préjudice spécifique.

6. Dans le cas où la victime a survécu, ce préjudice se réalise dès qu’elle a conscience de la gravité de sa situation et tant qu’elle n’est pas en mesure d’envisager raisonnablement qu’elle pourrait survivre.»

Le préjudice d’angoisse de mort imminente doit donc nécessairement être réparé dès lors que la victime envisage légitimement l’imminence de sa propre mort, que celle-ci se soit ou non réalisée.

Il s’agit là d’une clarification qui ne peut qu’être saluée en ce qu’elle bénéficiera aux victimes de dommage corporel dans leurs demandes d’indemnisation.

2. Sur l’indemnisation non obligatoirement autonome du préjudice d’angoisse de mort imminente

Outre la définition du préjudice, l’arrêt de la deuxième chambre civile apporte également une précision quant au régime de sa réparation, moins favorable ici aux victimes.

En effet, il existait dans un premier temps une divergence de position entre la chambre criminelle et la deuxième chambre civile de la Cour de cassation concernant l’autonomie de ce poste de préjudice.

Ainsi, la chambre criminelle admettait la réparation du préjudice d’angoisse de mort imminente tant au titre des souffrances endurées (Crim., 11 juill. 2017, n° 16-86.796) que de façon autonome (Crim., 23 oct. 2012, n° 11-83.770, B ; Crim., 15 oct. 2013, n° 12-83.055).

À l’inverse, la deuxième chambre civile censurait automatiquement toute réparation de ce préjudice au titre d’un poste autonome (Cass. 2e civ., 2 févr. 2017, n° 16-11.411 – Cass. 2e civ., 14 sept. 2017, n° 16-22.013).

L’arrêt de la chambre mixte du 25 mars 2022 précité, en affirmant que c’est « sans indemniser deux fois le même préjudice que la Cour d’appel (…) a réparé, d’une part, les souffrances endurées du fait des blessures, d’autre part, de façon autonome, l’angoisse d’une mort imminente » avait laissé penser qu’il était nécessaire d’indemniser ce préjudice dans un poste autonome, indépendant notamment des souffrances endurées.

L’arrêt de la deuxième chambre civile du 11 juillet 2024 montre qu’il ne s’agissait toutefois pas de la bonne grille de lecture, et qu’il fallait voir plutôt dans l’arrêt de la chambre mixte une affirmation de la spécificité du préjudice d’angoisse de mort imminente par rapport aux autres souffrances endurées par la victime, plutôt qu’une obligation de cloisonnement du préjudice dans un poste autonome.

Ainsi, l’arrêt énonce que ce préjudice se rattache en principe aux souffrances endurées (Civ. 2e, 11 juill. 2024, n° 23-10.068) :

« 7. Ce préjudice d’angoisse de mort imminente en cas de survie se rattache au poste des souffrances endurées, qui indemnise toutes les souffrances physiques et psychiques, quelles que soient leur nature et leur intensité, ainsi que les troubles associés qu’endure la victime à compter du fait dommageable et jusqu’à la consolidation de son état de santé. »

Pour autant, l’indemnisation du préjudice dans un poste autonome ne saurait donner lieu à elle seule à cassation, le seul critère à prendre en compte étant celui de l’absence de double indemnisation.

Cette solution est à distinguer notamment de celle apportée en matière de préjudice d’attente et d’inquiétude subi par les proches de la victime, pour lequel la chambre mixte a affirmé qu’il « ne se confond pas (…) avec le préjudice d’affection et ne se rattache à aucun autre poste de préjudice indemnisant ces victimes, mais constitue un préjudice spécifique qui est réparé de manière autonome » (Ch. mixte, 25 mars 2022, n° 20-17.072).

Si l’indemnisation du préjudice d’angoisse de mort imminente au titre d’un poste autonome est donc toujours possible, la formulation de l’arrêt du 11 juillet 2024 incitera inévitablement les juges du fond à intégrer ce préjudice aux souffrances endurées.

Cette intégration risque malheureusement d’entraîner une minimisation de l’indemnisation, en aboutissant à une simple majoration de la réparation des souffrances endurées en cas d’existence d’une angoisse de mort imminente, là où la séparation du préjudice d’angoisse de mort imminente et des souffrances endurées permettrait plus facilement d’obtenir une plus juste indemnisation des victimes.

L’urbanisme sous la loupe de la Rue Cambon : retours sur le rapport de la Cour des comptes concernant la délivrance des permis de construire

Le 26 septembre dernier, la Cour de comptes a publié un rapport intitulé « La délivrance des permis de construire, un parcours complexe dans un cadre instable », au terme duquel elle dresse un bilan, assez funeste, du parcours d’un demandeur d’autorisations d’urbanisme et formule quelques recommandations visant principalement à favoriser la compréhension des enjeux mutuels des pétitionnaires et de l’Administration dans le cadre de ces procédures.

Dressant un état des lieux des difficultés existantes dans les procédures d’obtention d’une autorisation d’urbanisme, la Cour appelle de ses vœux à renforcer l’information des pétitionnaires des évolutions possibles des nouvelles règles applicables afin de diminuer le sentiment de sanction que génère un refus d’autorisation d’urbanisme.

L’une des raisons identifiées par la Cour de ce constat réside dans l’incompréhension des pétitionnaires des nombreuses règles applicables (urbanistiques, environnementales, patrimoniales, sociales, …) qui, en raison de leur évolution, ne leur garantissent pas toujours une issue favorable à la demande d’autorisation, et ce alors même qu’un certificat d’urbanisme avait été obtenu préalablement.

Illustrant le millefeuille de normes dénoncé dans ce rapport, la Cour prend exemple sur 4 types de normes (qui s’imposent pour partie aux rédacteurs de PLU) qui ne manquent pas de complexifier le montage des projets surtout dans l’hypothèse où elles ne se trouvent pas traduites directement dans les documents d’urbanisme : les normes pour lutter contre les risques présents sur un territoire, l’obligation de mixité sociale et la production minimale de logements sociaux, l’objectif « zéro artificialisation nette » et les zones de protection du patrimoine. Afin de renforcer la visibilité sur les projets, la Cour propose ainsi que les pétitionnaires soient informés des évolutions de ces normes après l’obtention d’un certificat d’urbanisme, afin d’anticiper les éventuelles déconvenues au moment du dépôt de l’autorisation d’urbanisme.

Par ailleurs, il est indiqué dans ce rapport que les lourdes et couteuses procédures de révision et de modification des documents d’urbanisme et leur absence d’actualisation automatique maintiennent un risque d’incertitude pour les opérateurs du secteur.

A ce titre, la Cour relève que les procédures d’évaluation des documents d’urbanisme (permettant notamment de statuer sur la nécessité de les mettre en compatibilité avec les documents sectoriels) ne sont pas assez respectées, l’AMF reconnaissant en effet que cette obligation « n’a pas eu suffisamment de résultats en la matière ». En effet, les dispositions de l’article L. 153-27 du Code de l’urbanisme imposent une évaluation des PLUi dans un délai maximum de 6 ans après leur approbation afin d’analyser les résultats de l’application du plan (qui peut donc aussi comprendre les analyses relatives à l’artificialisation des sols). Sur ce point, la Cour appelle les préfets à rappeler les obligations d’évaluation des documents d’urbanisme en prévention de la révision des documents d’urbanisme.

Par ailleurs, si la planification relève essentiellement de l’échelon intercommunal, l’instruction et, plus encore la délivrance, des autorisations d’urbanisme restent très majoritairement entre les mains des communes et des maires qui refusent de se départir de ce pouvoir, élément à prendre en compte dans le schéma des procédures d’urbanisme.

Dans un second temps, la Cour examine plus particulièrement la procédure d’obtention d’une autorisation d’urbanisme, en dressant un premier constat : l’existence de nombreux aléas procéduraux qui fragilisent la position des opérateurs du secteur (existence de procédures spéciales notamment environnementales, consultations multiples pouvant impliquer des avis conformes, etc.). Ces procédures ralentissent la conduite des projets et conduisent nécessairement les promoteurs à en tenir compte dans la rédaction des avant-contrats qui peuvent mettre en péril la bonne conduite d’un projet.

Plus encore, à l’issue de ces procédures, et alors mêmes que les pétitionnaires pourraient se prévaloir d’un permis de construire tacite, beaucoup se heurtent à des difficultés pour l’obtention d’un certificat attestant de l’obtention de l’autorisation sollicitée. La Cour s’interroge donc sur la nécessité de mettre en œuvre une sanction en cas de refus de délivrance d’un permis tacite, en dehors du recours au juge administratif.

Dernier facteur d’insécurité dans le parcours des pétitionnaires : la généralisation des normes « hors textes » comme les chartes d’urbanisme ou les labels. Edifiées sans base légale, les élus ont de plus en plus recours à ces chartes qu’ils entendent imposer et opposer aux pétitionnaires dans le cadre de leurs demandes d’autorisation. La Cour adopte une position très sévère à l’égard de ces chartes qui se situent, pour elle, à la frontière du pouvoir discrétionnaire des élus concernant la politique d’aménagement du territoire et proposera de les proscrire dans les textes. 

Forte de ces constats, la Cour formule quelques recommandations, qui répondent pour une faible partie seulement aux enjeux et problématiques soulevés dans le cadre de ce rapport :

  1. Mettre en place des formations adaptées aux besoins des agents exerçant dans les services décentralisés et déconcentrés, afin de permettre l’émergence d’une véritable filière de l’instruction et du contrôle de l’urbanisme (amélioration).
  2. Fixer une obligation d’informer les pétitionnaires qui ont obtenu un certificat d’urbanisme lorsqu’une révision de la carte des risques est décidée postérieurement à cette obtention (amélioration).
  3. Améliorer la fluidité de l’instruction en ligne, notamment en interfaçant les bases de données des services obligatoirement consultés (service départemental d’incendie et de secours, architectes des bâtiments de France, etc.) (amélioration).
  4. Donner aux pétitionnaires, dès le début de la procédure d’instruction de leurs demandes d’autorisation, les informations nécessaires à la bonne préparation de leur projet (procédure classique, procédures d’exception, taxes prévisibles, etc.) (amélioration).
  5. Instaurer une phase de dialogue avec les missions régionales d’autorité environnementale, avant toute analyse d’impact (simplification).
  6. Proscrire l’usage de documents à contenus prescriptifs ou similaires, sans base, ni compétence légale, s’ajoutant aux dispositions des plans locaux d’urbanisme ou plans locaux d’urbanisme intercommunaux tels que des chartes d’urbanisme (sécurisation).
  7. Garantir aux pétitionnaires ayant obtenu un permis tacite, la communication, sur simple demande, d’un certificat prouvant le dépôt des pièces et la date de transmission au préfet (clarification).

Le ministre de la Transition Ecologique et de la Cohésion des Territoires a présenté ces observations à la suite de la communication de ce rapport considérant notamment que la mise à jour des certificats d’urbanisme en cas d’évolution de la législation lui « paraît complexe à mettre en place. Cette nouvelle obligation augmenterait la charge de travail des services instructeurs qui devraient, en plus de leur travail d’instruction, identifier et informer les pétitionnaires concernés ».

Par ailleurs le Ministre informe la Cour qu’il entend mettre fin à l’exception exonérant de dépôt électronique les dossiers concernant les établissements recevant du public (décret n° 2016-1491 du 4 novembre 2016), ce qui ne manquera de fluidifier les procédures d’instruction des demandes d’autorisation selon le Ministre en réponse à la recommandation n° 3.

La cristallisation des moyens prévue par le Code de l’urbanisme est exclusive de celle prévue par le Code de justice administrative

Par un arrêt du 30 septembre 2024, la Cour administrative d’appel de Versailles a considéré que les dispositions de l’article R. 600-5 du Code de l’urbanisme, relatives à la cristallisation automatique des moyens dans le cadre d’un recours contentieux portant sur une décision d’occupation ou d’utilisation du sol, fait obstacle à la faculté du juge de fixer un autre délai sur le fondement de l’article R. 611-7-1 du Code de justice administrative.

Par une requête enregistrée le 25 mai 2022 et le 24 août 2022, l’association « Collectif pour le Triangle de Gonesse » et autres ont demandé à la Cour administrative d’appel de Versailles d’annuler le jugement n° 1811963 du 22 mars 2022 , par lequel le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 14 septembre 2018, par lequel le Préfet du Val-d’Oise a délivré à la société du Grand Paris un permis de construire pour édifier une gare ferroviaire à Gonesse.

À cette occasion, la Cour administrative d’appel de Versailles a eu l’occasion d’apporter des précisions sur l’application des articles R. 611-7-1 du Code de justice administrative lorsque le contentieux porte sur une décision d’occupation ou d’utilisation du sol.

Rappelons que les dispositions de l’article R. 611-7-1 du Code de justice administrative permettent au juge administratif de fixer une date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux :

« Lorsque l’affaire est en état d’être jugée, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l’instruction peut, sans clore l’instruction, fixer par ordonnance la date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux. (…) ».

Par dérogation, lorsque les décisions attaquées sont des autorisations d’urbanisme, l’article R. 600-5 du Code de l’urbanisme prévoit une cristallisation automatique des moyens deux mois après le dépôt du premier mémoire en défense, sauf décision contraire du juge qui peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens :

« Par dérogation à l’article R. 611-7-1 du Code de justice administrative, et sans préjudice de l’application de l’article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d’une requête relative à une décision d’occupation ou d’utilisation du sol régie par le présent code, ou d’une demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s’effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article R. 611-3 du Code de justice administrative.

Lorsqu’un permis modificatif, une décision modificative ou une mesure de régularisation est contesté dans les conditions prévues à l’article L. 600-5-2, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux à son encontre passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense le concernant.

Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu’il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l’affaire le justifie. (…) ».

Au cas d’espèce, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise avait indiqué aux parties qu’elles disposaient d’un délai d’un mois à compter duquel les moyens nouveaux seraient irrecevables, sur le fondement des dispositions de l’article R. 611-7-1 du Code de justice administrative.

La Cour administrative d’appel de Versailles, saisie de l’irrégularité du jugement, a précisé que les recours contentieux formés contre une décision d’occupation ou d’utilisation du sol relèvent d’une procédure spéciale impliquant une cristallisation automatique du débat contentieux dans un délai de deux mois à compter de la notification aux parties du premier mémoire en défense. Par suite, le juge administratif ne peut utilement faire application des dispositions de l’article R. 611-7-1 du Code de justice administrative pour fixer un délai différent de celui prévu par le Code de l’urbanisme.

Gestion de fait : la Cour des comptes condamne plusieurs élus municipaux en raison de l’immixtion de deux associations dans le recouvrement de recettes destinées à la collectivité

Depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, la gestion de fait est désormais une infraction, sanctionnée par les juridictions financières, en vertu du nouvel article L. 131-15 du Code des juridictions financières. Elle constitue néanmoins une survivance de l’ancienne responsabilité personnelle et pécuniaire (« RPP »), supprimée par l’ordonnance précitée qui a créé un régime juridictionnel unifié de responsabilité des gestionnaires publics.

Pour rappel, la gestion de fait concerne toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’est ingérée dans le maniement de deniers publics. Le maniement des fonds publics relève, en effet, de la seule compétence du comptable public. Celui-ci est autorisé à payer les dépenses des personnes morales de droit public, à encaisser leurs recettes et, d’une manière générale, à gérer les crédits, fonds et valeurs leur appartenant. Lorsqu’une personne (physique ou morale) manie ces deniers, en lieu et place du comptable public, elle est ainsi reconnue comptable de fait (ou autrement appelée gestionnaire de fait).

Par un arrêt prononcé le 10 octobre dernier, la Cour des comptes, statuant pour la première fois sur l’infraction de gestion de fait, a condamné le maire et trois conseillers municipaux d’une commune pour avoir organisé l’encaissement, par deux associations, de recettes destinées à la collectivité.

Dans cette affaire, la Cour s’est d’abord déclarée compétente pour juger les élus locaux susceptibles d’avoir commis l’infraction de gestion de fait, y compris pour la période antérieure au 1er janvier 2023.  A cet égard, elle indique que la gestion de fait était déjà, dans le régime antérieur, sanctionnée par une amende (prononcée soit par la Cour de discipline budgétaire et financière, soit par la chambre régionale des comptes) et que la sanction de cette infraction – dont elle souligne que les éléments constitutifs demeurent inchangés – relève désormais de sa compétence depuis le 1er janvier 2023.

Sur le fond, deux séries d’irrégularités ont conduit la Cour à caractériser l’infraction de gestion de fait. S’agissant de la première série d’irrégularités, elle a considéré que l’encaissement, par une association, de recettes issues de la vente par un musée communal d’objets confectionnés et des billets d’entrée dans cet équipement, alors même qu’une régie de recettes avait été instituée à cet effet, constituait une gestion de fait des deniers de la collectivité. Pour retenir que l’association ne disposait pas d’un titre légal pour manier les sommes en cause, elle a notamment écarté une convention dite de délégation de service public, conclue entre la collectivité et l’association mais qui n’emportait pas transfert du risque d’exploitation au cocontractant.

Dans la seconde affaire, la Cour a regardé comme constitutifs de gestion de fait l’encaissement de recettes et le règlement de dépenses concernant des manifestations culturelles et sportives organisées par la commune, qui en a confié la gestion financière à une autre association, sans convention.

Ces irrégularités ont été imputées au maire et à deux adjointes, qui avaient donné instruction aux deux associations d’effectuer les opérations litigieuses, ainsi qu’au président et à la trésorière de la seconde association, ces derniers, par ailleurs conseillers municipaux, s’étant prêtés à ce dispositif. Tenant compte des circonstances de l’espèce et, en particulier, de la bonne foi et de la contribution active de certaines des personnes renvoyées à la cessation des irrégularités et de leur degré respectif d’implication dans le maniement des fonds publics, la Cour a prononcé des amendes de 3.000, 2.000 et 1.000 €, ainsi qu’une dispense de peine. La Cour a également décidé que l’arrêt soit intégralement publié au Journal officiel de la République française.

Si la forme associative est régulièrement utilisée par les collectivités en raison de la souplesse que son régime juridique procure, la décision commentée vient rappeler qu’elle n’en demeure pas moins un vecteur récurrent de gestion de fait.

On soulignera enfin que les faits ont été signalés au ministère public par un directeur régional des finances publiques, autorité désormais habilitée, en vertu de l’ordonnance du 23 mars 2022, à déférer au ministère public près la Cour des comptes des faits susceptibles de constituer des infractions financières (article L. 142-1-1 du Code des juridictions financières).