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Modulation des pénalités de retard par le juge administratif

Dans le cadre d’un marché public de travaux relatif à la construction d’un centre médico-psychologique, un centre hospitalier a infligé des pénalités de retard à l’encontre du titulaire de ce marché à hauteur de 663.686,66 euros et rejeté son mémoire en réclamation. Par un jugement n° 1203172 du 12 février 2014, le Tribunal administratif de Melun a fixé le solde du marché à la somme de 308.025,55 euros toutes taxes comprises en défaveur de la société GBR Ile-de-France (ci-après, la « Société »). La Société a fait appel de ce jugement et par un arrêt n° 14PA01703 du 15 juin 2015, la Cour administrative d’appel de Paris a modulé le montant de ces pénalités et fixé le solde du marché à la somme de 66.392,45 euros. Estimant que le juge administratif n’avait pas le pouvoir de moduler de la sorte les pénalités de retard, le centre hospitalier a introduit un pourvoi en cassation contre cet arrêt.

Le Conseil d’Etat commence par affirmer, dans un considérant de principe, que « les pénalités de retard prévues par les clauses d’un marché public ont pour objet de réparer forfaitairement le préjudice qu’est susceptible de causer au pouvoir adjudicateur le non-respect, par le titulaire du marché, des délais d’exécution contractuellement prévus ; qu’elles sont applicables au seul motif qu’un retard dans l’exécution du marché est constaté et alors même que le pouvoir adjudicateur n’aurait subi aucun préjudice ou que le montant des pénalités mises à la charge du titulaire du marché qui résulte de leur application serait supérieur au préjudice subi ».

Le Conseil d’Etat pose ensuite comme principe que le Juge du contrat doit appliquer les clauses relatives aux pénalités dont sont convenues les parties en signant le contrat mais indique que, par exception, le Juge peut, s’il est saisi de conclusions en ce sens par une partie, modérer ou augmenter les pénalités de retard résultant du contrat si elles atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire, eu égard au montant du marché et compte tenu de l’ampleur du retard constaté dans l’exécution des prestations.

En l’espèce, le Conseil d’Etat juge que la Cour administrative d’appel de Paris a commis une erreur de droit en réduisant le montant des pénalités à la charge de la Société sans s’assurer du caractère manifestement excessif des pénalités au regard notamment des pratiques observées pour des marchés comparables ou des caractéristiques particulières du marché en litige.

Par cette décision le Conseil d’Etat rappelle le caractère impératif des clauses contractuelles qui s’imposent normalement au Juge du contrat qui a pour fonction de les appliquer. Néanmoins, il conclut, qu’à titre exceptionnel, le Juge peut moduler les pénalités contractuellement prévues lorsqu’elles se révèlent manifestement excessives ou, au contraire, dérisoires. Cette décision rappelle le contrôle exercé par le Juge administratif sur les clauses de résiliation des contrats pour motif d’intérêt général. En effet, le Juge administratif admet que l’indemnité due en cas de résiliation du contrat administratif pour motif d’intérêt général puisse être déterminée forfaitairement par une stipulation contractuelle mais contrôle qu’elle ne soit pas d’un montant excessif (CE, 4 mai 2011, Chambre de commerce et d’industrie de Nîmes, n° 334280).

Un nouveau recours en résiliation du contrat au bénéfice des tiers

Par sa décision d’assemblée « Tarn-et-Garonne » (CE, ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, n° 358994) le Conseil d’Etat avait fait évoluer le contentieux des contrats administratifs en ouvrant aux tiers au contrat la possibilité de contester directement la validité d’un contrat administratif devant le Juge du contrat.

Toutefois, cette décision n’avait pas mis un terme au contentieux en excès de pouvoir contre certains actes détachables du contrat puisque les tiers conservaient la possibilité de demander l’annulation les actes détachables tenant à l’exécution du contrat administratif et notamment le refus de résilier le contrat (CE, 24 avril 1964, SA Livraisons industrielles et commerciales). Le Conseil d’Etat opère un revirement de cette ancienne jurisprudence par une décision de section du 30 juin 2017 (CE, 30 juin 2017, SMPAT, n° 398445) qui transforme l’action en recours pour excès de pouvoir contre le refus de résilier un contrat en un recours de plein contentieux, et aligne ainsi ce recours sur sa jurisprudence « Tarn-et-Garonne » précitée.

En l’espèce, le syndicat mixte de promotion de l’activité transmanche (ci-après, le « SMPAT ») avait conclu, le 29 novembre 2006, une convention de délégation de service public avec la société Louis Dreyfus Armateurs SAS pour l’exploitation d’une liaison maritime entre Dieppe et Newhaven. Les sociétés France-Manche et The Channel Tunnel Group, qui exploitent le tunnel sous la Manche, ont demandé au SMPAT, par lettre du 19 novembre 2010, de prononcer la résiliation de ce contrat. Le syndicat ne leur ayant pas répondu, une décision implicite de refus est née, permettant de lier le contentieux.

Ces deux sociétés ont alors saisi le Tribunal administratif de Rouen d’une demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de cette décision. La juridiction a rejeté leur demande par un jugement du 16 juillet 2013. En appel, en revanche, la Cour administrative d’appel de Douai a jugé que le contrat devait être qualifié de marché public, a annulé ce jugement ainsi que la décision litigieuse, et enjoint le SMPAT de résilier le contrat dans un délai de six mois suivant la notification de l’arrêt. Le syndicat s’est pourvu en cassation contre cet arrêt. C’est à cette occasion que le Conseil d’État a fait évoluer sa jurisprudence.

Dans le deuxième considérant de sa décision, le Conseil d’Etat conclut que « qu’un tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par une décision refusant de faire droit à sa demande de mettre fin à l’exécution du contrat, est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction tendant à ce qu’il soit mis fin à l’exécution du contrat ». Il précise également que « s’agissant d’un contrat conclu par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu’au représentant de l’État dans le département ».

Ce faisant, le Conseil d’Etat autorise un tiers (notamment) à demander au Juge du contrat la résiliation de la convention dont il est saisi.

Dans le troisième considérant de sa décision, le Conseil d’Etat précise les moyens susceptibles d’être invoqués par les requérants et leur condition de recevabilité.

S’agissant des conditions de recevabilité, le Conseil d’Etat précise que « les moyens soulevés doivent, sauf lorsqu’ils le sont par le représentant de l’Etat dans le département ou par les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales compte-tenu des intérêts dont ils ont la charge, être en rapport direct avec l’intérêt lésé dont le tiers requérant se prévaut ». Cette nouvelle exigence posée en matière d’intérêt à agir est la même que le tiers agisse contre le contrat, contre un acte détachable de la passation, ou contre une décision refusant de faire droit à sa demande de mettre fin à l’exécution du contrat.

S’agissant des moyens invocables, le Conseil d’Etat décide que « les tiers ne peuvent utilement soulever, à l’appui de leurs conclusions tendant à ce qu’il soit mis fin à l’exécution du contrat, que des moyens tirés de ce que la personne publique contractante était tenue de mettre fin à son exécution du fait de dispositions législatives applicables aux contrats en cours, de ce que le contrat est entaché d’irrégularités qui sont de nature à faire obstacle à la poursuite de son exécution et que le juge devrait relever d’office ou encore de ce que la poursuite de l’exécution du contrat est manifestement contraire à l’intérêt général ; qu’à cet égard, les requérants peuvent se prévaloir d’inexécutions d’obligations contractuelles qui, par leur gravité, compromettent manifestement l’intérêt général ; qu’en revanche, ils ne peuvent se prévaloir d’aucune autre irrégularité, notamment pas celles tenant aux conditions et formes dans lesquelles la décision de refus a été prise ». Le Conseil d’Etat exclut donc les moyens liés à la procédure de passation du contrat ou ceux relatifs aux conditions de forme du refus de la résiliation.

Enfin, le Conseil d’Etat indique l’office du Juge saisi d’un tel recours en jugeant que « saisi par un tiers dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions tendant à ce qu’il soit mis fin à l’exécution d’un contrat administratif, il appartient au juge du contrat d’apprécier si les moyens soulevés sont de nature à justifier qu’il y fasse droit et d’ordonner après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, qu’il soit mis fin à l’exécution du contrat, le cas échéant avec un effet différé ». A l’instar de l’office du Juge saisi d’un recours « Tarn-et-Garonne », le juge saisi d’un recours de plein contentieux contre une décision refusant de faire droit à sa demande de mettre fin à l’exécution du contrat devra procéder à une mise en balance des irrégularités qui entachent le contrat administratif litigieux et l’intérêt général qui pourrait commander la poursuite de son exécution.

En l’espèce, le Conseil d’Etat annule l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Douai au motif qu’elle a commis une erreur de droit en accueillant la demande des sociétés « sans avoir recherché si la poursuite de l’exécution de la convention litigieuse « était de nature à léser les intérêts de ces sociétés de façon suffisamment directe et certaine ».

Jugeant l’affaire au fond, le Conseil d’Etat confirme le jugement du Tribunal (et rejette en conséquence les demandes des sociétés requérantes) en statuant, d’une part, que la qualité de concurrents évincés ne suffisait « pas à justifier qu’elles seraient susceptibles d’être lésées dans leurs intérêts de façon suffisamment directe et certaine par la poursuite de l’exécution du contrat conclu le 29 novembre 2006 pour être recevables à demander au juge du contrat qu’il soit mis fin à l’exécution de celui-ci » et, d’autre part et au surplus, que les moyens soulevés étaient inopérants dès lors qu’ils étaient relatifs à des illégalités commises lors de la procédure de passation du contrat.

Cette décision marque une étape importante dans la « recomposition des recours en matière contractuelle » (pour reprendre les termes du rapporteur public Gilles Pellissier) sans pour autant l’achever puisqu’il ne traite pas de l’ensemble des recours exercés par les tiers contre des décisions prises au cours de l’exécution du contrat.

Contentieux TASCOM : un dénouement amer pour les collectivités

La décision du Conseil constitutionnel met un terme à la bataille contentieuse que les collectivités avaient engagée depuis quelques années pour faire reconnaître leur préjudice lié au prélèvement illégal de TASCOM opéré sur les années 2012 à 2014.
Pour mémoire, la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a organisé le transfert de certaines taxes perçues par l’Etat au profit des collectivités ; c’est notamment le cas du produit de la TASCOM, transféré en application du paragraphe 1.2.4.1 de l’article 77 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
Or, il ressortait clairement des termes de la loi de finances que la diminution de la dotation de compensation d’un montant correspondant au produit de la TASCOM perçu par l’Etat sur le territoire des EPCI et communes en 2010, a été inscrite dans la loi de finances pour 2010 au titre de la seule année 2011.
Cependant, ce mécanisme a été reconduit les années suivantes par voie de circulaires ministérielles au titre des années 2012, 2013 et 2014.
Saisi pour se prononcer sur la légalité des circulaires précitées de 2012 et 2013, le Conseil d’Etat a, dans un arrêt rendu le 16 juillet 2014 (CE, 16 juillet 2014, Val de Sèvres, req. n° 369736) considéré que le mécanisme était irrégulier, le Ministre ne pouvant ajouter à la loi. Ce faisant, ce mécanisme reproduit à l’identique et dans les mêmes termes sur les autres années était donc tout aussi irrégulier.
Prenant acte de cette décision, le législateur a alors pris l’initiative de modifier l’article 77 de la loi de finances pour 2010 en supprimant la référence à l’année 2011 (article 114 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015).
Et cette évolution législative a modifié les dispositions en cause pour l’avenir seulement, de sorte que, si les prélèvements de TASCOM opérés à partir de 2015 sont fondés en droit, tel n’était pas le cas de ceux effectués en 2012, 2013 et 2014.
C’est dans ce contexte que le montant de la dotation de compensation attribuée aux Communes et aux EPCI à fiscalité propre a été diminué, en 2011, du produit de la TASCOM antérieurement perçu par l’Etat.

Ils ont également fait l’objet d’un prélèvement du produit de TASCOM sur les années 2012 à 2014, et ce, en dehors de toute base législative.
Les ressources de ces EPCI ont dès lors été amputées au titre de ces trois années d’un montant correspondant au prélèvement de TASCOM fixé à hauteur de ce que l’Etat avait perçu sur le territoire en 2010.
C’est dans ce contexte qu’un certain nombre de collectivités ont saisi les tribunaux administratifs pour faire reconnaître le préjudice lié à ces prélèvements illégaux.

Le Tribunal administratif de Pau, saisi d’un recours sur la légalité de tels prélèvements, a reconnu un préjudice lié à cette erreur de droit (TA Pau, 9 février 2016, Communauté de Communes de Maremne-Adour-Côte-Sud, req. n°1402532).

Prenant la mesure « du risque financier » que pourrait représenter la multiplication des décisions de ce type pour le budget de l’Etat, le législateur a adopté un adopté une loi de validation par l’intermédiaire de l’article 133 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016, et a entendu valider de façon rétroactive les arrêtés préfectoraux de prélèvement de la « TASCOM » pris au titre des exercices 2012, 2013 et 2014.

C’est cette loi de validation que le Conseil constitutionnel a examiné à la lumière de l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 qui protège notamment le principe de séparation des pouvoirs et fixe des exigences constitutionnelles applicables aux lois de validation.

Pour déterminer la constitutionnalité d’une loi de validation, le Conseil constitutionnel doit notamment s’assurer que la validation doit être justifiée par un motif impérieux d’intérêt général (Décision du 16 février 2014, SELALR PJA, 2013-366 QPC), étant précisé que le motif financier n’est pas un critère suffisant pour justifier une loi de validation.

Les collectivités espéraient que le Conseil constitutionnel censurerait cette loi de validation, en vain.

Malheureusement, les Sages ont préféré reconnaître cette loi de validation conforme à la Constitution, précisant notamment que « l’intention du législateur (…) était d’assurer de manière pérenne la neutralité financière du transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales (…). Il a également entendu prévenir les importantes conséquences financières qui en auraient résulté pour l’Etat ».

On notera cependant qu’une telle motivation est à tout le moins, décevante, les collectivités avaient notamment largement démontrées que les conséquences financières pour le budget de l’Etat étaient minimes, représentant en effet 0,44% de ses recettes annuelles.

Communication au maire en sa qualité d’OPJ des informations contenues dans le fichier d’immatriculation des véhicules

Un député a attiré l’attention du Ministre de l’intérieur sur l’hypothèse dans laquelle un Maire constaterait que le conducteur d’un véhicule roule sur un chemin forestier interdit ou dépose des gravats le long dudit chemin.

Le Ministre a ainsi été interrogé sur le point de savoir si le Maire qui relèverait la plaque d’immatriculation peut, en sa qualité d’officier de police judiciaire, solliciter la communication de l’identité et l’adresse du propriétaire du véhicule ?

Selon le Ministre, l’article L.330-2 du Code de la route énumère les destinataires potentiels des informations contenues par le fichier d’immatriculation des véhicules, parmi lesquels figurent les officiers de police judiciaire dans l’exercice des missions de constatation des infractions à la loi pénale.

Au demeurant, le Ministre a précisé que le dépôt de gravats sur un chemin forestier peut s’assimiler à de l’abandon de déchets, au sens de l’article L.541-46 du Code de l’environnement.

Il en conclut qu’en tant qu’officier de police judiciaire selon les dispositions de l’article 16 du Code de procédure pénale, le Maire est fondé à solliciter la communication des informations du fichier d’immatriculation des véhicules en ce qu’elles sont indispensables à la constatation de l’infraction d’abandon de déchets.

De même, s’agissant de l’accès au chemin forestier par un véhicule à moteur, le Maire peut également se voir communiquer les informations contenues par le fichier d’immatriculation des véhicules si cet accès est constitutif d’une infraction au sens de l’article R. 163-6 du Code forestier ou de l’article L. 362-1 du Code de l’environnement.

Précisions sur le caractère direct et certain du préjudice indemnisable à la suite d’une décision illégale d’opposition à déclaration préalable

Par un arrêt en date du 12 juillet 2017, le Conseil d’État rappelle les conditions dans lesquelles un lotisseur dont la déclaration préalable a fait l’objet d’une opposition illégale peut voir son préjudice indemnisé.

En l’espèce, le Maire s’était opposé illégalement à une déclaration préalable, déposée par un lotisseur, en vue de la division d’une parcelle en plusieurs lots à bâtir. Le lotisseur a déposé un recours à l’encontre de cette décision.

En première instance, le Tribunal administratif a condamné la commune à verser au lotisseur, une indemnité au titre de l’indemnisation des frais du dossier de déclaration préalable. Le juge a néanmoins rejeté les autres conclusions indemnitaires déposées par le requérant.
Le lotisseur forme alors appel de cette décision, en vue d’obtenir une indemnisation au titre de la privation des bénéfices escomptés de cette opération. Il soutient que l’illégalité de la décision aurait fait obstacle à la commercialisation projetée des lots. La cour rejette cette demande, jugeant que le caractère direct et certain de ce préjudice n’était pas établi.
Elle est confirmée par le Conseil d’Etat. Ce dernier rappelle tout d’abord que la décision par laquelle l’autorité administrative s’oppose illégalement à une opération de lotissement constitue une faute, de nature à engager sa responsabilité. Il précise ensuite que des promesses d’achats avaient été conclues sous condition suspensive d’obtention d’un permis de construire. Or, selon lui, cette obtention ne pouvait être regardée comme assurée au stade de la déclaration préalable.

Par conséquent, eu égard aux incertitudes pesant au stade de la déclaration préalable sur la constructibilité effective des lots, le préjudice ne pouvait être considéré comme revêtant un caractère direct et certain.

C’est donc à bon droit que la Cour administrative d’appel a rejeté la demande d’indemnisation pour privation des bénéfices escomptés de cette opération.
Autrement dit, le Juge administratif considère que la condition suspensive comprise dans la promesse et portant sur l’octroi d’un permis de construire a rompu le lien de causalité entre l’illégalité de la décision d’opposition à division foncière et le préjudice du lotisseur.

Publication d’un Guide méthodologique à l’attention des collectivités relatif aux secteurs d’information sur les sols (SIS) et à la carte des anciens sites industriels et activités de service (CASIAS)

De manière à mieux anticiper le risque de pollution des sols dans les politiques d’urbanisme et les projets d’aménagement, l’article 173 de la loi ALUR (loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) a introduit de nouvelles dispositions dans le Code de l’environnement.

A cet égard, l’article L.125-6 du Code de l’environnement a été profondément modifié, instaurant notamment la notion de « secteurs d’information sur les sols ». Élaborés par l’État, ces secteurs recouvrent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie la réalisation d’études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l’environnement.

A la suite de l’entrée en vigueur de ces dispositions, de nombreux questionnements ont été soulevés par les collectivités à ce sujet.

Afin de répondre aux difficultés résultant de leur application, un guide pratique a été élaboré par le Ministère de de la Transition écologique et solidaire.
Destiné aux collectivités sur le territoire desquelles sont localisées des activités ayant pu générer des pollutions des sols dans le passé, ce guide répond aux nombreuses questions que peuvent se poser les élus en la matière : Comment s’informer sur l’histoire industrielle d’une parcelle ? ; Quels travaux de remise en état du site exiger de la part de l’ancien exploitant ou l’ancien propriétaire ? ; Quelles sont les contraintes de constructibilité pesant sur le terrain ? ; Que dois-je faire de la terre en cas de terrassement ? ; etc…

Précisions sur la recevabilité d’une tierce opposition contre une décision juridictionnelle annulant un document d’urbanisme

En application de l’article R. 832-1 du Code de justice administrative, toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu’elle représente n’ont été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti à cette décision.

Par sa décision du 21 juin 2017, le Conseil d’Etat précise :

« 3. Considérant qu’un requérant n’est, en règle générale et sauf circonstances particulières dont il se prévaudrait, pas recevable à former tierce opposition à une décision ayant fait droit, totalement ou partiellement, à une demande d’annulation d’un document d’urbanisme au seul motif qu’il est partie à un litige portant sur la légalité d’une autorisation de construire qui lui a été délivrée sur le fondement de dispositions annulées de ce document ».

Ainsi, un requérant n’est pas recevable à former tierce opposition à l’encontre d’un jugement annulant les dispositions d’un document d’urbanisme au motif qu’il est partie à un litige portant sur la légalité d’une autorisation d’urbanisme délivrée sur le fondement des dispositions annulées.

Ce principe ne trouve, en revanche, pas à s’appliquer lorsque des circonstances particulières invoquées par le requérant le justifient.

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat a considéré que tel était le cas dans la mesure où les dispositions annulées avaient pour unique objet de permettre la réalisation du projet en cause – une centrale photovoltaïque – pour lequel un permis de construire, faisant l’objet d’un recours, a ensuite été délivré. L’annulation des dispositions concernées compromettait ainsi ce projet dans des conditions de nature à préjudicier aux droits de la société pétitionnaire :

« 4. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la délibération du conseil municipal de Lançon-Provence déclarant d’intérêt général un projet de centrale photovoltaïque de 12 MW dans le secteur du Domaine de Calissanne sur le site de Font de Leu et la mise en compatibilité du plan d’occupation des sols classant le secteur en cause en zone NDe ainsi que sa délibération portant révision du plan local d’urbanisme de la commune de Lançon-Provence en tant qu’elle classe le même secteur en zone Ne, avaient pour unique objet de permettre la réalisation du projet de centrale photovoltaïque pour lequel un permis de construire, faisant l’objet d’un recours juridictionnel n’ayant pas donné lieu à une décision de justice irrévocuable, a ensuite été délivré à la société requérante par le préfet des Bouches-du-Rhône le 13 août 2013 ; que l’annulation de ces délibérations compromet ce projet de construction dans des conditions de nature à préjudicier aux droits de la société centrale photovoltaïque Font de Leu ; qu’ainsi, compte tenu de ces circonstances particulières, en jugeant que cette société ne pouvait être regardée comme recevable à former tierce opposition aux ordonnances du 2 juillet 2015 du président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Marseille, le président de la 9ème chambre de la cour administrative d’appel de Marseille a inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis ; que, par suite, ses ordonnances doivent être annulées ».

La réception de la déclaration d’achèvement des travaux constitue le point de départ du délai de cristallisation des règles d’urbanisme dans les lotissements (article L. 442-14 du Code de l’urbanisme)

Par une décision du 19 juillet 2017, le Conseil d’Etat a précisé le point de départ du délai de cinq ans pendant lequel les dispositions d’urbanisme nouvelles ne peuvent être opposées, au sein d’un lotissement, aux demandes de permis de construire.

Aux termes de l’article L. 442-14 du Code de l’urbanisme :

« Le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme nouvelles intervenues dans un délai de cinq ans suivant :

1- La date de la non-opposition à cette déclaration, lorsque le lotissement a fait l’objet d’une déclaration préalable ;

2- L’achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d’Etat, lorsque le lotissement a fait l’objet d’un permis d’aménager.

Toutefois, les dispositions résultant des modifications des documents du lotissement en application des articles L. 442-10, L. 442-11 et L. 442-13 sont opposables ».

Par sa décision en date du 19 juillet 2017, le Conseil d’Etat considère que, dans le cadre d’un lotissement autorisé par un permis d’aménager (L. 442-14 2°), « l’achèvement des travaux » doit s’entendre comme la réception, par l’administration, de la déclaration d’achèvement des travaux.

Autrement dit, le point de départ du délai de cristallisation de cinq ans court à compter de la réception, par l’administration, de cette déclaration et ce, alors même que, postérieurement à cette dernière, la conformité des travaux serait contestée en application des dispositions de l’article R. 462-6 du Code de l’urbanisme :

« Considérant qu’il résulte de ces dispositions que le document d’urbanisme applicable aux demandes de permis de construire présentées dans le cadre d’un lotissement est celui en vigueur à la date à laquelle a été délivrée l’autorisation de lotir et ce, pendant un délai de cinq ans à compter de la réception, par l’administration, de la déclaration d’achèvement du lotissement ; que, durant ce délai, les dispositions des documents d’urbanisme intervenues postérieurement à l’autorisation de lotissement ne sont pas opposables aux demandes de permis de construire ; qu’est sans incidence sur le déclenchement de ce délai la circonstance que les dispositions réglementaires de l’article R. 462-6 du code de l’urbanisme, citées au point 3, prévoient la possibilité pour l’administration de contester, dans les conditions et limites qu’elles déterminent, la conformité des travaux ayant fait l’objet de cette déclaration d’achèvement ».

Annulation d’un commandement d’avoir à exécuter des travaux insuffisamment précis

En date du 29 octobre 2009, une société a donné à bail plusieurs appartements faisant partie d’un ensemble immobilier pour une durée de neuf ans à compter du 1er novembre 1999. Le 1er juillet 2008, la société locataire a demandé le renouvellement du bail. Le 26 septembre 2008, la société bailleresse lui a délivré un commandement visant la clause résolutoire d’avoir à effectuer toutes les réparations d’entretien normalement à sa charge, que ce soit dans les parties communes ou dans les parties privatives, à procéder à la remise en état des dégradations constatées par acte d’Huissier de justice établi le 12 septembre 2008 et à remettre les lieux en état et lui a notifié, par le même acte, son refus de renouvellement du bail. La locataire assigné en nullité du commandement et constatation du refus de renouvellement.

En relevant que le preneur s’était engagé contractuellement à assurer, pendant le cours du bail, la charge des travaux d’entretien à l’exception des grosses réparations décrites à l’article 606 du Code civil et que, même s’il se référait au constat d’Huissier de justice du 12 septembre 2008 qui avait énuméré, étage par étage et appartement par appartement, les désordres que le bailleur imputait au preneur, le commandement du 26 septembre 2008 ne précisait pas les travaux en fonction de leur nature et des lieux sans ventilation entre ceux relevant de l’entretien et de la remise en état, la Cour d’appel a, souverainement, retenu que cette imprécision avait été de nature à créer, dans l’esprit du preneur, une confusion l’empêchant de prendre la mesure exacte des injonctions qui lui avaient été délivrées et d’y satisfaire dans le délai requis et a pu en déduire que le commandement devait être annulé.

Résiliation de bail HLM et expulsion pour sous-location illicite : les locataires doivent occuper réellement et personnellement le logement

Cour d’appel de Paris, Pôle 4 –chambre 3, 8 juin 2017 – n° 15/1087

Une société d’HLM a donné à bail à un couple un appartement à usage d’habitation.

La société d’HLM a demandé la résiliation judiciaire du bail et l’expulsion des locataires, aux motifs qu’ils n’occupaient pas personnellement les lieux loués qu’ils sous-louaient à plusieurs personnes contre rémunération.

Pour faire droit à leur demande, la Cour d’appel a notamment fondé sa décision sur les constats d’Huissier qui relevaient que « les meubles et la configuration des lieux, divisés en espaces privés aménagés individuellement, évoquaient une sous-location à plusieurs personnes » et que « les personnes rencontrées lui confirmaient payer un loyer en espèces » au couple de locataires qui n’habitait plus dans les lieux.

La Cour d’appel a en outre relevé que l’Huissier n’avait jamais rencontré les locataires ni la présence de papiers ou d’effets personnels leur appartenant.

La Cour d’appel en a donc déduit que le couple de locataire ne résidait pas réellement et n’occupait pas personnellement son logement HLM, mais qu’il sous-louait l’appartement à diverses personnes contre rémunération, ce qui constituait « un manquement grave à leurs obligations de locataires qui justifie la résiliation du contrat de bail ».

Cet arrêt est intéressant à un double titre.

D’abord, au titre de la preuve, la Cour d’appel s’est fondée, pour caractériser la sous-location illicite, non seulement sur les déclarations des sous-locataires confirmant qu’ils payent un loyer en espèces, mais également sur la configuration des lieux, évoquant une sous-location à plusieurs personnes.

Ensuite, les termes de cet arrêt rappellent également, en application de l’article 10-2 de la loi n° 48-1360 du 1er juillet 1948, que les locataires doivent occuper réellement et personnellement les lieux loués ; la Cour d’appel a précisé que la domiciliation fiscale ne suffisait pas établir une telle occupation, alors qu’il n’a pas été constaté dans les lieux la présence « d’effets personnels » appartenant aux locataires.

Le cas de l’exhumation des restes placés dans l’ossuaire d’un cimetière (Conseil d’État daté du 21 novembre 2016

La petite fille d’une défunte avait demandé en 2010 au maire de Saint-Étienne qu’il autorise l’exhumation des restes de sa grand-mère pour permettre leur ré-inhumation immédiate dans le nouveau caveau situé dans le même cimetière de la ville et qu’elle avait acquis en vue d’y réunir les dépouilles de plusieurs membres de sa famille décédés. Les restes en cause avaient été exhumés par la commune en 1976 de la concession où ils reposaient parce que la concession n’avait pas été renouvelée et avaient été déposés dans l’ossuaire comme le prévoyait déjà la loi à l’époque. Face au refus de l’élu en charge du dossier, motivé par des impossibilités d’ordre matériel (les restes n’avaient pas été individualisés et par ailleurs l’ossuaire, vraisemblablement arrivé à son taux d’occupation maximum, avait été remblayé puis recouvert d’une plaque de béton depuis plusieurs années), la requérante s’est tournée vers le juge administratif pour lui demander de reconnaître le caractère infondé de la décision du maire.
Tant en première instance qu’en appel, la réponse a été que le maire devait refuser l’exhumation mais la motivation avancée n’était pas la même.
Pour le tribunal administratif de Lyon (TA Lyon, 29 janv. 2014, n° 1101904, Dame B c/ Commune de Saint-Etienne) l’inhumation dans un ossuaire présente un caractère définitif. Par conséquent, « le maire […] est tenu de refuser la demande formulée par une famille en vue d’obtenir l’exhumation des restes mortels inhumés dans un ossuaire »).

La cour administrative d’appel de Lyon (CAA Lyon, 19 mars 2015, n° 14LY00931, Dame B c/ Commune de Saint-Étienne) n’a pas suivi le même raisonnement. Pour elle, si le maire était effectivement tenu de rejeter la demande présentée devant lui, cela était dû à l’impossibilité matérielle de procéder à l’exhumation des restes de la défunte. Ce qui en fait revenait à reconnaître une telle possibilité si cette possibilité matérielle existait.

Quant au Conseil d’État, il a également confirmé la légalité du refus. S’il a considéré qu’il fallait en l’occurrence constater une impossibilité matérielle de procéder à l’exhumation des restes de la défunte, il l’a fait en prenant, d’ores et déjà, le soin de préciser que l’impossibilité n’était en quelque sorte pas totale mais plus simplement qu’elle résultait de ce que des moyens « raisonnables » n’auraient pas permis d’y aboutir : Comme l’avait justement relevé le rapporteur public, dans ses conclusions « une dalle de béton se perce [et] des restes éventuellement mêlés peuvent au moins théoriquement être identifiés et rassemblés »

Copropriétés en difficultés, de nouveaux outils pour agir

Vieillissement du parc et rénovations lourdes, entretien du quotidien et augmentation des frais de maintenance, approvisionnement en énergie et enchérissement des matières premières sont autant de défis que s’efforcent de relever les copropriétaires des quelques 9 millions de logements soumis au régime de la loi du 10 juillet 1965.

Cette tâche n’est toutefois pas aisée et, parfois, il arrive que le syndicat des copropriétaires ne soit plus en mesure d’assurer le fonctionnement normal de la copropriété.

En 2013, la médiane des charges annuelles de copropriété s’établissait à 1 800 euros par lot. La même année, sur les 9 millions de logements soumis au régime de la copropriété, 43 % d’entre eux présentaient des impayés de charges de copropriété [1].

Bien que ces impayés demeurent en majorité peu nombreux et peu importants, 10,9 % s’analysaient toutefois comme peu nombreux mais importants et 4,4 % comme nombreux et importants – et donc susceptibles de compromettre le fonctionnement normal du syndicat.

Surviennent alors, tantôt isolément, tantôt concomitamment, diverses difficultés telles que la carence ou l’absence de syndic, la décrépitude accélérée du bâti et l’incapacité à pourvoir à son entretien ou aux rénovations d’ampleur, la hausse des impayés et les importants obstacles au recouvrement… contribuant encore, ainsi que Ionesco se plaisait à le dire, à caresser un cercle devenu vicieux.

Il résulte de ce constat que l’intégrité financière de la copropriété et sa capacité à maîtriser et anticiper ses coûts de fonctionnement sont les conditions nécessaires à sa pérennité matérielle, laquelle est elle-même indispensable pour garantir aux copropriétaires et occupants un logement décent et durable.

Il en découle aussi que l’intégrité financière et la faculté des copropriétés à maîtriser et anticiper leurs coûts doivent être encouragées et protégées.

Aussi, afin de garantir la pérennité de ce qui représente plus de 28 % du parc national de logements, le législateur s’emploie depuis une dizaine d’années à élaborer différents dispositifs aux termes desquels les personnes publiques se voient attribuer un rôle moteur, permettant graduellement, de prévenir l’apparition de difficultés dans les copropriétés (I) ou de rétablir leur fonctionnement normal lorsque l’action curative devient irrémédiable (II).

LA PREVENTION DES DIFFICULTES MAJEURES

Afin de combler le vide statutaire qui existait entre le statut de « copropriété pérenne » et celui de « copropriété en difficultés », le législateur a introduit des mécanismes de prévention qui permettent, dès le dépassement d’un « seuil d’alerte », l’enclenchement d’une procédure de diagnostic et de rétablissement du fonctionnement normal du syndicat.

Combien de Maires ont été saisis et alertés par leurs administrés des difficultés financières rencontrées par certaines copropriétés vouées à un délabrement certain et à une insécurité grandissante.

Autrefois dépourvu du pouvoir d’agir, les Maires se voient, aux côtés des présidents d’EPCI, désormais attribuer par le législateur de nouvelles compétences leur permettant de saisir le juge et ce, tant afin de prévenir les difficultés, que de restaurer le fonctionnement normal des dites copropriétés.

Mise en mouvement par l’intermédiaire du juge (A), la procédure de désignation d’un mandataire ad hoc abouti à l’identification des difficultés impactant la copropriété mais à également à celle des mesures susceptibles d’y mettre fin (B).

Prévention des difficultés par la désignation d’un mandataire ad hoc

Introduits à la loi du 10 juillet 1965 par la réforme dite « Boutin » en 2009, et complétés du décret n° 2010-391 du 20 avril 2010, les articles 29-1 A et 29-1 B prévoient la désignation d’un mandataire ad hoc dès l’apparition de premières difficultés financières substantielles.

La mise en œuvre de cette procédure préventive incombe d’abord au syndic qui, s’il constate que les impayés atteignent 25 % des sommes exigibles à la clôture des comptes (15% pour les copropriétés de plus de 200 lots), doit saisir par requête le juge aux fins de désignation d’un mandataire ad hoc.

Toutefois, pour garantir l’efficacité de cette procédure en cas de carence du syndic, le législateur a également ouvert la saisine du juge par les copropriétaires (à condition qu’ils représentent au moins 15% des voix du syndicat), les créanciers (fournisseurs d’énergie, prestataires), le préfet ou le procureur de la République, le maire, le président de l’EPCI du lieu de situation de l’immeuble.

Le dispositif prévoit également qu’en toutes hypothèses le maire, le représentant de l’état dans le département, le président de l’organe délibérant de l’Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sont informés.

Une fois le mandataire ad hoc désigné, le syndic est tenu de lui fournir tous les documents nécessaires à l’accomplissement de sa mission.

Si, au cours de l’exécution de sa mission il constate d’importantes difficultés financières ou de gestion, alors le mandataire ad hoc est tenu de saisir le juge aux fins de désignation d’un administrateur provisoire.

Mission du mandataire ad hoc : diagnostiquer les maux et préconiser les remèdes

Le législateur a souhaité conférer au mandataire ad hoc une mission étendue.

Dans un premier temps, ce dernier doit analyser la situation financière de la copropriété et identifier les difficultés financières tant au plan des dépenses (maintenance, entretien, énergie) qu’au plan des recettes (impayés, difficultés de recouvrement).

Une fois ce constat réalisé, le mandataire doit, dans un second temps, identifier les solutions de nature à rétablir le fonctionnement normal de la copropriété.

Les diligences du mandataire donnent lieu à la rédaction d’un rapport qui est remis au juge l’ayant désigné. La célérité étant une condition nécessaire au succès de la prévention, ce rapport doit être remis dans un délai de trois mois (renouvelable une fois).

Une fois ce rapport remis, une copie est diffusée aux copropriétaires, au conseil syndical, au préfet, au maire de la commune et le cas échéant au président de l’organe délibérant de l’EPCI.

Le syndic – demeuré en fonction – est ensuite tenu d’inscrire à l’ordre du jour de la prochaine assemblée les projets de résolution nécessaires à la mise en œuvre du rapport.

L’assemblée générale des copropriétaires, qui conserve pleinement son pouvoir de décision, doit alors décider de mettre en œuvre les préconisations du mandataire et peut parfaitement refuser de les exécuter.

A ce stade, il est notable d’observer que le juge n’a pas eu à statuer sur l’opportunité de ces préconisations.

Toutefois, il demeure dans l’intérêt du syndicat des copropriétaires de voter en faveur des préconisations issues du rapport du mandataire ad hoc. A défaut, le syndicat s’exposerait en effet à une aggravation de sa situation et à la nécessité de mesures plus coercitives.

LA RESOLUTION DES DIFFICULTES MAJEURES

Lorsque les outils de prévention ne sont pas suffisants, lorsqu’il est trop tard pour les mettre en œuvre ou lorsque les copropriétaires sont incapables d’assurer financièrement l’équilibre ou la sécurité de la copropriété (A), la loi permet alors de faire intervenir un administrateur provisoire qui se substituera au syndicat défaillant (B).

Restauration du fonctionnement normal du syndicat : les régimes de l’administration provisoire et de l’administration provisoire renforcée

Possibilité offerte par les dispositions de l’article 29-1-I de la loi n° 65-557 en cas de « équilibre financier gravement compromis », de « syndicat dans l’impossibilité de pourvoir à l’administration de l’immeuble », ou depuis la loi « Alur » lorsque « la liquidation des dettes d’un syndicat doit intervenir pour cause d’expropriation ou de dissolution de ce syndicat », la désignation d’un administrateur provisoire a pour objet de rétablir le fonctionnement des copropriétés fortement compromises.

Au regard de l’importance des difficultés traversées par la copropriété, l’administrateur peut alors se voir confier tous les pouvoirs de l’assemblée générale (à l’exception de ceux prévus aux alinéas a et b de l’article 26) – et ses décisions ne sont susceptibles d’aucun recours, à la différence des décisions des assemblées générales.

Pour sa part, la mission du syndic prend fin immédiatement, et sans indemnité.

L’administrateur provisoire se charge alors de procéder au recensement des créances du syndicat et d’apurer les dettes qu’il a contractées.

Les pouvoirs qui lui sont conférés permettent à l’administrateur provisoire – sur autorisation du juge – de procéder à la cession d’actifs, voire, si cela s’avère impossible, à un certain effacement des dettes (L. n° 65-557, 10 juill. 1965, art. 29-7).

Par ailleurs, à l’image des effets que peut produire l’ouverture d’une procédure collective, l’ordonnance de désignation d’un administrateur provisoire produit des effets importants (cf. article 29-3) tels que : la suspension de plein droit de l’exigibilité de certaines créances ou l’interdiction des poursuites pour une période de douze mois (prorogeable jusqu’à trente mois).

Ce mécanisme est particulièrement intéressant puisqu’il permet suspendre ou d’interdire pour une période d’au plus six mois, renouvelable une fois, toute action en justice de la part des créanciers tendant à la condamnation du syndicat débiteur au paiement d’une somme d’argent ou à la résolution d’un contrat de fourniture d’eau, de gaz, d’électricité ou de chaleur, pour défaut de paiement d’une somme d’argent.

Si le fonctionnement normal de la copropriété ne peut être rétabli autrement, l’administrateur peut proposer au juge une scission de copropriété, la constitution de syndicats secondaires, voire une division en volumes (L. n° 65-557, 10 juill. 1965, art. 29-8).

Ceci étant et malgré l’éventail de mesures mises à la disposition de l’administrateur provisoire, il s’avère que certaines copropriété ne peuvent recouvrir de fonctionnement normal tant leurs difficultés sont importantes.

Aussi, lorsque la situation du syndicat est dégradée à un point tel qu’il n’est pas permis de réaliser les travaux nécessaires à la conservation et à la mise en sécurité de l’immeuble, à la protection des occupants, à la préservation de leur santé et à la réduction des charges de copropriété permettant son redressement financier, alors l’administrateur provisoire pourra conclure, au nom du syndicat, une convention à durée déterminée avec un ou plusieurs opérateurs compétents en matière de maîtrise d’œuvre de travaux et de mise au point du financement de ces travaux.

Cette procédure, naturellement soumise au contrôle du juge qui doit l’homologuer, permet à l’opérateur désigné de se voir confier toutes les missions concourant au redressement de la copropriété, pouvant comprendre la division du syndicat.

Modalités de désignation de l’administrateur provisoire et d’exécution de sa mission

Tel qu’exposé supra, une copropriété peut être placée sous le régime de l’administration provisoire dans trois hypothèses :

1) équilibre financier du syndicat des copropriétaires gravement compromis ;

2) impossibilité de pourvoir à la conservation de l’immeuble ;

3) liquidation des dettes du syndicat en cas d’expropriation ou de dissolution.

Dans tous les cas, c’est au président du TGI du lieu de situation de l’immeuble, statuant sur requête ou comme en matière de référé, qu’il revient de désigner l’administrateur provisoire.

La saisine peut être effectuée à la requête d’un groupe de copropriétaires représentant 15 % au moins des voix du syndicat. Le président du TGI est alors saisi par la voie d’une assignation dirigée contre le syndicat représenté par le syndic et statue en la forme des référés.

La saisine peut être effectuée par voie de requête à l’initiative du syndic – sans avoir à être autorisé par l’assemblée générale des copropriétaires. Ce dernier doit néanmoins être informé de cette démarche.

Enfin, et dans les cas où l’immeuble serait suffisamment dégradé pour représenter un danger tant pour ses occupants que pour le voisinage, la saisine du président du tribunal de grande instance peut également résulter d’une requête du procureur de la République.

Dans tous les cas, la décision désignant un administrateur provisoire doit toujours être notifiée aux copropriétaires et, sous peine de nullité, au procureur de la République.

Les copropriétaires peuvent interjeter appel de l’ordonnance désignant l’administrateur provisoire.

Le président du Tribunal de grande instance fixe la durée de la mission de l’administrateur provisoire (qui ne peut être inférieure à douze mois) et peut, à tout moment, la modifier, la prolonger ou encore y mettre fin, à la demande de l’administrateur provisoire, d’un ou plusieurs copropriétaires, du procureur ou d’office.

C’est également au président du Tribunal que l’administrateur doit rendre compte de sa mission, à la demande de celui-ci, et en tout état de cause, à son expiration. Il rend compte également au président du conseil syndical, lorsqu’il en a été désigné un, ou à défaut, à chacun de ses membres.

Depuis 1965, les dispositifs de prévention et de protection de l’équilibre financier des copropriétés n’ont cessé d’être améliorés.

Aujourd’hui, ils permettent d’identifier relativement tôt l’apparition des premières difficultés et d’apporter, graduellement, des solutions de rétablissement du fonctionnement normal du syndicat.

Ces solutions sont d’autant plus efficaces qu’elles sont exigibles tant par les acteurs directs de la copropriété (copropriétaires, syndic), que par leurs partenaires (prestataires) ou encore les autorités publiques (maire, préfet, procureur de la République).

Aussi, il est permis d’espérer que ces mécanismes contribueront à amorcer une diminution du taux de copropriétés concernées par des difficultés financières qui, rappelons-le, s’établissait encore à 43 % en 2013.

Claire-Marie Dubois, Avocate associée
Romain Desaix, Avocat à la Cour

[1] Insee, enquête Logement 2013

Indemnisation du locataire pour reprise illicite du logement

La tentation peut être grande pour un bailleur de reprendre les lieux loués en l’absence du locataire, alors même qu’il n’y a pas été autorisé en justice.

Un arrêt de principe de la Cour de cassation rappelle le caractère illicite d’une telle reprise, laquelle ouvre droit à réparation.

En l’espèce, un locataire visé par une saisie conservatoire avait, quelques jours avant que celle-ci ne soit pratiquée, quitté son logement avec ses meubles.

L’Huissier de justice en charge de la saisie, constatant que l’habitation avait été vidée, avait procédé à un procès-verbal de reprise des lieux et avait fait changer la serrure du logement.

Le locataire a assigné l’Huissier en réparation de son préjudice.

La Cour d’appel a débouté le locataire de sa demande au motif qu’il ne rapportait pas la preuve que la reprise du logement lui avait causé un dommage matériel ou moral justifiant une indemnisation.

La troisième chambre civile de la Cour de cassation, au visa de l’ancien article 1382 devenu, depuis l’ordonnance du 1^er février 2016, l’article 1240, a considéré que :

« La seule constatation d’une reprise illicite d’un logement ouvre droit à réparation ».

Ainsi, la Cour de cassation rappelle que le fait pour le locataire de ne pas occuper matériellement le logement ne met pour autant fin au bail, sanction qui ne peut être prononcée qu’à l’issue d’une procédure judiciaire en reprise pour abandon de l’article 14- 1 de la loi du 6 juillet 1989.

Redressement URSSAF des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) : exclusion des SSIAD du champ de l’exonération des cotisations patronales

Par un arrêt en date du 26 mai 2016 (Cass, civ, 2ème, 26 mai 2016, n° 15-16-193), la Cour de Cassation est venue rappeler que les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) ne peuvent bénéficier de l’exonération des charges patronales pourtant prévues pour les services d’aide à domicile à l’article L. 241-10 du Code de sécurité sociale. En effet, au cas d’espèce, se posait la question de l’application de cette exonération aux rémunérations des aides-soignants employés par un SSIAD intervenant à domicile dans le cadre d’un contrôle de l’URSSAF.

La Cour de cassation estime que cette exonération ne s’applique pas aux SSIAD en se fondant sur la nature particulière des prestations délivrées par ces services. En effet, ces derniers contrairement aux services d’aide et d’accompagnement à domicile, ne peuvent intervenir que pour réaliser des actes de soins prescrits par un médecin. Les soins ainsi dispensés s’inscrivent ainsi dans le cadre d’une prise en charge médicale nécessitant la mise en œuvre d’une technicité propre.

Elle reconnaît le rôle d’accompagnement des SSIAD dans le quotidien des personnes âgées ou handicapées en faisant toutefois prévaloir le fait que les intervenants à domicile exercent leurs fonctions sous la responsabilité d’un infirmier qui, surtout, font l’objet d’une prise en charge par l’assurance maladie. Ils n’entrent donc pas dans l’exonération des aides à domicile. Dans le même sens, les services polyvalents d’aide et de soins à domicile n’ont la possibilité d’être exonérés que pour la partie de leur activité relative à l’aide à domicile, à l’exception des interventions médicales.

Démolition d’une construction à usage d’habitation et droit au respect à la vie privée et familiale

Un individu était poursuivi pour avoir édifié une maison d’habitation en violation des règles de l’urbanisme, plus précisément sans avoir sollicité au préalable un permis de construire et dans une zone non constructible selon le Plan Local d’Urbanisme (PLU) de la Commune.

La Cour d’appel de Montpellier, par un arrêt du 11 avril 2016, condamnait ledit individu pour infractions au Code de l’urbanisme à une peine d’amende et ordonnait la remise en état des lieux par la démolition de la construction dans un délai d’un an assorti d’une astreinte de 100 € par jour de retard.

Un pourvoi en cassation était formé par l’individu, estimant que la mesure de démolition de sa maison dans laquelle il résidait avec son épouse et ses deux enfants portait atteinte à son droit au respect de la vie privée et familiale prévu aux termes de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La Chambre criminelle de la Cour de cassation accueillait cet argument, considérant que la Cour d’appel, en s’abstenant de répondre aux conclusions du prévenu selon lesquelles une démolition porterait une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale et à son domicile, n’avait pas justifié sa décision.

Précisons que ce n’est pas la première fois que, dans ce duel entre le droit de l’urbanisme et le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile prévu par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, le second l’emporte sur le premier (voir notamment Civ., 3^ème 17 déc. 2015, n° 14-22.095).

En l’espèce, les Hauts magistrats confirment que le Juge judiciaire doit se livrer à un contrôle de proportionnalité entre, d’un côté, les règles de droit de l’urbanisme et, de l’autre côté, les droits consacrés par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Le droit de l’urbanisme perd ainsi inévitablement une part de son efficacité en ce qu’il doit composer avec le droit au domicile, les règles de l’urbanisme pouvant être écartées pour protéger un domicile irrégulièrement construit (R. Noguellou, L’effectivité du droit de l’urbanisme en question, RDI 2016. 237).

Les conditions de mise en œuvre des garanties décennale et biennale au regard des dernières évolutions de jurisprudence

L’article 1792 du Code civil fait peser sur les constructeurs liés au maitre d’ouvrage par un contrat de louage d’ouvrage une présomption de responsabilité dont ils ne peuvent s’exonérer que s’ils démontrent l’existence d’une cause étrangère.

Cette présomption de responsabilité s’applique en premier lieu aux dommages de gravité décennale, c’est-à-dire les dommages qui, « même résultant d’un vice du sol, compromettent la solidité de l’ouvrage ou qui, l’affectant dans l’un de ses éléments constitutifs ou l’un de ses éléments d’équipement, le rendent impropre à sa destination ».

En application de l’article 1792-2 du Code civil cette garantie décennale s’applique également lorsque les désordres affectent la solidité des éléments d’équipement d’un ouvrage, lorsque ceux-ci font indissociablement corps avec les ouvrages de viabilité de fondation, d’ossature, de clos et de couvert.

Enfin selon les dispositions de l’article 1792-3 du Code civil les autres éléments font, quant à eux, « l’objet d’une garantie de bon fonctionnement d’une durée minimale de deux ans à compter de sa réception ».

Cette garantie de bon fonctionnement permet au maître d’ouvrage d’appliquer la présomption de responsabilité aux désordres affectant les éléments d’équipement lorsque ceux-ci sont dissociables de l’ouvrage.

Ainsi, cette « garantie de bon fonctionnement » se limite à couvrir les désordres résultant d’un mauvais fonctionnement des éléments d’équipement d’un ouvrage dès lors que ces éléments d’équipement ne font pas « indissociablement corps avec les ouvrages de viabilité, de fondation, d’ossature, de clos ou de couvert » (article 1792-2 du Code civil).

La jurisprudence applique d’ailleurs de manière de plus en plus stricte cette notion de « fonctionnement » à tel point qu’elle a récemment considéré que la végétalisation des toitures terrasses ne peut permettre d’engager la responsabilité biennale des constructeurs, bien que constituant un élément d’équipement dissociable de l’immeuble, dans la mesure où cet équipement n’est pas destiné à fonctionner (Cass. civ. 3^ème, 18 février 2016, n° 15-10.750).

Cette interprétation stricte est issue de deux arrêts importants qui ont mis fin aux fluctuations de la jurisprudence en considérant que des désordres affectant le carrelage d’un ouvrage excluent la garantie biennale, s’agissant d’un élément d’équipement dissociable et non destiné à fonctionner (Cass. civ., 3^ème, 13 février 2013, n° 12-12.016 et 11 septembre 2013, n° 12-19.483).

Dans cette hypothèse, l’article 1792-3 du Code civil n’est pas applicable, seule la responsabilité contractuelle de droit commun des constructeurs pouvant alors être engagée, ce qui nécessite la démonstration d’une faute, rendant ce type de responsabilité moins favorable au maître d’ouvrage qui ne bénéficie plus dès lors de la présomption de responsabilité pesant sur les constructeurs.

La mise en œuvre de la garantie biennale par les maîtres d’ouvrage est rarement appliquée par les tribunaux par rapport à la garantie décennale des constructeurs issue de l’article 1792 et 1792-2 du Code civil, dans la mesure où cette dernière garantie est bien plus favorable aux maîtres d’ouvrage compte tenu de sa durée de protection.

En outre, on a pu noter récemment plusieurs décisions jurisprudentielles faisant montre d’une certaine souplesse en permettant aux maîtres d’ouvrage de se prévaloir de la garantie décennale pour des éléments d’équipements dissociables et ce, sur des fondements divers, au cas par cas.

La qualification par les tribunaux de désordre de nature décennale et non de nature biennale est donc plus favorable aux maîtres d’ouvrage dans la mesure où elle permet d’échapper au court délai de deux ans applicable à la garantie de bon fonctionnement.

I/ Souplesse dans la mise en œuvre de la garantie décennale pour les éléments d’équipements dissociables devant les Juges administratifs et judiciaires

a) Application de la garantie décennale malgré des désordres affectant un élément d’équipement dissociable de l’ouvrage

En premier lieu, on peut noter que cet assouplissement en faveur du maître d’ouvrage s’observe principalement devant le Juge judiciaire, mais aussi parfois devant le Juge administratif.

A titre d’exemple si en principe, le dysfonctionnement d’un groupe électrogène ne rend pas un ouvrage impropre à sa destination, car considéré comme un élément dissociable de l’ouvrage, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a cependant jugé que lorsque ce désordre « affecte un élément de sécurité essentiel pour le fonctionnement des équipements de ce bâtiment où sont dispensés des soins et où sont accueillis des patients », celui-ci est de nature à rendre l’ouvrage dans son ensemble, en l’espèce un hôpital, impropre à sa destination, « alors même qu’une seule panne aurait été enregistrée depuis la mise en service du système » (CAA Bordeaux, 1^ère chambre, 7 juillet 2016, n° 14BX01604).

C’est donc ici la notion de sécurité du fonctionnement des équipements dissociables qui permet de rattacher ce système électrique à la garantie décennale des constructeurs alors que ce désordre aurait dû, selon les textes, relever uniquement de la garantie biennale de bon fonctionnement.

La Cour de cassation a également jugé en ce sens pour la chute de carreaux décollés d’une façade, portant atteinte à la sécurité des personnes, ce qui rendait l’ouvrage impropre à sa destination (Cass. civ., 3^ème, 13 juillet 2016, n° 15-20.512 et 15-24.654).

b) Application de la garantie décennale par la qualification d’ouvrage à un élément d’équipement

Comme cela ressort des dispositions des articles 1792 du Code civil il y a lieu de rappeler que la garantie décennale et la garantie biennale ne peuvent s’appliquer en qu’en présence d’un ouvrage, la difficulté étant de définir un ouvrage.

En effet, si cette notion ne connait pas de définition juridique, les nombreuses décisions jurisprudentielles ont permis de définir la notion de construction d’un ouvrage comme aboutissant à la réalisation d’un ensemble immobilier ayant nécessité notamment la réalisation de fondations, de gros œuvre, outre la réalisation d’ossature, de clos et de couvert.

Le Juge judiciaire a ainsi appliqué la responsabilité décennale des constructeurs à une conduite de plusieurs kilomètres composée de tuyaux métalliques en la qualifiant d’ouvrage à part entière.

Il s’agissait d’un important chantier traversant une vallée protégée des Pyrénées-Orientales, le maître d’ouvrage devait mettre en place un moyen d’acheminer l’eau du canal de Nyer vers la centrale hydro-électrique qu’il exploitait.

Ainsi, dans cette affaire dite du canal de Nyer, les Juges du fond avaient retenu l’application de l’article 1792-7 du Code civil, selon lequel tout élément d’équipement dont la destination est un usage uniquement professionnel est exclu des garanties décennale et biennale, puisque la conduite avait pour unique but de permettre à l’ouvrage de produire de l’électricité.

La Cour de cassation a quant à elle jugé, au contraire, que « la construction, sur plusieurs kilomètres, d’une conduite métallique fermée d’adduction d’eau à une centrale électrique constitue un ouvrage » (Cass. civ.3^ème, 19 janvier 2017, n°15-25.283, SHCN c/ Société Hydro-M et autres).

A la lecture de cette décision, il apparaît que cette qualification d’ouvrage semble relever de l’opportunité par la Haute juridiction civile afin de pourvoir faire bénéficier le maître de l’ouvrage des garanties légales et donc des garanties d’assurance pour les désordres constatés, à savoir la corrosion de l’ensemble de la conduite.

Ainsi, les tribunaux appliquent-ils de manière assez large les textes afin de permettre aux maître d’ouvrage victimes de désordres de pouvoir bénéficier de la protection issue de la loi Spinetta du 4 janvier 1978 définissant les garanties légales des constructeurs.

II/ Vers une extension de la garantie décennale aux éléments d’équipement par le Juge judiciaire contraire aux dispositions légales ?

Au-delà de cette interprétation extensive des textes, le Juge judiciaire est allé jusqu’à rendre une décision manifestement en contradiction avec la lettre des articles 1792 et suivants du Code civil dans la mesure où il a appliqué la garantie décennale à un élément d’équipement dissociable ne constituant pas à lui seul un ouvrage, en l’espèce l’installation d’une pompe à chaleur.

En effet, la qualification d’ « ouvrage » d’une pompe à chaleur était régulièrement rejetée (Cass. civ. 3^ème, 4 mai 2016, n° 15-15.379), car le Juge civil affirmait que cet élément, lorsqu’il est installé sur des existants, était un équipement dissociable de l’ouvrage donc non susceptible d’être couvert par la garantie décennale (CA Caen, 6 déc. 2016, n° 15/00693 – n° 15/00757 ; 29 nov. 2016, n° 15/00668).

Or, cette solution avait pour conséquence, non pas de soumettre la pompe à chaleur à la garantie biennale, mais à la responsabilité contractuelle de droit commun selon une jurisprudence constante qui considère que l’article 1792-3 du Code civil précité ne vise que les éléments d’équipements installés au moment de la construction et non sur des ouvrages existants (Cass. civ. 3^ème, 10 décembre 2003, n° 02-12.215 ; Cass. civ. 3^ème, 19 décembre 2006, n° 05-20.543).

Dans cette affaire, la garantie décennale a été invoquée à la suite de dysfonctionnements dans l’installation d’une pompe à chaleur air-eau sur un ouvrage existant. En vertu de la jurisprudence précitée, les Juges d’appel avaient donc écarté l’application de l’article 1792 du Code civil.

Pour autant et contre toute attente, la Cour de cassation casse l’arrêt d’appel pour violation de la loi et a jugé que « les désordres affectant des éléments d’équipement dissociables ou non, d’origine ou installés sur existant, relèvent de la responsabilité décennale lorsqu’ils rendent l’ouvrage dans son ensemble impropre à sa destination ».

Cette décision semble, en effet, totalement contraire à la lettre des textes qui exigent, pour que la garantie décennale soit susceptible d’être retenue, qu’il y ait création d’un ouvrage, alors qu’en l’espèce il ne s’agissait que d’une simple adjonction de matériel.

Ainsi, cette décision ne tient pas compte de l’ampleur des travaux concernés dès lors qu’elle applique les principes de la présomption de responsabilité des constructeurs et ce, malgré l’absence de réalisation d’un ouvrage.

Il est donc certain qu’elle facilitera la mise en jeu de la garantie décennale pour un certain nombre d’équipements notamment en matière énergétique, le seul critère à prendre en compte étant l’impropriété à destination de l’ouvrage après travaux et non plus celui de la réalisation d’un ouvrage.

Par ailleurs, il doit être noté que le caractère de dissociabilité de l’équipement est totalement évincé, ce qui avait déjà pu être observé s’agissant de l’installation d’une VMC où, tout comme pour la pompe à chaleur, le Juge civil a retenu l’application de la garantie décennale car les juges du fond auraient dû se pencher avant tout sur le critère de l’impropriété à destination de l’ouvrage même pour cet élément d’équipement (Cass. civ. 3ème, 10 novembre 2016, n° 15-24379).

Ainsi, cette interprétation pourrait avoir, dans l’avenir, un impact non négligeable et protecteur des maîtres d’ouvrage, tant elle permettra à ceux-ci d’invoquer la garantie décennale pour de simples travaux de réfection dès lors que les désordres rendent l’ouvrage impropre à sa destination dans son ensemble.

Pour autant, si cette décision est favorable aux maîtres d’ouvrage, les assureurs ne manqueront pas, quant à eux, de s’y opposer dans la mesure où, si elle était confirmée, elle les contraindrait à accorder leur garantie pour de simples travaux d’entretien ou de maintenance, alors que le contrat ne couvre que les désordres affectant les ouvrages, dès lors que ces travaux rendraient à eux seuls l’ouvrage existant impropre à sa destination.

Cyril CROIX, Avocat directeur
Sara NOURI-MESHKATI, Avocat à la cour

Commentaires de l’exonération de taxe d’habitation sur les logements vacants des logements appartenant aux organismes HLM et des logements constituant des dépendances du domaine public

L’Administration a commenté l’exonération de taxe d’habitation prévue par la loi de finances pour 2017 en faveur des logements vacants détenus par les organismes d’habitation à loyer modéré et les sociétés d’économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources et a repris la jurisprudence du Conseil d’Etat selon laquelle que ne sont pas assujettis à la taxe d’habitation sur les logements vacants les logements constituant des dépendances du domaine public.

Conformément à l’article 1407 bis du code général des impôts, et sous réserve que la taxe annuelle sur les logements vacants prévue à l’article 232 du CGI ne soit pas applicable sur leur territoire, les communes ou, à titre subsidiaire, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant adopté un programme local de l’habitat peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues à l’article 1639 A bis du CGI, assujettir à la taxe d’habitation les logements vacants depuis plus de deux années au 1er janvier de l’année d’imposition.

L’article 96 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, portant modification de l’article 1407 bis du CGI, institue une exonération de taxe d’habitation en faveur des logements vacants depuis plus de deux ans, détenus par les organismes d’habitation à loyer modéré et les sociétés d’économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources.

L’Administration précise que cette exonération s’applique à compter des impositions dues au titre de l’année 2017.

Par ailleurs, l’Administration rappelle que les logements qui constituent des dépendances du domaine public ne sont pas assujettis à la taxe d’habitation sur les logements vacants prévue à l’article 1407 bis du CGI, en application de deux décisions du Conseil d’Etat (CE, arrêt du 18 janvier 2008, n°290366, Ministre c/Région Ile-de-France et CE, arrêt du 18 janvier 2008, n° 298800, Ministre c./Région Ile-de-France).

Le remplacement des conseillers communautaires élus en application des dispositions du 1° de l’article L. 5211-6-2 du CGCT n’est pas possible sur le fondement de l’article L. 2121-33 du même code

Le Conseil d’Etat a récemment jugé que les dispositions de l’article L. 2121-33 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), en vertu desquelles le conseil municipal peut procéder « à tout moment » au remplacement des membres qu’il a désignés pour siéger dans des organismes extérieurs, ne sauraient trouver application à l’égard des conseillers communautaires élus en application des dispositions du 1° de l’article L. 5211-6-2 du même Code (CE, 26 avril 2017, n° 401144).

A cet égard, il y a lieu de rappeler que, si désormais les conseillers communautaires ne sont plus, en principe, désignés par le conseil municipal (1), des hypothèses demeurent dans lesquelles c’est bien ce dernier qui élit les membres du conseil communautaire de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre auquel la commune appartient.

L’article L. 5211-6-2 du CGCT envisage en effet les hypothèses dans lesquelles, entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, il y a lieu de déterminer les membres du conseil communautaire (en cas de création d’un EPCI à fiscalité propre, de fusion entre plusieurs EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre ou d’extension du périmètre d’un tel EPCI par exemple). Dans ces cas-là, sauf à ce que le nombre de sièges attribués à la commune soit égal au nombre de sièges antérieurement attribués et à ce que les conseillers communautaires déjà élus l’aient été à l’occasion du dernier renouvellement général des conseils municipaux, c’est le conseil municipal qui les élit, selon les modalités fixées par ces mêmes dispositions.

La question qui se posait au Conseil d’Etat, dans l’affaire qui a donné lieu à la décision susmentionnée, était celle de savoir si, lorsque les conseillers communautaires ont été élus par le conseil municipal, sur le fondement de l’article L. 5211-6-2 du CGCT, le même conseil municipal peut décider de remplacer les personnes qu’il a désignées, comme le prévoit l’article L. 2121-33 du CGCT en ce qui concerne les désignations dans les organismes extérieurs.

Cet article dispose, plus précisément, que :

« Le conseil municipal procède à la désignation de ses membres ou de délégués pour siéger au sein d’organismes extérieurs dans les cas et conditions prévus par les dispositions du présent code et des textes régissant ces organismes. La fixation par les dispositions précitées de la durée des fonctions assignées à ces membres ou délégués ne fait pas obstacle à ce qu’il puisse être procédé à tout moment, et pour le reste de cette durée, à leur remplacement par une nouvelle désignation opérée dans les mêmes formes ».

Il convient de relever que, dans l’état du droit antérieur à la réforme opérée par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, c’est-à-dire lorsque les délégués communaux des EPCI étaient élus par le conseil municipal sur le fondement de l’article L. 5211-7 du CGCT, le Conseil d’Etat avait déjà eu l’occasion de juger que ces délégués pouvaient être remplacés par le conseil municipal, en application de l’article L. 2121-33 du CGCT (CE, 23 mars 2012, n° 335984).

Dans sa décision du 26 avril 2017, il a jugé l’inverse en considérant que ces dernières dispositions « ne sauraient trouver application à l’égard des conseillers communautaires élus en application des dispositions […] du 1° de l’article L. 5211-6-2 » du CGCT.

Ainsi, hors cas de démission ou d’inéligibilité (ou de toute autre hypothèse de vacance), le conseil municipal ne peut procéder au remplacement d’un conseiller communautaire.

Pour comprendre ce revirement de jurisprudence, il convient d’examiner plus en détail l’article L. 5211-6-2 du CGCT qui distingue, pour les communes de 1.000 habitants et plus (2), trois hypothèses :

« a) Si le nombre de sièges attribués à la commune est supérieur ou égal au nombre de conseillers communautaires élus à l’occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal, les conseillers communautaires précédemment élus font partie du nouvel organe délibérant ; le cas échéant, les sièges supplémentaires sont pourvus par élection dans les conditions prévues au b ;

b) S’il n’a pas été procédé à l’élection de conseillers communautaires lors du précédent renouvellement général du conseil municipal ou s’il est nécessaire de pourvoir des sièges supplémentaires, les conseillers concernés sont élus par le conseil municipal parmi ses membres et, le cas échéant, parmi les conseillers d’arrondissement au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation, chaque liste étant composée alternativement d’un candidat de chaque sexe. La répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes ;

c) Si le nombre de sièges attribués à la commune est inférieur au nombre de conseillers communautaires élus à l’occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal, les membres du nouvel organe délibérant sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation. La répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes.»

Dans le dernier cas envisagé par ces dispositions, à savoir lorsque le nombre de sièges attribués à la commune est inférieur au nombre de conseillers communautaires élus à l’occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal, il est logique de ne pas pouvoir procéder au remplacement des conseillers communautaires désignés par le conseil municipal, dans la mesure où celui-ci a procédé à leur élection parmi les conseillers communautaires sortants.

Or ces derniers ont été élus au suffrage universel direct, en application de l’article L. 273-6 du Code électoral. Et l’article L. 273-3 du même code, cité par le Conseil d’Etat, précise que :

« Les conseillers communautaires sont élus pour la même durée que les conseillers municipaux de la commune qu’ils représentent et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci, dans les conditions prévues à l’article L. 227 ».

De sorte que le conseil municipal ne dispose d’aucune légitimité pour remettre en cause leur mandat.

La solution apparaît moins logique dans les autres cas envisagés par l’article L. 5211-6-2 du CGCT, dès lors que les conseillers communautaires désignés par le conseil municipal ne disposaient pas, au préalable, d’un mandat acquis au suffrage universel direct. On aurait pu alors considérer que le conseil municipal puisse remplacer les conseillers qu’il avait antérieurement élus.

Elle présente néanmoins l’avantage de la simplicité, le choix du Conseil d’Etat permettant d’uniformiser les règles applicables à ces différents cas.

En somme, si la décision est partiellement critiquable sur le fond, la règle qu’elle dégage a l’avantage de la clarté. Il reste que les marges de manœuvre du conseil municipal s’en trouvent de ce fait réduites.

(1) Depuis la réforme opérée par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, les conseillers communautaires représentant les communes de moins de 1 000 habitants au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre sont les membres du conseil municipal désignés dans l’ordre du tableau (article L. 273-11 du Code électoral), ceux représentant les communes de 1 000 habitants et plus sont élus en même temps que les conseillers municipaux et figurent sur la liste des candidats au conseil municipal (article L. 273-6 du Code électoral). Les conseillers communautaires ne sont dès lors plus élus par le conseil communautaire sur la base de l’article L. 5211-7 du CGCT.

(2) S’agissant des communes de moins de 1 000 habitants, la désignation des conseillers communautaires se fait en application de l’article L. 273-12 du Code électoral, en application duquel : « En cas de cessation du mandat d’un conseiller communautaire, il est remplacé par le premier membre du conseil municipal n’exerçant pas de mandat de conseiller communautaire qui le suit dans l’ordre du tableau établi à la date où la vacance de son siège devient définitive ».