De l’absence de déloyauté du constat de la consultation sur le lieu de travail de sites pornographiques

La Cour administrative d’appel de Toulouse dans cette affaire était saisie d’une décision de révocation infligée à un agent auquel la Collectivité reprochait, entre autres, la consultation, sur son ordinateur professionnel et pendant ses heures de services, de sites à caractère pornographique et de sites marchands.

Sans surprise, elle considérait que l’utilisation fréquente et récurrente à des fins personnelles et sur le temps de travail d’un moyen informatique mis à sa disposition par l’employeur est une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire.

Pour ce faire, il lui a cependant été nécessaire de se prononcer sur le point de savoir si les conditions dans lesquelles ces consultations avaient été constatées étaient ou non déloyales, l’agent n’ayant pas hésité à faire valoir un tel moyen.

Et c’est là le point d’intérêt de l’arrêt, dans lequel la Cour a considéré précisément les circonstances de la découverte de ces consultations à savoir que dans cette affaire l’entreprise ayant constaté les faits était initialement intervenue pour faire face à des difficultés informatiques rencontrées par la commune. Dans cette mesure, et peu lui important l’absence de l’agent à l’occasion de la consultation de son poste, la Cour a considéré que la découverte des faits, et leur constat, n’avait rien de déloyal et, ce faisant, confirmé le droit de l’administration de prendre en considération cette découverte dans le cadre d’une procédure disciplinaire.

Un cumul d’activités illégal durant la période de stage fait obstacle à la titularisation d’un agent public

La Cour administrative d’appel de Paris a récemment prononcé l’annulation d’un arrêté de titularisation d’un agent reconnu travailleur handicapé, au motif que ce dernier n’avait ni sollicité ni obtenu l’autorisation d’exercer, en parallèle de ses fonctions, une activité privée commerciale. Cette décision fait suite à un déféré préfectoral sans satisfaire la curiosité du lecteur quant aux conditions dans lesquelles le préfet a eu connaissance de l’activité accessoire de l’agent.

Le contenu de la décision de la Cour aiguise également cette curiosité, cette fois sur le plan juridique.

En l’espèce, un agent ayant la qualité de travailleur handicapé avait, en application de la législation sur les emplois réservés, été recruté sans concours pour une durée d’un an correspondant à la durée de stage prévue par le statut particulier d’attaché territorial dans lequel il avait vocation à être titularisé. L’agent avait été titularisé à l’issue de cette période d’un an, la collectivité employeur estimant qu’il remplissait « les conditions d’aptitude pour l’exercice de la fonction » comme l’imposaient les dispositions de l’article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984[1].

Alors que le Tribunal administratif de Montreuil avait rejeté la demande d’annulation du préfet, la Cour d’appel administrative de Paris a validé le raisonnement du contrôle de légalité, en estimant que les conditions d’aptitude nécessaires à la titularisation de l’agent n’étaient pas remplies, compte tenu du cumul d’activités non autorisé dont bénéficiait l’agent.

On rappellera qu’en vertu des (anciennes) dispositions de l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983[2], le fonctionnaire doit consacrer « l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui confiées », de sorte que par principe il ne peut exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit (sauf exceptions et sous certaines conditions[3]). Dans ce cadre, l’agent public occupant un emploi à temps complet, qui envisage d’exercer à titre accessoire une activité privée lucrative, doit donc adresser préalablement une demande d’autorisation à son autorité hiérarchique et obtenir l’accord de cette dernière.

Or en l’espèce la Cour a relevé que pendant la période d’un an préalable à sa titularisation et encore à la date de sa titularisation, l’agent stagiaire exerçait sans autorisation, et sans même avoir sollicité ladite autorisation, une activité privée de dirigeant d’une société de transports routiers de frets interurbains. Elle a donc jugé à bon droit qu’en procédant à la titularisation de ce dernier, la collectivité avait commis une erreur manifeste d’appréciation « en estimant que celui-ci, était apte, compte tenu de cette situation de cumul non autorisé et quelles que soient par ailleurs ses compétences professionnelles, à exercer les fonctions d’attaché territorial. ».

Autrement dit en matière de titularisation, l’aptitude aux fonctions d’un agent ne se mesurerait plus seulement à ses compétences professionnelles et le cumul d’activités exercé sans autorisation serait susceptible de faire légalement obstacle à la titularisation d’un agent.

Il s’agit là d’une décision surprenante en ce que le refus de titularisation en pareil cas pourrait en réalité apparaitre comme une sanction déguisée de la méconnaissance par un agent de ses obligations professionnelles et il serait intéressant de voir si, dans le cas d’un pourvoi en cassation, elle serait susceptible de trouver confirmation. D’ici là, la vigilance des employeurs publics quant aux activités accessoires de leurs agents, déclarées ou non, restent de mise.

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[1] telles que précisées par l’article 8 du décret n° 96-1087 du 10 décembre 1996 relatif au recrutement des travailleurs handicapés dans la fonction publique, qui prévoit que l’autorité territoriale procède à la titularisation de l’agent à l’issue du contrat, si ce dernier est déclaré apte professionnellement à exercer ses fonctions.

[2] Désormais reprises en substance par les articles L.121-3 et L.123-1 du code général de la fonction publique.

[3] Parmi les activités privées interdites aux fonctionnaires figurent notamment 1/. la création ou la reprise d’une entreprise (lorsque celle-ci donne lieu à immatriculation au RCS ou au répertoire des métiers ou à affiliation au régime micro-entrepreneur), si l’agent occupe un emploi à temps complet et qu’il exerce ses fonctions à temps plein ; 2/ la participation aux organes de direction de sociétés ou d’associations à but lucratif.

Permis de construire : L’injonction de réexamen d’une demande ne fait pas courir de délai de nature à faire naître une autorisation tacite

Par une décision en date du 20 juillet 2023 (req. n° 467318), le Conseil d’Etat a précisé qu’il ne résulte d’aucun texte ni d’aucun principe que l’injonction faite à l’administration de réexaminer une demande de permis de construire aurait pour effet de faire courir un nouveau délai de nature à faire naître une autorisation tacite.

Dans cette affaire, la SARL Développement d’études foncières et immobilières (DEFI) a demandé au Juge des référés du Tribunal administratif de Grenoble de suspendre l’exécution d’une décision du 8 juillet 2022 par laquelle le maire des Deux Alpes (Isère) a indiqué retirer le permis de construire qu’il lui aurait tacitement accordé – après que le refus opposé le 2 décembre 2021 ait été suspendu par une ordonnance en date du 12 janvier 2022 par le même Juge des référés – et d’enjoindre à cette Commune de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite dans le délai de trois jours, sous astreinte de 500 euros par jour de retard.

Par une ordonnance du 22 août 2022 (req. n° 2204921), le Juge des référés du Tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande.

Saisi par la SARL DEFI d’un pourvoi en cassation contre l’ordonnance par laquelle le Juge de référés du Tribunal de Grenoble a rejeté sa demande, le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer sur la portée de la décision en litige et a précisé que :

« Il ne résulte d’aucun texte ni d’aucun principe que la seule injonction faite à la commune par le Juge des référés du Tribunal administratif (…) de réexaminer la demande de permis de construire de cette société, aurait fait courir un délai de nature à faire naître une autorisation tacite ».

Dans ces conditions, le Conseil d’Etat a retenu que la décision attaquée en date du 8 août 2022 devait, en l’espèce, être regardée, non comme le retrait d’un permis de construire tacite dont la société pétitionnaire serait dans ces conditions devenue titulaire, mais comme un refus de permis de construire.

Cela étant précisé, le Conseil d’Etat a réglé l’affaire au titre de la procédure de référé (article L. 521-1 du Code de justice administrative) engagée par la SARL DEFI, en application des dispositions de l’article L. 821-1 du Code de justice administrative.

Tout d’abord, après avoir rappelé que l’arrêté attaqué avait été pris en exécution d’une ordonnance du Juge des référés, le Conseil d’Etat a considéré que la condition d’urgence était satisfaite, compte tenu de la situation financière du pétitionnaire (tenu d’une indemnité d’immobilisation au titre de la promesse de vente du terrain d’assiette du projet et confronté à un quatrième refus de permis de construire).

Ensuite, considérant que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision en date du 8 juillet 2022, le Conseil d’Etat a suspendu l’arrêté et enjoint à la commune, non pas de délivrer un « certificat de permis de construire », mais de réexaminer de nouveau sa demande dans un délai de 3 mois, dans la mesure où la requérante ne bénéficiait pas d’un permis de construire tacite.

Application de la jurisprudence « Czabaj » au recours « Tarn-et-Garonne » contestant la validité des contrats publics

Pour rappel, aux termes de la décision Czabaj rendue par le Conseil d’Etat le 13 juillet 2016 (n° 387763), le destinataire d’une décision administrative individuelle peut contester celle-ci au-delà du délai de deux mois tel que prévu par l’article R. 421-1 du Code de justice administrative, lorsque ledit délai n’y est pas mentionné ; pour autant, ce destinataire ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable, lequel ne peut, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant et sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

En jugeant ainsi, le Conseil d’Etat a entendu, sur le fondement du principe de sécurité juridique, empêcher que puissent être indéfiniment remises en cause des situations qui auraient été consolidées par l’effet du temps.

Cette notion de délai raisonnable pour exercer un recours juridictionnel en l’absence de mention des voies et délais de recours sur l’acte administratif attaqué a été appliquée pour la première fois dans le cadre d’un litige portant sur une décision fixant la pension de retraite d’un brigadier de police.

Depuis lors, son application a été étendue à la plupart des contentieux portant sur des décisions administratives individuelles expresses mais aussi sur des décisions individuelles implicites, qu’elles relèvent du recours pour excès de pouvoir ou du plein contentieux et qu’elles fassent l’objet d’une notification individuelle ou d’une publicité générale.

Et, par sa décision en date du 19 juillet 2023, le Conseil d’Etat étend le champ d’application de la jurisprudence Czabaj aux recours dits « Tarn-et-Garonne » tendant à la contestation de la validité des contrats administratifs par des tiers.

Pour rappel, le recours en contestation de la validité d’un contrat public doit, en principe, être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d’un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi (CE, 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne, req. n° 358994).

Or, dans le cas d’espèce, le marché litigieux – conclu par le ministère de la Défense et qui portait sur la fourniture d’heures de vol d’aéronef pour assurer des essais de matériel et l’entraînement des forces de la marine nationale – a fait l’objet d’une publicité incomplète :  l’avis d’attribution publié au bulletin officiel des annonces des marchés publics le 9 octobre 2010 indiquait certes l’objet du contrat et l’identité des parties contractantes, mais il ne précisait pas les modalités de sa consultation.

Dans ce contexte, la Société Seateam Aviation, candidate évincée, a saisi le Tribunal administratif de Toulon le 15 août 2015 d’un recours tendant à la fois à contester la validité de ce contrat et à obtenir une indemnité en réparation du préjudice résultant de son éviction.

En première instance, le Tribunal administratif avait rejeté l’ensemble des demandes comme tardives, faute d’avoir été introduites dans un délai d’un an à compter de la publication de l’avis d’attribution du 9 octobre 2010.

En appel, la Cour administrative d’appel de Marseille a confirmé le rejet du recours en contestation de la validité du contrat sur le fondement de la jurisprudence Czabaj ; en revanche, elle a jugé qu’il n’y avait pas lieu de faire application du délai d’un an aux demandes indemnitaires, la recevabilité de celles-ci étant déjà encadrée par la prescription quadriennale prévue par la loi du 31 décembre 1968 ; par voie de conséquence, elle a jugé ces demandes indemnitaires recevables et partiellement fondées, le montant du manque à gagner devant être déterminé par un expert.

Saisi en cassation, le Conseil d’Etat a, préalablement à sa décision, refusé d’admettre la partie du pourvoi portant sur la partie indemnitaire du litige, confirmant ainsi implicitement l’analyse retenue par la cour administrative d’appel.

Se prononçant donc uniquement sur les conclusions tendant à contester la validité du contrat et en obtenir l’annulation ou la résiliation, le Conseil d’Etat, confirme que si le délai de deux mois pour présenter de telles conclusions n’était pas opposable à la société Seateam Aviation, compte tenu de l’incomplétude des mesures de publicité mises en œuvre par le ministère, le recours était tout de même tardif pour avoir été introduit au-delà d’un délai d’un an à compter de la publication de l’avis d’attribution le 9 octobre 2010.

En outre, le Conseil d’Etat confirme, comme l’avait fait le juge d’appel, que la circonstance que la Société Seateam Aviation avait introduit un premier recours en contestation de la validité du même contrat devant le Tribunal administratif de Toulon le 4 juin 2012, rejeté par un jugement du 17 octobre 2014 de ce tribunal au motif qu’elle n’avait ni produit l’acte d’engagement signé par le ministre de la Défense et l’attributaire du marché ni justifié d’une impossibilité d’obtenir ce document, ne constituait pas une circonstance particulière justifiant de proroger au-delà d’un an le délai raisonnable dans lequel elle pouvait exercer un recours juridictionnel.

En jugeant ainsi, le Conseil d’Etat franchit donc deux pas, ainsi que l’a souligné le Rapporteur public Nicolas Labrune dans ses conclusions sous cette décision : premièrement, il applique la jurisprudence Czabaj hors du champ des actes unilatéraux et, secondement, il l’applique à un recours qui n’est pas régi par le Code de justice administratif mais par des règles d’origine purement prétorienne.

En outre, cette décision apporte aux acheteurs d’utiles précisions sur les éléments que doit comporter un avis d’attribution pour rendre opposable aux tiers le délai de contestation de deux mois, à savoir :

  • l’identité des parties ;
  • l’objet du contrat ;
  • et, au titre « des modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi », les coordonnées, postales ou électroniques, du service auprès duquel le contrat peut être consulté.

Rapport de la mission d’information du Sénat sur la « Transition écologique du bâti scolaire : mieux accompagner les élus locaux » du 28 juin 2023

Face à la nécessaire, mais complexe, rénovation énergétique des bâtiments publics, une mission d’information sénatoriale a été constituée en février 2023. La rapporteure, Nadège Havet, a publié le 28 juin 2023 un rapport issu du travail de la mission intitulé « Transition écologique du bâti scolaire : mieux accompagner les élus locaux »[1].

Rappelons que l’Accord de Paris, adopté le 12 décembre 2015, fixe les obligations auxquelles sont soumis les Etats en matière de transition énergétique, laquelle passe notamment par l’amélioration de la performance énergétique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Or, le rapport souligne le contexte spécifique de la rénovation des bâtiments scolaires, et donc de l’amélioration de la performance énergétique, par les collectivités territoriales. En effet, près de la moitié des bâtiments publics des collectivités territoriales sont des bâtiments scolaires qui présentent un « net retard en matière d’entretien » et qui sont « souvent mal – ou peu – isolés », faisant d’eux des « passoires thermiques ». La rénovation de ces bâtiments constitue donc un enjeu majeur, accentué depuis la crise liée à la hausse des coûts de l’énergie, chantier colossal face aux contraintes techniques, juridiques et financières.

S’il est difficile de chiffrer avec précision le coût total de la rénovation énergétique du bâti scolaire, l’ADEME estime que 100 milliards d’euros sont nécessaires pour que l’ensemble du parc des collectivités territoriales, dont les bâtiments scolaires, soit en conformité avec les objectifs du décret tertiaire[2].

Le rapport relève qu’il existe déjà un certain nombre de leviers, mais inégalement mobilisés par les collectivités, pour financer la transition énergétique. Les élus se sont largement saisis des différentes subventions et dotations apportées par l’Etat, telles que la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et le Fonds vert. En revanche, tel n’est pas le cas de la solution de l’emprunt. En raison de la réticence des élus à recourir à l’endettement, l’emprunt est très peu utilisé pour financer les investissements liés à la rénovation énergétiques des bâtiments des collectivités. Or, la Banque des territoires, notamment, propose diverses offres de prêt à des conditions spécifiques pour les collectivités territoriales[3].

Le rapport promeut également la mobilisation du dispositif expérimental adopté par une loi du 30 mars 2023[4] : le tiers financement. En vertu de ce dispositif, les collectivités territoriales peuvent faire appel à un tiers financeur pour initier leurs travaux par le biais d’un contrat de performance énergétique passé en marché public global de performance. Ce dispositif a pour avantage de déroger au droit de la commande publique en autorisant le paiement différé. Les collectivités doivent toutefois justifier de l’intérêt d’y recourir en réalisant une étude préalable de soutenabilité budgétaire. Pour autant, la mission d’information estime que « la mobilisation de cette nouvelle formule est un point de vigilance » et recommande d’effectuer dès la fin de l’année 2024 un premier bilan du recours au mécanisme du tiers financement par les collectivités territoriales.

Autre levier peu prisé des petites collectivités territoriales car complexe à mettre en œuvre sur le plan administratif : la valorisation des certificats d’économies d’énergie.

D’un point de vue juridique par ailleurs, comme le relevait déjà un précédent rapport commandé en 2020 par le gouvernement auprès de Monsieur Demarcq[5], il est difficile pour les collectivités tout à la fois de choisir le meilleur cadre contractuel permettant de réaliser les opérations en toute sécurité et en récoltant les bénéfices économiques et écologiques escomptés.

A cet égard, plusieurs modèles contractuels sont à la disposition des collectivités pour la rénovation énergétique des écoles. En premier lieu, le marché public par lequel la collectivité assure elle-même le financement des travaux et la coordination des prestataires est le plus couramment utilisé par les collectivités, même s’il impose un allotissement. En deuxième lieu, les marchés globaux de performance présentent l’avantage de responsabiliser le titulaire du marché sur les économies d’énergie à réaliser et de déroger à l’obligation d’allotir. Cependant, certaines personnes publiques le jugent trop complexe. En troisième lieu, dans le cadre du marché de partenariat, le titulaire finance lui-même les travaux tandis que la personne publique le rembourse à compter de la réception des travaux, sous la forme d’une redevance payée en une fois ou sur une certaine durée. C’est un contrat complexe et très encadré. En effet, la personne publique doit prouver que le marché répond à un motif d’intérêt général et réaliser plusieurs études préalables, dont une étude de soutenabilité budgétaire. Si ce modèle contractuel génère des surcoûts potentiels, il présente l’avantage de réduire l’effort budgétaire annuel en lissant le coût de l’investissement sur une longue période. Le rapport préconise de réserver l’usage de ce modèle aux opérations de grande ampleur, comme une rénovation de plusieurs écoles dans un même contrat.

Enfin, le modèle du tiers-financement va constituer un contrat dont les collectivités territoriales vont devoir se saisir pour rénover leurs bâtiments scolaires.

Au-delà de cette pluralité de moyens à la disposition des collectivités territoriales pour rénover le bâti scolaire, la mission d’information est convaincue de la « nécessité d’une stratégie coordonnée pour créer une véritable dynamique en matière de rénovation » et de simplifier l’accès des collectivités territoriales à l’information et à l’ingénierie.

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[1] Rapport enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2023

[2] Décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire

[3] Voir le plan EduRénov de la Banque des Territoires qui a porté une contribution de 50 millions d’euros au programme Actee Plus porté par la Fédération nationale des collectivités concédantes et des régies (FNCCR).

[4] Loi n° 2023-22 du 30 mars 2023 visant à ouvrir le tiers financement à l’Etat, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique

[5] Rapport sur la rénovation énergétique des bâtiments scolaires remis par François Demarcq le 26 février 2020, https://medias.vie-publique.fr/data_storage_s3/rapport/pdf/275695.pdf

Vers une circulaire interdisant le port de l’abaya dans les établissements scolaires

Lors de son passage sur TF1 ce dimanche 27 août, le ministre de l’Education nationale, Gabriel Attal, a annoncé la décision du gouvernement d’interdire le port des abayas à l’école.

Plus précisément, il a indiqué vouloir donner des « règles claires au niveau national » aux chefs d’établissements scolaires.

Dans ces conditions, on s’attend dans les prochains jours, à une modification de la circulaire du 9 novembre 2022 (NOR : MENG2232014C) et plus particulièrement de son annexe 1 ou de la circulaire du 18 mai 2004 (NOR : MENG0401138C), ayant pour objet d’intégrer expressément l’abaya parmi les vêtements dont le port est prohibé dans les établissements scolaires.

Pour rappel, à ce jour, le cadre juridique applicable résulte des dispositions de l’article L. 141-5-1 du Code de l’éducation, qui prévoient que « dans les écoles, les collèges et les lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit », explicitées par les deux circulaires susvisées et la jurisprudence du Conseil d’Etat.

Aussi, il est acquis désormais que le voile islamique, quel que soit le nom qu’on lui donne, la kippa ou une croix de dimension manifestement excessive constituent des signes prohibés en application de ces dispositions (en ce sens : article 2 de la circulaire du 18 mai 2004).

Il est acquis également que le sous-turban propre à la religion sikhe constitue un signe religieux et se trouve par suite, interdit au sein d’un établissement scolaire, au titre des dispositions précitées de l’article L. 141-5-1 du Code de l’éducation (CE, 5 décembre 2007, M. Singh, nos 285394, 285395 et 285396).

A ce jour néanmoins, les juridictions administratives ne se sont encore jamais prononcées sur l’abaya, dont le caractère ou non religieux fait l’objet de vifs débats.

Dans ce contexte, la France Insoumise a d’ores et déjà annoncé sa volonté d’attaquer toute décision d’interdiction de ce vêtement dans les établissements scolaires. Il est probable, en tout état de cause, qu’une autre association ou qu’un collectif citoyen forme un tel recours.

Il est donc permis de gager d’une vague de contentieux au sein des établissements scolaires conduits à sanctionner disciplinairement les élèves, qui décideraient, en dépit de cette interdiction, de porter une abaya.

A cette occasion et si l’on s’en réfère aux propos de Clémentine Autain, il est permis encore de projeter la formation d’une question prioritaire de constitutionnalité à l’encontre des dispositions précitées de l’article L. 141-5-1 du Code de l’éducation issues de la loi du 15 mars 2004.

A suivre donc attentivement…

Directive NIS 2 : une augmentation, pérennisation du niveau commun de cybersécurité au sein de l’Union Européenne

Dans la continuité de la directive NIS 1, le Parlement Européen a décidé, par une directive du 14 décembre 2022 (UE) n° 2022/2055 dite « NIS 2 », de mettre en place des mesures de renforcement et d’harmonisation de la cybersécurité du marché européen. Cette directive contribue à faire face à l’évolution rapide et complexe des cybermenaces dont le marché européen est de plus en plus la cible.

Pour rappel, la directive Network and Information Security, adoptée en juillet 2016 et transposée en droit français en 2018, avait pour but la mise en œuvre de mesures de sécurité visant à réduire l’exposition et la vulnérabilité des systèmes face aux cyberattaques mais cette dernière concernait uniquement les secteurs des grands acteurs économiques du marché intérieur de l’UE : tel que les secteurs de la finance, du transport, de la santé, de l’énergie et des réseaux d’eau.

Cette nouvelle directive instaure une extension du périmètre des entités régulées à l’échelle européenne. Ces nouvelles entités comprennent notamment la poste, le spatial, les administrations publiques ou l’industrie pharmaceutique, elle intègre également une typologie de ces dernières (essentielles et importantes) et, enfin, prévoit des obligations plus précises qui s’impose aux entités régulées.

Plus précisément, cette directive contribue à mobiliser le tissu économique du secteur public et encourage la coopération interétatique au sein de l’Union Européenne en matière de gestion de la cybercriminalité. Enfin, l’une des avancées principales de la directive est son application « aux entités publiques et privés qui constituent des entreprises moyennes et qui fournissent leurs services ou exercent leur activité au sein de l’Union ».

La directive prévoit des sanctions administratives, notamment des amendes pouvant atteindre 10 millions d’euros ou se fonder sur un pourcentage du chiffre d’affaires mondial de l’entité.

Concernant l’application au niveau étatique, l’échéance de transposition est fixée au 17 octobre 2024 et cette directive entrera en vigueur en France au deuxième semestre 2024.

Interruption du délai de recours raisonnable d’un an (« Czabaj ») en cas de recours administratif ou de demande d’aide juridictionnelle

Par un avis en date du 12 juillet 2023, qui sera publié au Recueil Lebon, le Conseil d’Etat, saisi par le Tribunal administratif de Lyon, a précisé que le délai de recours raisonnable d’un an, dégagé dans le cadre de sa décision Czabaj (CE, 13 juillet 2016, n° 387763), à l’encontre des décisions individuelles dont il est établi que les destinataires n’ont pas été informés des voies et délais de recours, peut être interrompu par un recours administratif – gracieux ou hiérarchique – ou une demande d’aide juridictionnelle.

Il a également fixé la durée du nouveau délai de recours qui commence à courir une fois la décision de l’administration prise sur le recours administratif ou la décision d’aide juridictionnelle intervenue.

Dans ce cadre, il a opté pour une solution protectrice des requérants.

Ainsi, en cas de recours administratif :

  • Si l’administration prend une décision explicite de rejet, un nouveau délai de recours commence à courir à compter de la date de notification de cette décision ;
  • Si la notification de la décision de rejet du recours administratif n’est pas elle-même assortie d’une information sur les voies et délais de recours, l’intéressé dispose de nouveau, à compter de cette notification, d’un délai de recours raisonnable d’un an pour saisir le juge ;
  • Naturellement, si la décision comporte la mention des voies et délais de recours, l’intéressé doit les respecter ;
  • En cas de silence gardé par l’administration (décision implicite de rejet):
  • Lorsque l’autorité administrative a accusé réception de recours administratif et que l’accusé de réception comporte les indications des voies et délais de recours, le délai de recours contentieux de droit commun contre la décision administrative contestée recommence à courir dès la naissance d’une décision implicite de rejet du recours administratif ;
  • A défaut, l’intéressé dispose, pour introduire son recours contentieux contre la décision administrative qu’il conteste, à compter du jour où il a eu connaissance de la décision implicite de rejet de son recours administratif, du délai raisonnable d’un an de la décision Czabaj.

En cas de demande d’aide juridictionnelle, le délai de recours contentieux recommence à courir à compter de l’expiration d’un délai de quinze jours après la notification à l’intéressé de la décision se prononçant sur sa demande d’aide juridictionnelle ou, si elle est plus tardive, à compter de la date de désignation de l’auxiliaire de justice au titre de l’aide juridictionnelle (en application des règles spécifiques prévues en la matière par le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique et relatif à l’aide juridictionnelle et à l’aide à l’intervention de l’avocat dans les procédures non juridictionnelles). Ce délai est :

  • En cas d’admission à l’aide juridictionnelle, le délai de droit commun imparti par le Code de justice administrative pour contester la décision administrative (en principe de deux mois) ;
  • Lorsque, en revanche, le bénéfice de l’aide juridictionnelle a été refusé, le délai raisonnable d’un an de la jurisprudence Czabaj.

La différence s’explique par la circonstance que, dans un cas, il est constant que le requérant est désormais assisté par un avocat, lequel est informé des voies et délais de recours, alors que, dans l’autre, le recours à un avocat est hypothétique et, en tout état de cause, la saisine peut intervenir après l’écoulement du délai de droit commun.

Les élections sénatoriales : quelques points de repère pour un scrutin singulier

Le dimanche 24 septembre prochain, le Sénat sera, comme tous les trois ans, renouvelé de moitié.

Reste que, du fait de son caractère indirect, de la territorialisation du scrutin, des modalités de désignation du corps électoral, les modalités d’élection des sénateurs apparaissent peu lisibles, y compris pour des observateurs avisés du monde politique, et, parfois, pour les grands électeurs eux-mêmes.

Voici donc quelques points de repère utiles à l’approche de ce scrutin singulier.

 

I. Sur les modalités d’un scrutin particulier

L’élection des sénateurs se fait au suffrage universel indirect (1), selon des modalités qui varient par département, selon la taille de ces derniers (2).

 

1. Une élection au suffrage universel indirect

Rappelons, à titre liminaire, que le Sénat est une assemblée qui est renouvelée par moitié tous les trois ans, de sorte qu’un mandat de sénateur dure six ans. Le renouvellement de moitié vise notamment à assurer la continuité de l’institution.

C’est surtout le caractère indirect du scrutin et, plus encore, ses modalités, qui le distinguent des autres élections régies par les dispositions du Code électoral puisque les sénateurs sont élus par un collège électoral formé d’élus locaux rassemblés par circonscriptions et pour lesquels le vote est obligatoire, sous peine d’une amende de 100 euros en cas d’abstention non justifiée.

Ce mode particulier d’élection est justifié par son rôle, dévolu par la Constitution, d’assemblée représentante des collectivités territoriales (article 24 de la Constitution).

 

2. Une seule élection, deux modes de scrutin

Une autre particularité de cette élection réside dans le fait qu’elle comporte deux modes de scrutin différents. Il y a lieu de préciser au préalable que chaque circonscription électorale correspond à un département.

Partant, les élections sénatoriales se déroulent soit au scrutin uninominal, soit au scrutin proportionnel, en fonction du nombre de sénateurs à élire par département.

C’est un scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans les circonscriptions départementales où il y a au maximum deux sénateurs à désigner et un scrutin proportionnel pour les autres circonscriptions départementales.

L’élection sénatoriale est donc organisée de la façon suivante :

  • S’agissant du scrutin uninominal, la première règle est que le candidat et son remplaçant doivent être de sexe différent (Code électoral, article L. 299). Sa principale spécificité est qu’il se déroule sur un seul jour, y compris s’il y a plusieurs tours de vote, ce qui n’a pas été sans poser certaines difficultés, comme on le verra ci-après. Il n’est pas besoin de convoquer un second tour dès lors qu’un candidat a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés représentant au moins 25 % des inscrits.

S’il y a un ballotage, le second tour est organisé dans l’après-midi, mais chacun peut maintenir sa candidature de sorte qu’il est, dans ces cas-là, fréquent que le candidat élu ne bénéficie que d’une majorité relative.

  • Quant au scrutin proportionnel, les modalités du scrutin sont on ne peut plus classiques, la règles de répartition qui s’applique est la plus forte moyenne et les listes doivent être composées en alternant les candidats de sexe différents (Code électoral, article L. 295).

Précisons enfin, pour être exhaustifs, que douze sénateurs sont élus pour représenter les Français établis hors de France. Naturellement, à défaut de collectivités territoriales hors du territoire de la République, ceux-ci ne peuvent être élus selon les modalités précitées. Les douze sénateurs représentant les Français de l’étranger sont cependant également élus au scrutin indirect, mais par un seul collège formé des membres élus de l’Assemblée des Français de l’étranger.

L’élection a lieu à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne et leur renouvellement a lieu par moitié tous les trois ans.

 

II. Sur la composition du collège électoral

La composition du collège des grands électeurs répond elle aussi à des modalités de désignation complexes, qui peuvent varier au sein des mêmes circonscriptions électorales départementales.

D’abord, il convient de préciser que le collège électoral est systématiquement composé, dans chaque département, de délégués de droit et de délégués élus spécifiquement.

Les délégués de droit, qui font donc automatiquement partie du collège électoral départemental, sont les personnes qui occupent les mandats suivants : députés, sénateurs, conseillers régionaux, conseillers départementaux et conseillers municipaux de communes de plus de 9 000 habitants.

Les délégués élus, qui s’ajoutent donc aux délégués de droit pour composer le collège électoral, sont désignés par les conseils municipaux, selon des modalités qui varient en fonction du nombre d’habitants de la commune et qui sont définies aux articles L. 284 et L. 285 du Code électoral :

  • Dans les communes de moins de 9.000 habitants, communes dont les élus municipaux ne sont par ailleurs pas délégués de droit, le nombre de délégués élus varie de un à quinze, en fonction du nombre de membres du conseil municipal ;
  • Dans les communes de plus de 9.000 habitants, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit ;
  • Dans les communes de plus de 30.000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 800 habitants en sus de 30.000.

Ces délégués élus sont désignés au scrutin de liste à la proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne.

S’agissant de l’élection à venir, les délégués élus ont été désignés par un vote qui s’est tenu le 9 juin dernier et c’est un total de 162.000 grands électeurs qui sont convoqués au scrutin du 24 septembre prochain.

 

III. Sur la campagne électorale

Qu’il s’agisse de la propagande électorale (1) ou du financement des campagnes (2), le corpus juridique encadrant la campagne des élections sénatoriales se rapproche sensiblement de celui relatif aux campagnes menées lors des élections au suffrage universel direct.

 

1. Règles relatives à la propagande électorale

En dépit du caractère plus limité du corps électoral et des spécificités afférentes de la campagne, la conception et l’envoi des circulaires et bulletins de vote répondent aux mêmes règles que pour les autres élections (voir notamment Code électoral, articles R. 155 et suivants) et l’envoi aux électeurs peut être effectué par la commission de propagande.

Quant à l’affichage électoral, il ne peut être effectué, le cas échéant, qu’aux frais des candidats, qui ne bénéficient alors d’aucun remboursement de la part de l’Etat.

S’agissant des autres moyens de propagande, les règles sont les suivantes :

  • Réunions électorales: le prêt de salles publiques est possible sans que cela ne contrevienne aux règles de financement des campagnes et à l’article L. 52-8 du Code électoral (CC, 13 février 1998, AN Val d’Oise 5ème circo), les collectivités doivent respecter strictement le principe d’égalité ;
  • Bilan de mandat: ils sont autorisés, par et pour le candidat, à condition qu’il le finance et qu’il apparaisse sur ses comptes de campagne. S’il est élu d’une collectivité qui souhaite faire un compte rendu de mandat au cours de la période préélectorale, les règles de prudence liées à l’application des articles L. 52-1 et L. 52-8 du Code électoral s’appliquent.
  • Fin de campagne: la règle de principe édictée à l’article L. 49 du Code électoral s’applique (interruption de la campagne la veille du scrutin à 0h), moyennant un ajustement pour les circonscriptions où le vote s’effectue au scrutin uninominal (voir ci-après).

A noter que la loi du 2 février 2023 sur le déroulement des élections sénatoriales a opéré des changements à la marge pour les élections au scrutin majoritaire à 2 tours (lesquels ont lieu le même jour). Cette loi nouvelle permet aux candidats de faire campagne entre les deux tours et supprime l’interdiction de diffusion des résultats avant 17h30.

 

2. Règles relatives au financement des campagnes

Depuis le scrutin de 2014, les candidats doivent se soumettre aux règles relatives au financement des campagnes (désignation d’un mandataire financier, ouverture d’un compte de campagne, plafonnement des dépenses, dépôt du compte à la CNCCFP).

Avec un collège électoral bien plus restreint que pour les autres élections, les règles relatives au plafonnement des dépenses sont évidemment plus restrictives. Ainsi, le plafond des dépenses est fixé à 10.000 euros par candidat ou par liste, avec une majoration de quelques centimes par habitant du département qui varie selon le nombre de sénateurs à élire.

Enfin, tout candidat ayant recueilli plus de 5 % des suffrages exprimés percevra une somme forfaitaire correspondant à 50 % du plafond des dépenses autorisées, sous réserve que les sommes aient bien été dépensées.

Reconstruction et réfection des bâtiments dégradés ou détruits

Le Sénat examinait en séance publique, ce mardi 18 juillet, le projet de loi relatif à l’accélération de la reconstruction et de la réfection des bâtiments dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023 et au traitement des copropriétés dégradées. Le texte a été adopté le 17 juillet en commission des affaires économiques.

Le projet de loi doit permettre l’engagement à brefs délais des travaux de réparation et de reconstruction des nombreux bâtiments, publics comme privés, endommagés à l’occasion des violences survenues entre le 27 juin et le 5 juillet 2023.

Il comporte trois articles habilitant le Gouvernement à prendre des ordonnances pour déroger, à titre transitoire, à diverses règles en matière d’urbanisme, de commande publique et de soutien financier aux travaux publics effectués par les collectivités territoriales.

En matière de commande publique, l’article 2 du projet de loi prévoit qu’une ordonnance autorisera les maîtres d’ouvrage publics à conclure des marchés sans publicité préalable mais avec mise en concurrence, dès lors que leur montant sera inférieur à un seuil défini dans l’ordonnance. D’autre part, elle leur permettra de déroger à l’obligation d’allotissement. Ces mesures permettront d’accélérer les procédures de passation et de conclusion des marchés publics, y compris de maîtrise d’œuvre, afin d’accélérer la reconstruction ou la réfection des bâtiments.

Le Conseil d’État, dans son avis rendu le 11 juillet dernier sur le projet de loi, estime que si la procédure sans publicité ne soulève pas de difficulté d’ordre constitutionnel, elle ne dispensera pas les pouvoirs adjudicateurs du respect des exigences d’égalité devant la commande publique et de bon usage des deniers publics.

Les conséquences de l’annulation d’un titre exécutoire pour des motifs de forme

Le 15 février 2016, le maire d’une commune avait émis un titre de recettes à M. B. au titre de l’occupation du domaine public pour l’exploitation d’un trampoline autorisée par arrêté du 25 janvier de la même année. En l’absence de tout versement de la part de M. B, le Trésor Public lui a notifié, en mai 2019 une saisie administrative à tiers détenteur pour le recouvrement de la somme de 1 800 euros. Ce dernier a alors saisi le Tribunal administratif de Toulon d’une demande en annulation, d’une part, du titre de recette susmentionné, et d’autre part, de la notification de la saisie administrative à tiers détenteur. Il a également demandé à ce qu’il soit ordonné la mainlevée de la saisie à tiers détenteur et à ce qu’il soit enjoint à l’administration de procéder au remboursement des sommes encaissées par le Trésor Public sur la base du titre émis le 15 février 2016. Son recours avait été rejeté, M. B. a relevé appel de ce jugement devant la Cour administrative de Marseille.

La Cour administrative d’appel a rappelé les règles de forme applicables aux titres exécutoires prévues par l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « 10. Un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette, alors même qu’il serait émis par une personne publique autre que celles pour lesquelles cette obligation […] En application de ce principe, l’administration ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur ».

Le juge d’appel considère alors dans un premier temps que le titre querellé est insuffisamment motivé faute de mentionner les bases tarifaires de la créance, le requérant peut donc sur ce motif en demander l’annulation :

« 11. Il résulte de l’instruction que le titre contesté émis le 15 février 2016 porte la mention d’un  » droit de terrasse 2016  » pour un  » trampoline  » et un montant total à payer de 3 600 euros. Ces seules mentions sont insuffisantes pour comprendre les bases et éléments de calcul du titre en litige. Si la commune soutient que la créance a été liquidée sur la base d’un arrêté municipal du 25 janvier 2016 qui a été transmis au comptable, il ne résulte pas de l’instruction que ledit arrêté aurait été joint au titre contesté ou aurait préalablement été adressé à M. B…. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que le titre querellé est insuffisamment motivé faute de mentionner les bases tarifaires de la créance et à en demander, pour ce motif, l’annulation ».

Dans un second temps, le juge applique une jurisprudence constante du Conseil d’Etat aux termes de laquelle l’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre (CE, 5 avril 2019, n° 413712 et CE, 10 juillet 2020, n° 429522) :

« 12. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n’a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande ».

Le juge constate que M. B. a été autorisé à occuper le domaine public pour l’installation et l’exploitation d’un trampoline sur une plage la commune. L’autorisation ayant été suspendue en raison d’une plainte déposée contre le requérant du fait de son comportement agressif à l’encontre des agents de police municipale, celui-ci a exploité le domaine public durant une période de six mois. Le montant du titre initial, soit 3 600 euros, a été ramené à un montant de 1 800 euros pour tenir compte de la période réelle d’exploitation du domaine public.

Ainsi, conformément à la jurisprudence applicable, la Cour administrative d’appel de Marseille conclue que si M. B. est bien fondé à soutenir que le Tribunal administratif de Toulon n’aurait pas dû rejeter sa demande tendant à l’annulation du titre exécutoire émis à son encontre, aucun autre des moyens développés ne permet de remettre en cause le bien-fondé de sa créance : ni la décharge, ni la restitution des sommes mises à sa charge par ledit titre.

La Cour administrative d’appel annule le jugement du Tribunal administratif ainsi que le titre exécutoire. Dès lors, comme l’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas l’extinction de la créance litigieuse, l’administration aura la possibilité de procéder à la régularisation de ce dernier.

Quelles réponses peuvent apporter les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre aux émeutes qui ont eu lieu dans les quartiers ?

A la suite des émeutes qui ont eu lieu entre le 27 juin et le 5 juillet dernier suivant le décès de Nahel, 17 ans, un projet de loi relatif à l’accélération de la reconstruction des bâtiments dégradés ou démolis au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023 a été déposé au Senat le 13 juillet dernier.

Ce projet, qui sera discuté en séance publique le mardi 18 juillet, propose que le gouvernement soit habilité, par ordonnance, à modifier les modalités de versement de fonds de concours entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et leurs communes membres pour les biens qui ont subi des dommages (article 3).

Pour comprendre l’impact de cette mesure, il convient de rappeler que le droit de l’intercommunalité est notamment régi par les principes suivants :

  • Le principe de spécialité selon lequel un EPCI ne peut agir que dans le domaine des compétences qui lui ont été transférées (qui se décline en deux branches : le principe de spécialité fonctionnelle ou le principe de spécialité territoriale) (Guide pratique pour l’intercommunalité, DGCL et DGCP, 2006, page 13). En application de ce principe, le budget de l’EPCI ne peut comporter d’autres dépenses ou recettes que celles qui se rapportent à l’exercice de ses compétences ;
  • Le principe d’exclusivité en vertu duquel les communes (ou EPCI) sont totalement dessaisies des compétences qu’elles ont transférées à un EPCI et ne peuvent plus ni prendre de décision dans ce domaine, ni financer des opérations qui se rapportent à ces compétences (CE, 16 octobre 1970, Commune de Saint-Vallier, n° 71536). C’est ainsi que le juge sanctionne la participation des communes au financement de travaux de voirie pris en charge par la communauté urbaine dont elles étaient membres dans le cadre des compétences qui lui avaient été transférées (CE, 14 janvier 1998, Communauté urbaine de Cherbourg, n° 161661).

Toutefois, il est possible de prévoir des fonds de concours entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes, qui constituent un mécanisme dérogatoire au principe de spécialité pour financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement.

Ainsi, sont autorisés les fonds de concours pour :

  • Les communautés de communes en vertu du V de l’article L. 5214-16 du CGCT ;
  • Les communautés d’agglomération en vertu VI de l’article L. 5216-5 du CGCT ;
  • Les communautés urbaines en vertu de l’article L. 5215-26 du CGCT ;
  • Les métropoles de droit commun en vertu de l’article L. 5215-26 par renvoi de l’article L. 5217-7 du CGCT.

Plus précisément, le montant total des fonds de concours qui peuvent être versés par les EPCI aux communes (ou par les communes à l’EPCI dont elles sont membres) ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions.

C’est dans ces conditions que l’article 3 du projet de loi dispose que :

« Dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi destinée à faciliter la réparation des dommages directement causés par les actes de dégradation et de destruction liés aux troubles à l’ordre et à la sécurité publics survenus du 27 juin 2023 au 5 juillet 2023, en :

[…]

3° Déterminant les modalités de dérogation au plafond des fonds de concours définis à l’article L. 5215-26, au V de l’article L. 5214-16 et au VI de l’article L. 5216-5 du même code ».

Dès lors, il s’agira pour le Gouvernement d’assouplir le régime de versement des fonds de concours par l’EPCI aux communes, qui est aujourd’hui plafonné à la part de financement assuré par le bénéficiaire du fond.

Il est à noter que ces dispositions ne permettent pas aux établissements publics territoriaux (EPT) de verser des fonds de concours à leurs communes membres.

Si ce même projet de loi prévoit également d’habiliter le Gouvernement à modifier les modalités de dérogation à l’obligation de participation minimale prévue au premier alinéa du III de l’article L. 1111-10 du CGCT applicables au financement des projets d’investissement (article 2), on indiquera que ces dispositions ne permettent pas à un EPCI d’intervenir en dehors de ses compétences de sorte que son impact sera moins évident pour ce dernier.

En parallèle du projet de loi relatif à l’accélération de la reconstruction des bâtiments dégradés ou démolis au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023, il convient de s’interroger sur les capacités d’actions des EPCI à fiscalité propre pour contribuer à l’apaisement de la situation dans le cadre de l’exercice de leurs compétences.

On rappellera que la grande majorité des EPCI à fiscalité propre sont titulaires de la compétence « politique de la ville » puisqu’il s’agit d’une compétence obligatoire pour les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles de droit commun et d’une compétence que l’on peut qualifier d’optionnelle pour les communautés de communes. On précisera également que la métropole de Lyon et les EPT exercent également cette compétence.

Il faut dès à présent indiquer que le contenu de la compétence diffère d’une collectivité à l’autre puisque les communautés de communes et la métropole de Lyon sont compétentes pour assurer :

– l’élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ;

– l’animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance.

A cela s’ajoute, pour les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et le EPT le fait d’assurer les « programmes d’actions définis dans le contrat de ville ».

Enfin les EPT signent également, au titre de cette compétence, la convention intercommunale mentionnée à l’article 8 de la loi n° 2014-173 en date du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Il s’agit ainsi d’une compétence particulière qui se formalise pour l’essentiel par la contractualisation via la conclusion d’un contrat de ville entre l’Etat, la région, le département, les communes et les EPCI à fiscalité propre compétents (ou les EPT ou la métropole de Lyon) dont les objectifs est d’assurer l’égalité entre les territoires, de réduire les écarts de développement entre les quartiers défavorisés et leurs unités urbaines et d’améliorer les conditions de vie de leurs habitants et plus précisément :

« 1° Lutter contre les inégalités de tous ordres, les concentrations de pauvreté et les fractures économiques, sociales, numériques et territoriales ;

2° Garantir aux habitants des quartiers défavorisés l’égalité réelle d’accès aux droits, à l’éducation, à la culture, au sport, aux services et aux équipements publics ;

3° Agir pour le développement économique, la création d’entreprises et l’accès à l’emploi par les politiques de formation et d’insertion professionnelles ;

4° Agir pour l’amélioration de l’habitat ;

5° Développer la prévention, promouvoir l’éducation à la santé et favoriser l’accès aux soins ;

6° Garantir la tranquillité des habitants par les politiques de sécurité et de prévention de la délinquance ;

7° Favoriser la pleine intégration des quartiers dans leur unité urbaine, en accentuant notamment leur accessibilité en transports en commun, leur mixité fonctionnelle et urbaine et la mixité de leur composition sociale ; elle veille à ce titre à la revitalisation et la diversification de l’offre commerciale dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

8° Promouvoir le développement équilibré des territoires, la ville durable, le droit à un environnement sain et de qualité et la lutte contre la précarité énergétique ;

9° Reconnaître et à valoriser l’histoire, le patrimoine et la mémoire des quartiers ;

10° Concourir à l’égalité entre les femmes et les hommes, à la politique d’intégration et à la lutte contre les discriminations dont sont victimes les habitants des quartiers défavorisés, notamment celles liées au lieu de résidence et à l’origine réelle ou supposée » (Article 1er de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine).

Cette politique partenariale portée par les intercommunalités s’inscrit dans un temps long puisque le contrat de ville est signé dans l’année du renouvellement général des conseils municipaux pour entrer en vigueur le 1er janvier de l’année suivante pour une durée de six ans (soit pour le temps du mandat des conseillers municipaux et intercommunaux) avec la possibilité de l’actualiser tous les 3 ans (soit en 2023 s’agissant du mandat actuel).

La mise en œuvre du contrat de ville par les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et les EPT doit nécessairement s’inscrire dans le respect du principe de spécialité et d’exclusivité de sorte que leurs actions doivent relever de leurs compétences (Rep min, question n° 22149, Réponse publiée au JO le : 18 novembre2014 page : 9660).

Dès lors, il pourrait être envisagé que les intercommunalités susmentionnées puissent proposer, dans le cadre de leurs compétences et des possibilités offertes par les contrats de ville :

  • Des manifestations sportives ou théâtrales qui auraient vocation à sensibiliser les jeunes et moins jeunes sur des thèmes différents tels que le deuil, la colère, l’éducation civique ou la mise à disposition d’équipements sportifs et culturels pour accueillir ces manifestations ;
  • Des actions sociales à destination des familles affectées et pénalisées par la dégradation de leurs biens ;
  • Le soutien aux activités commerciales qui ont subies des dégradations.

Hôpital : le rappel à l’ordre du juge des comptes

S’il n’est pas surprenant qu’un comptable public soit amené à exposer sa responsabilité personnelle et pécuniaire devant la Cour des comptes, il n’est pas si courant qu’un ordonnateur soit appelé à comparaître et, moins encore, que ledit ordonnateur soit un directeur d’hôpital.

Or, dans un arrêt de la Chambre du contentieux de la Cour des Comptes du 10 juillet 2023 (C. Cptes, Ch. Contentieux, 10 juillet 2023, n° S-2023-0858, Centre hospitalier Sainte-Marie à Marie Galante), la Cour a condamné conjointement Madame Y, ancienne directrice de l’hôpital Sainte-Marie à Marie Galante (97), à une amende de 7.000 €, Monsieur Z., ancien directeur, à une amende de 2.000 € et Madame A., ancienne attachée d’administration hospitalière, à une amende de 1.000 €.

Pour être peu fréquente, cette décision vient rappeler quelques principes d’évidence qui ne manquent pas de s’appliquer aux ordonnateurs des hôpitaux publics.

A la base, c’est une banale affaire administrative ayant conduit un hôpital à engager sa responsabilité et dont le directeur, le directeur intérimaire et un attaché d’administration hospitalière omettront ou tarderont d’exécuter le jugement entrepris, engageant, ce faisant, leur responsabilité financière devant la Cour des comptes. Monsieur X., ancien directeur de l’hôpital Sainte-Marie, a saisi, le 7 mai 2012, le Tribunal administratif de Fort de France d’une requête tendant à l’annulation de la décision implicite de la directrice de l’établissement refusant de reconnaître l’imputabilité au service de la maladie dont il est atteint.

Par jugement n° 12-00418 en date du 17 juin 2013, la juridiction administrative va considérer que le refus implicite de reconnaissance de l’imputabilité au service de la maladie du demandeur, n’ayant pas été précédé de l’avis de la commission de réforme, doit être annulé. Ledit jugement n’étant pas mis à exécution par l’hôpital Sainte-Marie, Monsieur X. va saisir le Tribunal administratif en vue de la fixation de mesures d’exécution du jugement du 17 juin 2013. Par jugement n° 14-00461 du 21 mars 2016, le Juge administratif va fixer à 30 € par jour de retard l’astreinte imposée à l’hôpital Sainte-Marie pour l’exécution de son jugement de 2013.

En l’absence de réaction de l’administration, Monsieur X. sera contraint d’informer le Tribunal administratif de Martinique, le 17 février 2017, de ce que le jugement du 17 juin 2013 n’a toujours pas reçu de commencement d’exécution.

Un nouveau jugement n° 17-00789 sera rendu le 23 octobre 2018 prononçant la liquidation de l’astreinte et, en conséquence, condamnant l’hôpital Sainte-Marie à la somme de 14.410 € au bénéfice de l’Etat et 14.410 € au bénéfice de Monsieur X. Constatant que cette dernière décision restera sans suite de la part de l’hôpital, Monsieur X. saisira une nouvelle fois le Juge administratif le 7 avril 2021.

Le Tribunal administratif de Martinique rendra, à cet effet, un jugement le 7 juillet 2022 (n° 21-00569), condamnant, cette fois, l’hôpital Sainte-Marie à la somme de 30.420 € au bénéfice de l’Etat et 10.140 € au bénéfice de M. X., en liquidation des astreintes prononcées en 2016, portant à 69.380 € les sommes dues par l’hôpital.

Sur ce point, on rappellera qu’aux termes de l’article L. 131-14 du Code des juridictions financières, tout justiciable de la Cour des comptes (dont les fonctionnaires et agents civils ou militaires de l’Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ainsi que des groupements des collectivités territoriales, en application de l’article L. 131-1 du Code des juridictions financières) est passible de sanction dès lors qu’il se rend coupable de l’inexécution partielle ou totale ou de l’exécution tardive d’une décision de justice.

Dans cette affaire, et sur ce fondement, Madame Y., qui a dirigé l’établissement hospitalier jusqu’en mars 2021, a été regardée par la Cour des comptes comme ayant failli à la mission qui lui revenait en sa qualité de directrice en ne faisant pas montre « d’un comportement diligent et respectueux des décisions de justice. ». Le Juge des comptes ajoute que son comportement fautif a entraîné la liquidation des astreintes et donc des charges supplémentaires pour l’établissement dont elle était l’ordonnateur des recettes et des dépenses. Elle est donc condamnée à une amende de 7.000 €.

Monsieur Z., qui a, pour sa part, assuré l’intérim de la direction de l’hôpital à compter du 8 mars 2021 avant d’être nommé directeur le 4 janvier 2022, a vu sa responsabilité atténuée par là au motif de la crise sanitaire. La Cour n’en a pas moins jugé que n’ayant procédé au mandatement des sommes dues que le 2 août 2022, il a accusé un retard coupable qui justifiera sa condamnation à une amende de 2.000 €.

Enfin, Madame A., attachée d’administration hospitalière durant toute la période incriminée, se voit reprocher de n’avoir pas suffisamment alerté sa hiérarchie sur les risques encourus à ne pas respecter les décisions de justice, alors qu’elle était en charge du contentieux et n’ignorait rien des condamnations prononcées à l’encontre de l’établissement. Son abstention est jugée coupable et elle est condamnée à une amende de 1.000 €.

Cet arrêt prend incontestablement la forme d’un rappel à l’ordre sévère à l’attention des directeurs et cadres des hôpitaux. Les obligations et responsabilités qui pèsent sur eux en matière d’exécution de jugements ne sont pas minces et la Cour des Comptes vient d’indiquer, sans ambages, qu’elle n’avait pas l’intention de les en soustraire. A bon entendeur !

Lieux de vie et d’accueil : focus sur les règles budgétaires et tarifaires de ces structures d’hébergement

Ce mois-ci, le secteur Action sociale de SEBAN AVOCATS souhaite faire un bref focus sur les règles budgétaires et tarifaires des lieux de vie et d’accueil (LVA). Cette catégorie de structure d’accueil et d’hébergement encadré par le Code de l’action sociale et des familles (CASF) a vu ses règles budgétaires et tarifaires évoluer avec la parution du décret n° 2013-11 du 4 janvier 2013 relatif à la tarification et au financement des LVA[1], codifié au sein du CASF (ci-après « le Décret »).

Alors que les LVA étaient financés par le biais de convention individuelle, les LVA bénéficient, depuis ce décret, d’un forfait journalier comprenant un forfait de base et, le cas échéant, un forfait complémentaire. Ce décret a également prévu plusieurs dispositions en matière de contrôle financier, dont l’obligation pour les LVA de transmettre, chaque année, aux organismes financeurs, avant le 30 avril, un compte d’emploi relatif à l’utilisation des financements provenant des forfaits journaliers au titre de l’année précédente[2]. Si cette obligation est prévue expressément à l’article D. 316-6 III du CASF, son application est encore aujourd’hui contestée par plusieurs gestionnaires de LVA. Cela s’explique par plusieurs raisons.

D’une part, car le Décret qui a modifié le CASF afin de prévoir cette obligation a fait l’objet d’une annulation partielle par le Conseil d’Etat. En effet, dans le cadre d’un recours formé par plusieurs associations à l’encontre de ce décret, les Juges du Conseil d’Etat ont considéré qu’il devait être annulé en tant (1) qu’il a introduit dans le CASF des dispositions prévoyant le reversement des sommes excessives allouées aux organismes financeurs (introduites à l’article D. 316-6 IV, 3° du CASF) et (2) qu’il n’a pas prévu de dispositions transitoires à son entrée en vigueur[3].

D’autre part, car l’article D. 316-6 III du CASF prévoit que le modèle de compte d’emploi est fixé par arrêté du Ministre chargé de l’Action sociale et le ministre de l’Intérieur ; or ce modèle n’a pas été publié. Cependant, il ressort de plusieurs décisions jurisprudentielles que le Conseil d’Etat n’a annulé que partiellement ledit Décret – celles introduites à l’article D. 316-6 IV, 3° du CASF – et que l’absence de mesures transitoires n’a, plusieurs années après la parution du décret, aucune incidence pour les gestionnaires sur l’application des autres dispositions du Décret[4].

Par ailleurs, il apparait que le modèle prévu à l’article D. 316-6 du CASF n’est pas strictement nécessaire à l’application desdites dispositions. Ainsi, l’absence de publication de l’arrêté fixant le modèle du compte d’emploi à transmettre aux organismes financeurs ne prive pas d’effet l’obligation prévue par l’article D. 313-6 III du CASF.

Il en ressort que les règles relatives aux modalités de financement et de tarification prévues au sein du Décret relatif à la tarification et au financement des LVA et codifiées au CASF s’appliquent bien aux LVA, notamment celle portant obligation de transmettre annuellement un compte d’emploi afin de justifier de l’utilisation des financements reçus au titre de l’année précédente.

 

[1] Décret n° 2013-11 du 4 janvier 2013 relatif à la tarification et au financement des lieux de vie et d’accueil et modifiant le Code de l’action sociale et des familles

[2] Article D. 316-6 III du CASF

[3] CE, 23 décembre 2014, req. n° 366440

[4] CNTSS, 11 décembre 2020, n° A.2018.14

Données personnelles : nouvelle décision d’adéquation des Etats-Unis

CNIL, Adéquation des États-Unis : les premières questions-réponses, 13 juillet 2023

Le 10 juillet 2023, la Commission européenne a adopté une nouvelle décision d’adéquation constatant que les États-Unis assurent désormais un niveau de protection substantiellement équivalent à celui de l’Union européenne. Rappelons qu’avant cette décision, les Etats-Unis ne faisaient plus l’objet d’aucune décision d’adéquation depuis l’annulation successive du Safe Harbor[1] puis du Privacy Shield[2].

Cette nouvelle décision d’adéquation (le « Data Privacy Framework ») a été adoptée à la suite des évolutions de la législation américaine qui permet désormais d’assurer un niveau de protection adéquat des données transférées vers des organismes situés aux Etats-Unis, sous réserve que ces derniers fassent la démarche de respecter ce nouveau « cadre de protection des données ».La liste de ces organismes est disponible en ligne.

Cette nouvelle décision d’adéquation devrait faciliter le cadre des transferts de données vers les Etats-Unis, pour les organismes figurant sur la liste susvisée, puisque, les concernant, la conclusion de clauses contractuelles types ne sera plus requise. La CNIL a publié une liste de Questions-Réponses sur le sujet.

 

[1] CJUE, 6 octobre 2015, Aff. C 362/14, Schrems I  

[2] CJUE, 16 juillet 2020, Aff. C-311/18, Schrems II  

Légalité de la préemption en vue de la création de places de stationnement nécessaires à un projet de logements mixtes, et prise en compte de la pression spéculative sur le foncier et du faible nombre de logements sociaux sur la Commune

Par décision en date du 23 avril 2018, le Maire de Vincennes a préempté un volume consistant en une surface de sous-sol à usage d’aire de lavage pour automobiles.

Les acquéreurs évincés ont alors saisi le tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir, mais le Tribunal a rejeté leur requête. Ils ont alors interjeté appel. La Cour administrative d’appel a également rejeté leur requête.

Les acquéreurs évincés se sont alors pourvus en cassation. Saisi d’un pourvoi, le Conseil d’État a d’abord rappelé les spécificités de cette affaire.

En effet, le Conseil d’État a indiqué que la société d’économie mixte (SEM) de Vincennes (VINCEM) avait obtenu un permis de construire, le 29 septembre 2017, afin de construire douze logements sociaux à Vincennes. Seulement, afin d’assurer le financement de son projet, VINCEM a finalement sollicité, courant mars 2018, un permis de construire modificatif afin de prévoir la vente de cinq logements sur douze, réduisant ainsi le nombre de logements sociaux à sept.

Ce faisant, cette diminution du nombre de logements sociaux dans le programme a rendu nécessaire la réalisation de places de stationnement pour les logements à vendre. En effet, si le plan local d’urbanisme de Vincennes n’exige pas de prévoir une place de stationnement par logements sociaux, cette exigence est requise pour les autres projets de logements.

C’est donc dans le seul but de permettre à VINCEM de réaliser des places de stationnement pour ses cinq futurs logements à vendre – et non sociaux -, et ainsi de concrétiser la réalisation de ce projet, notamment composé de logements sociaux, sur le territoire communal, que le Maire a décidé de préempter le bien.

Surtout, il est intéressant de relever que le volume préempté ne se situe pas sur la parcelle objet du programme de logements mixtes de VINCEM, mais sur une parcelle distincte et séparée d’elle de 230 mètres. Et ce, alors même qu’un parking public était également présent à environ 700 mètres du projet de logements.

Cela étant rappelé, le Conseil d’État a, en premier lieu, sur le fondement des articles L. 210-1 et L. 300-1 du Code de l’urbanisme, considéré que les juges du fond n’avaient pas dénaturé les pièces du dossier, ni commis d’erreur de droit, en jugeant que la commune démontrait la réalité de son projet à la date de la préemption, projet qui devait être apprécié, « non au regard de la création de places de stationnement à l’adresse du bien préempté, mais compte tenu des caractéristiques globales de l’opération d’aménagement à laquelle la création de ces places participe ».

En deuxième lieu, d’une part, le Conseil d’État a confirmé que la Cour administrative d’appel n’avait pas non plus commis d’erreur de droit en jugeant que la décision de préemption, « quand bien même elle ne porte que sur un lot de copropriété séparé du terrain d’assiette de la construction, [la préemption] participe à la réalisation d’un programme de construction de sept logements sociaux sur un programme de douze logements, avait, par nature, pour objet la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat et répondait à ce titre aux objets définis à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, alors même qu’il ne concourait pas à la mise en œuvre d’un programme local de l’habitat ou d’un programme d’orientations et d’actions d’un plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat ».

D’autre part, le Conseil d’État a considéré que la Cour n’avait pas non plus inexactement qualifié les faits de l’espèce, ni commis d’erreur de droit en jugeant que ce projet, « par son ampleur et sa consistance, appréciées dans le contexte de la commune, marquée par une pression spéculative, une faible disponibilité de terrains et un nombre de logements sociaux insuffisants, et au regard de la taille de cette dernière, comme présentant par lui-même le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement ».

En dernier lieu, le Conseil d’État a confirmé l’arrêt d’appel en ce qu’il a jugé que la préemption répondait à un intérêt général suffisant pour la création de places de stationnement, résulte d’une obligation du plan local d’urbanisme, et est légalement nécessaire à l’opération à laquelle ces places participent. Et ce, « alors même que ces places auraient pu être créées dans un parc de stationnement public situé à 700 mètres du projet et que le caractère indispensable au montage financier de l’opération d’aménagement en cause de la construction de logements destinés à la vente ne serait pas établi ».

Par conséquent, en substance, il faut retenir que :

  • Il est possible de préempter un bien pour créer des places de stationnement, dès lors que ce projet s’inscrit dans un projet global de création de logements sociaux, nonobstant la circonstance que ce parc de stationnement n’est pas accolé au terrain d’assiette de la construction ;
  • Une opération de logements mixtes correspond à une action ou opération d’aménagement au sens des articles L. 210-1 et L. 300-1 du Code de l’urbanisme, car a, par nature, pour objet la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat, quand bien même cette opération n’aurait pas pour objet de mettre en œuvre un programme local de l’habitat ;
  • L’autorité préemptrice peut prendre en compte le contexte communal, en particulier la pression spéculative sur son foncier, la faible disponibilité des terrains, et le nombre insuffisant de logements sociaux, pour démontrer que le projet objet de la préemption peut être qualifié d’action ou d’opération d’aménagement au sens des articles L. 210-1 et L. 300-1 du Code de l’urbanisme ;
  • L’autorité préemptrice n’est pas absolument tenue de vérifier au préalable l’existence d’un parc de stationnement public aux alentours du projet de logements, pour préempter un bien en vue de la réalisation de places de stationnement.

La demande de l’organisme d’accueil tendant à ce que l’administration d’origine suspende de ses fonctions l’agent mis à sa disposition n’est pas susceptible de recours.

Le juge administratif est peu souvent saisi de contentieux liés à la discipline des agents publics mis à disposition. L’arrêt rendu le 5 mai 2023 par la Cour administrative d’appel de Nantes a ainsi été l’occasion pour lui de se prononcer dans ce cadre, sur la possibilité ou non, pour le fonctionnaire, de contester la demande de l’organisme d’accueil tendant à qu’il soit suspendu de ses fonctions.

Logiquement, la Cour a jugé que le courrier par lequel l’organisme d’accueil saisit l’administration d’origine d’un fonctionnaire mis à sa disposition afin que celle-ci prononce une mesure de suspension à son encontre n’est qu’un acte préparatoire, insusceptible de recours.

Dans cette espèce, M. B., fonctionnaire territorial du département X., a été mis à la disposition d’un groupement d’intérêt public (GIP), pour exercer les fonctions de chef du service immunologie virologie PCR. Le 23 octobre 2019, le directeur général du GIP a sollicité du président du conseil départemental la suspension à titre conservatoire de l’agent. Par arrêté en date du 12 novembre 2019, le président du conseil départemental a suspendu M. B. de ses fonctions. Ce dernier a alors demandé au Tribunal administratif de Rennes d’annuler le courrier du directeur du GIP ainsi que l’arrêté du président du conseil départemental. Toutefois, sa requête a été rejetée.

Saisie à son tour, la Cour administrative d’appel de Nantes a d’abord rappelé que la mise à disposition « est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son cadre d’emplois ou corps d’origine, est réputé y occuper un emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir » (article 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) et que dans cette position, le pouvoir disciplinaire est exercé par l’administration d’origine, qui peut être saisie par l’organisme d’accueil (article 7 du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008).

Puis, de ce fait, la Cour a pu rappeler que l’administration d’origine est seule compétente pour prononcer une mesure de suspension à titre conservatoire.

Ainsi, elle a estimé que le courrier du 23 octobre 2019 par lequel le directeur général du GIP a demandé au président du conseil départemental de suspendre M. B. de ses fonctions, en tant qu’il ne constitue que le premier acte de la procédure pouvant conduire le cas échéant à la suspension de l’intéressé, présente le caractère d’une mesure préparatoire et ne constitue pas par lui-même une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, son irrégularité pouvant seulement être invoquée à l’appui d’un recours dirigé contre la mesure de suspension éventuellement prise.

On soulignera que cette solution n’a rien de surprenant au regard de la jurisprudence administrative, qui considère classiquement qu’un acte doit être considéré comme préparatoire lorsqu’il ne produit en lui-même aucun effet juridique et laisse à l’autorité compétente toute latitude pour prendre une décision (CE, 23 mars 1994, n° 104420). Cela est précisément le cas en la matière puisqu’il appartient à l’administration d’origine, seule investie du pouvoir disciplinaire, d’apprécier les suites à réserver à la demande de l’organisme d’accueil tendant à la suspension de l’agent.

Une procédure disciplinaire, deux conseils de discipline successifs : mode d’emploi

Par un arrêt en date du 26 juin 2023, le Conseil d’Etat est venu préciser les obligations qui pèsent sur l’autorité administrative qui entend reprendre une procédure disciplinaire à la suite d’une erreur dans le décompte des votes.

Dans un premier temps, cette erreur avait conduit à considérer que le conseil de discipline avait donné un avis favorable à une proposition de sanction à la révocation d’un brigadier-chef de la police nationale. Or, le décompte du nombre de voix avait été calculé de manière erronée, par rapport aux suffrages exprimés, et non par rapport au nombre de présents. Il résulte effectivement des textes règlementaires applicables en matière de procédure disciplinaire, qu’un membre qui s’abstient de voter doit nécessairement être regardé comme votant contre la proposition de sanction, et ce dans la mesure où le vote consiste à réunir sur une proposition de sanction, une majorité positive, parmi tous les membres présents[1].

En corrigeant l’erreur dans le décompte, l’administration s’est aperçue que la majorité des voix était finalement en faveur défavorable à la sanction de révocation étudiée. Cette circonstance impliquait que le conseil de discipline aurait dû mettre aux voix les sanctions moins sévères, le cas échéant, jusqu’à la proposition consistant à ne pas infliger la sanction. L’administration a donc repris la procédure et organisé la tenue d’un second conseil de discipline qui, composé différemment, a rendu un avis favorable à cette même sanction.

Le Conseil d’Etat a retenu que dans une telle situation, il appartenait effectivement à l’administration de reprendre la procédure. Il a par ailleurs précisé que si à cette fin, l’administration convoquait à nouveau le conseil de discipline, la composition du conseil pouvait être différente de celle du premier, contrairement à ce qu’avait retenu la Cour d’appel.

Il a en revanche estimé que dès lors que l’administration reprenait ainsi la procédure, elle ne pouvait soumettre au vote une proposition de sanction déjà écartée par une majorité des membres présents lors de la précédente réunion du conseil de discipline.

Ainsi, tel que l’a jugé la Cour d’appel, le vote acquis dans le cadre du premier conseil (ici, en tenant compte de la rectification des voix) devait être pris en considération par le second conseil de telle sorte que, l’autorité administrative ayant repris la procédure afin de la poursuivre, ne pouvait mettre aux voix que les sanctions moins sévères que la révocation. Alors même qu’une recomposition du conseil de discipline a été admise, cette solution est pour le moins surprenante mais elle est celle retenue par le Conseil d’Etat et dont il convient de retenir en tant que de besoin le mode d’emploi.

 

[1] Pour la fonction publique d’Etat : Article 8 alinéa 2 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984

Pour la fonction publique territoriale : Article 12 alinéa 2 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989

Pour la fonction publique hospitalière : Article 9 alinéa 2 du décret n° 89-822 du 7 novembre 1989

Rappel des conditions restrictives du droit de priorité dans le reclassement du personnel des Chambres de commerce et d’industrie

Préalablement à un licenciement en raison d’une suppression de poste, l’article 35-1 du statut du personnel administratif des CCI prévoit, de manière somme toute classique, que les agents concernés par une telle suppression de poste bénéficient d’un droit au reclassement. Le dispositif est toutefois particulièrement précis.

Il résulte en effet également de l’article 35-1 une priorité de reclassement sur les candidatures externes et internes qui s’impose aux Présidents des Chambres de commerce et d’industrie territoriales (CCIT) qui disposent de postes à pourvoir.

Bien plus, ce même article prévoit qu’en cas de licenciement pour suppression de poste, une information de la commission paritaire régionale et des délégués syndicaux doit avoir lieu. Cela implique la transmission d’un dossier comprenant :

  • une information sur les raisons économiques, financières et techniques qui sont à l’origine de la délibération de l’assemblée générale portant sur l’autorisation à procéder à des suppressions de postes ;
  • une information sur la liste des postes susceptibles d’être supprimés et les critères retenus ;
  • les moyens que la CCI employeur entend mettre en œuvre afin de favoriser les reclassements.

Plus particulièrement, lorsque plusieurs agents sont concernés par la suppression d’au moins un poste au sein d’une même activité comportant plusieurs postes similaires, c’est celui ou ceux des agents qui ont obtenu le moins de points au regard de critères retenus par la CCI employeur fait/font l’objet d’une procédure de licenciement.

Dans cette espèce, la requérante, dont le poste avait été supprimé, invoquait en premier lieu le bénéfice du droit de priorité de reclassement sur deux des postes proposés par la CCI qui l’employait et pour lesquels deux candidatures internes avaient été retenues.

La Cour administrative d’appel de Toulouse a cependant estimé qu’elle n’était pas fondée à invoquer la méconnaissance de son droit de priorité de reclassement sur les postes envisagés dès lors que les candidats internes retenus étaient également concernés par une suppression de poste.

En deuxième lieu, la requérante soutenait qu’elle était également prioritaire sur les deux postes auxquels elle avait candidaté en application des critères d’ordre de licenciement résultant du dossier remis aux membres de la commission paritaire régionale.

A cet égard, la Cour a rappelé que « ces critères d’ordre de licenciements sont applicables à l’ensemble des agents de chaque catégorie d’emplois concernée par des suppressions de postes similaires au sein d’une même activité, ligne métier ou thématique et s’appliquent uniquement lorsque sont supprimés un ou plusieurs postes parmi un ensemble de postes similaires au sein d’une même entité ».

En l’occurrence, il ne ressortait pas des pièces du dossier que les candidats retenus sur les postes visés par la requérante auraient été concernés par des suppressions de poste similaires au sein de la même entité.

Ainsi, la Cour a jugé que l’organisme consulaire avait correctement rempli son obligation de recherche d’un reclassement, nonobstant la circonstance que la requérante n’ait pu être retenue sur les postes qui lui ont été proposés, pour lesquels elle ne pouvait se prévaloir d’aucune priorité de reclassement.

Publication du rapport d’information « État et collectivités territoriales : les bons comptes feront les bons amis »

Le Sénat a créé une mission d’information ayant pour objectif d’analyser l’impact des décisions règlementaires et budgétaires de l’État sur l’équilibre financier des collectivités territoriales, et donc sur leur « pouvoir d’agir », pour reprendre les termes du rapport.

D’une manière générale, le constat est que les décisions prises par l’Etat peuvent placer les collectivités territoriales « dans une situation difficilement soutenable financièrement et qui accentue le sentiment général de découragement et de ″désenchantement″ chez les élus locaux ».

S’agissant des normes réglementaires, sont dénoncés les contraintes disproportionnées parfois imposées aux élus (exemple d’un bénitier qu’un maire a dû abaisser pour le rendre accessible aux personnes à mobilité réduite) et les impacts en matière de ressources humaines (nécessité de recruter des juristes notamment).

S’agissant des décisions budgétaires, le rapport met en lumière la complexité du financement des collectivités territoriales et la dégradation sensible de leur autonomie financière, dont il résulte un climat détérioré entre le Gouvernement et les collectivités territoriales.

Le rapport propose une liste de dix recommandations afin de mieux mesurer et limiter les impacts négatifs de ces différentes normes :

  1. Renforcer le dialogue État / collectivités au plan national par la fusion du Comité des finances locales (CFL) et du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)et un renforcement du poids des élus locaux au sein de la gouvernance de ce nouvel organe qui devrait en outre être consulté sur les projets de loi de finances et les projets de loi de finances rectificative ;
  1. Renforcer le dialogue État / collectivités dans les territoires à travers le renforcement du rôle du préfet ;
  1. Privilégier les expérimentations avant toute réforme impactant les collectivités ;
  1. Prévoir que les décisions de l’État impactant les finances locales doivent entrer en vigueur avant le vote des budgets locaux, et non en cours d’exercice, afin que les collectivités territoriales puissent en tirer les conséquences dans leur budget de l’année n + 1 ;
  1. Inscrire dans la Constitution que toute création ou extension de compétences ou toute modification des conditions d’exercice des compétences des collectivités territoriales résultant d’une décision de l’État et ayant pour effet d’augmenter les dépenses de celles-ci est accompagnée de ressources équivalentes au montant estimé de cette augmentation ;
  1. Mettre en place un réexamen régulier, selon une récurrence à définir mais a minima tous les 5 ans, des droits à compensation pour tenir compte du dynamisme naturel des charges liées à un transfert, création, extension ou modification des conditions d’exercice d’une compétence résultant d’une décision de l’État induisant une hausse des charges des collectivités territoriales ;
  1. Accélérer la révision des valeurs locatives cadastrales, qui permettrait de revaloriser les bases d’indemnisation ;
  1. Assouplir les règles de plafonnement et de liaison des taux des impôts locaux afin de donner plus de liberté d’action aux collectivités territoriales ;
  1. Revoir les modalités de répartition de la DGF en profondeur, préalable nécessaire à une indexation de cette dernière sur l’inflation qui permettrait de couvrir partiellement les coûts générés par les décisions règlementaires ;
  1. Mettre en place un dialogue entre l’État et les collectivités sur les modalités de compensation des exonérations fiscales et mettre fin à la pratique de minoration des variables d’ajustement.

Ces recommandations seraient, si elles étaient reprises par le Gouvernement, plus ou moins faciles à mettre en œuvre. Les recommandations n° 5 et 6 supposent une révision de l’article 72-2 de la Constitution. En effet, à ce jour, l’encadrement constitutionnel de la compensation des transferts, créations et extensions de compétences, fixé par le quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, peut être qualifié de minimal.

En vertu de ces dispositions :

« Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

S’agissant des transferts de compétences, le législateur est donc tenu d’attribuer les ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert (CC, 13 janvier 2005, loi de programmation pour la cohésion sociale, n° 2004-509 DC, cons. 8 et 9), sans considération toutefois pour l’évolution ultérieure de ces dépenses.

La seule garantie dont les collectivités territoriales disposent en matière d’évolution de la compensation est que la dotation initiale ne doit pas se dégrader au cours du temps. Il appartient ainsi à l’État de maintenir le niveau des ressources transférées (CC, 18 décembre 2003, loi portant décentralisation en matière de RMI et créant un RMA, n° 2003-487 DC, cons. 12 et 13 ; 29 décembre 2004, loi de finances pour 2005, n° 2004-511 DC, cons. 35 et 36).

S’agissant des créations et extensions de compétences, le juge a adopté une interprétation très stricte des dispositions précitées. En effet, le Conseil constitutionnel a une vision réduite de la notion d’extension de compétences, puisqu’une disposition qui modifie les modalités d’une compétence mais n’en transforme ni la nature ni l’objet ne donne pas lieu à une extension de compétences (CC, 18 octobre 2010, Département du Val-de-Marne, no 2010-56 QPC, cons. 6 ; v. aussi : CE, 21 mars 2016, Département du Val-d’Oise, n° 395528).

Il détermine en outre et en premier lieu s’il s’agit d’une compétence facultative ou obligatoire.

Dans le premier cas (compétence facultative), il n’exige pas la création de ressources (CC, 31 juillet 2003, loi relative à l’archéologie préventive, n° 2003-480 DC, cons. 14 à 17 ; 13 janvier 2005, loi de programmation pour la cohésion sociale, n° 2004- 509 DC, cons. 11).

Dans le second cas (compétence obligatoire), il n’est fait obligation au législateur que d’accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d’apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales (CC, 7 août 2008, loi instituant un droit d’accueil pour les élèves, n° 2008-569 DC, cons. 13).

Et, là encore, le Conseil constitutionnel n’impose pas au législateur de prévoir une corrélation entre les ressources allouées aux collectivités territoriales en contrepartie d’une création ou d’une extension de compétences et l’évolution ultérieure des dépenses engagées par ces collectivités. Cette logique a été également entérinée par le Conseil d’État (CE, 29 octobre 2010, Département de la Haute-Garonne, n° 342072).

Il résulte ainsi de la Constitution et de la jurisprudence, tant constitutionnelle qu’administrative, que l’accroissement ultérieur aux transferts, création et extension de compétences doit être assumé par les collectivités territoriales concernées. Une exception légale est néanmoins prévue par l’article L. 1614-2 du CGCT en application duquel toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée intégralement.

La recommandation n° 6 permettrait ainsi de tenir compte de cet accroissement ultérieur. Quant à la recommandation n° 5, elle permettrait de prévoir une juste compensation financière des créations et extensions de compétences, ni la Constitution, ni la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne prévoyant, à ce stade, l’équivalence entre les nouvelles ressources et les nouvelles charges, au vu d’une estimation de ces charges. Quant à la réforme de la DGF (recommandation n° 9), cela fait des années qu’elle est évoquée sans qu’une réelle remise à plat du dispositif ait toutefois abouti.