Les dispositions des lois de finances intéressant l’environnement et les collectivités publiques

Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017
Loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016

La loi de finances pour 2017 contient un certain nombre de dispositions intéressant l’environnement et les collectivités publiques.

Tout d’abord, les modalités et les montants des compensations financières dues par l’Etat aux régions et aux départements au titre des différents transferts de compétences ont été actualisés. Ces compensations sont notamment assurées par une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (article 34 de la loi).

Ensuite, un prélèvement de 70 millions d’euros est effectué, pour 2017, sur les ressources du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), mentionné à l’article L. 561-3 du Code de l’environnement, au profit du budget général de l’Etat (article 36 de la loi).

A cet égard, on rappellera que la loi de finances pour 2012 a introduit un plafonnement des taxes affectées à certains opérateurs de l’État ou organismes chargés d’une mission de service public. Les ressources excédant le niveau du plafond sont reversées au budget général de l’État. En outre, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019 a fixé un principe général de plafonnement des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale à compter du 1er janvier 2016. Le prélèvement ainsi opéré sur le Fonds est basé sur ces dispositions.

Egalement, la taxe destinée à financer le fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épuration (article L. 425-1 du Code des assurances) est supprimée en raison d’un bilan coûts/avantages négatif selon le Gouvernement qui estime que cette taxe instaure une complexité fiscale et réglementaire pour les entreprises pour un rendement faible au profit de l’Etat (article 83 de la loi).

Par ailleurs, il est expressément précisé à l’article L. 213-10-2 du Code de l’environnement, relatif au régime de la redevance pour pollution de l’eau d’origine non domestique, que l’épandage de digestat, résidu issu de la méthanisation de matières organiques, n’est pas assujetti à cette redevance (article 85 de la loi).

Il convient de préciser que le produit de cette redevance est affecté aux agences de l’eau. Or la plupart des agences de l’eau ont exclu l’épandage du digestat du champ de la redevance.

La loi vise ainsi à uniformiser la pratique.

La loi de finances prévoit encore que l’Agence française pour la biodiversité, créée au 1er janvier 2017 par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et le décret n° 2016-1842 du 26 décembre 2016 relatif à l’Agence française pour la biodiversité, est notamment financée par la taxe sur les éoliennes offshore. Plus précisément, 5% du produit de cette taxe lui sont affectés (article 124 de la loi et article 519 C du Code général des impôts).

Enfin, cinq dispositifs, portant respectivement sur le financement des plans de prévention des risques naturels (PPRN), des études et travaux de mise en conformité des digues domaniales, la poursuite du plan séisme Antilles (PSA), ainsi que les aides à la démolition des quartiers d’habitats informels dans les départements et régions d’outre-mer, qui arrivaient à échéance au 31 décembre 2016, ont été prorogés (article 125 de la loi).

S’agissant de la loi de finances rectificative pour 2016, on relèvera que les députés ont supprimé un article 24 bis C du projet de loi, introduit par les sénateurs, visant à affecter, à compter de 2018, une fraction du produit de la TICPE aux intercommunalités ayant adopté un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) (article L. 229-26 du Code de l’environnement) et des régions dotées d’un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) (articles L. 4251-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales – CGCT), à raison respectivement de 10 et 5 euros par habitant.

La mesure a été jugée trop coûteuse pour l’Etat.

Prise en compte d’un facteur de correction climatique pour certaines installations d’incinération de déchets

La Ministre de l’Environnement a, par un arrêté du 7 décembre 2016, publié le 10 décembre suivant au Journal officiel, transposé la directive 2015/1127/UE du 10 juillet 2015 modifiant l’annexe II de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives.

La directive du 10 juillet 2015 a mis en place un facteur de correction climatique (FCC), intégré à la formule de calcul de la performance énergétique des installations d’incinération spécialisées dans le traitement des déchets municipaux solides.

Son application permettra à certaines de ces installations, le cas échéant, d’entrer dans la catégorie des installations de valorisation des déchets plutôt que dans celle des installations d’élimination, en référence à la hiérarchie des modes de traitement des déchets fixée à l’article L. 541-1 du Code de l’environnement.

Il prend en compte une valeur appelée « degrés-jours de chauffage », calculée en fonction de la température extérieure moyenne du lieu d’implantation sur les vingt années consécutives précédant l’année de calcul. L’arrêté du 7 décembre 2016 précise que ce sont les données de la station météorologique la plus proche qui devront être utilisées.

L’objectif poursuivi par la directive, et par l’arrêté de transposition, est, in fine, de garantir des conditions de concurrence équitables au sein de l’Union européenne. En effet, il a été constaté que les conditions climatiques locales dans l’Union influent sur les quantités d’énergie pouvant être techniquement utilisées ou produites par les installations concernées.

L’arrêté est entré en vigueur le 11 décembre 2016. La formule de la performance énergétique en résultant est à prendre en compte pour le calcul de la performance énergétique de l’installation à partir de l’année 2016.

Accident de la circulation : qualification de la victime ayant quitté les commandes de son véhicule

Le 31 mai 2016, la Chambre criminelle de la Cour de cassation devait se prononcer sur la qualification du conducteur qui avait quitté les commandes de son véhicule lors de l’accident.

En l’espèce, un automobiliste, détectant une panne, avait stationné sur la bande d’arrêt d’urgence d’une autoroute en attendant les secours et avait allumé les feux de détresse tout en restant à bord.

Les constatations ultérieures avaient permis d’avancer qu’il se reposait sur la banquette arrière, lorsqu’est survenu le véhicule d’un autre automobiliste qui s’était assoupi au volant. 

La collision avait occasionné de très sévères blessures au premier automobiliste.

Considérant que la victime ne pouvait être qualifiée de conducteur lors de l’accident au sens de la loi du 5 juillet 1985, le Tribunal correctionnel l’a indemnisée sans partage.

La Cour d’appel de Colmar a confirmé le jugement rendu en première instance.

La Cour de cassation a validé le raisonnement des Juges du fond et rejeté le pourvoi formé par le second automobiliste auteur de la collision, considérant que la victime, qui avait quitté les commandes de son véhicule et n’en avait donc pas gardé la maîtrise, ne pouvait être considérée comme conducteur au sens de la loi du 5 juillet 1985.

La dimension morale du référé précontractuel ou la sanction du caractère par trop tardif de requêtes pourtant déposées dans le délai légal

TA de la Réunion, ord. 19 octobre 2016, Société Réunionnaise de Bureaucratique, n° 1601022

Par une ordonnance du 19 octobre dernier, le Juge des référés du Tribunal administratif de la Réunion a adapté au référé précontractuel l’interdiction d’exercer un recours devant le Juge administratif au-delà d’un délai raisonnable.

On se souviendra en effet que le Conseil d’Etat a récemment jugé qu’au nom du principe de sécurité juridique, une décision administrative ne peut être indéfiniment remise en cause, même dans le cas où le destinataire de cette décision n’a pas été correctement informé des voies et délais de recours qui lui sont laissés, dès lors cependant qu’il a, a minima, eu connaissance de la décision. Donnant une connotation morale à l’écoulement des délais de recours contentieux, le Conseil d’Etat a, ainsi, souhaité établir une frontière entre le droit à l’ignorance – excusable – des requérants et la manifestation – non excusable – de leur négligence, sinon désinvolture, frontière établie à un délai raisonnable d’une année après prise de connaissance de la décision attaquée (CE, 13 juillet 2016, M. Czabaj, n° 387763). La solution a par la suite été appliquée par différentes cours administratives d’appel (CAA Versailles, 29 Septembre 2016, Commune de Bonneuil-en-France,  n° 15VE01426 ; CAA Nantes, 2 Novembre 2016, Préfecture du Finistère, n° 15NT03252).

Pour autant, si l’introduction d’un délai maximal d’un an pour exercer un recours pouvait trouver toute sa logique dans le cadre de procédures « au long cours », la question de la pertinence d’une telle solution en matière de procédures d’urgence pouvait en revanche être posée.

Le Juge des référés y a répondu ici, considérant que ce principe « applicable au contentieux général, ne saurait être regardé comme incompatible avec les procédures de référé ». Toutefois, eu égard à l’urgence qui anime ces procédures, il a estimé que « la notion de délai raisonnable doit cependant donner lieu à une définition particulière ». Et il a ainsi réduit le délai raisonnable à une période de « trois mois à compter de la date à laquelle le requérant a eu pleinement connaissance de la décision administrative qu’il conteste ».

Appliquant aux faits de l’espèce la solution ainsi dégagée, le Tribunal administratif de la Réunion a ensuite rejeté la requête comme étant tardive. Bien que respectant pourtant les dispositions de l’article L. 551-1 du Code de justice administrative, qui permettent le dépôt d’une requête en référé jusqu’à la conclusion du contrat, le requérant avait dépassé le délai raisonnable qui lui était laissé et, ce faisant, « par son comportement inapproprié », méconnu le principe de sécurité juridique. Il avait en effet demandé l’annulation d’une procédure d’attribution d’un marché public, certes avant la conclusion du contrat, mais près de cinq mois après avoir été informé par le pouvoir adjudicateur de son éviction de la compétition.

A défaut d’explications sur les modalités de calcul retenues par le Juge des référés pour arriver à une évaluation du délai raisonnable à trois mois, il faudra toutefois attendre que le Conseil d’Etat se penche également sur la question.

 

Les modalités du vote par voie électronique pour l’élection des délégués et représentants du personnel au comité d’entreprise prévues par la Loi El Khomri sont enfin précisées

Les règles relatives à l’élection par voie électronique des délégués du personnel et des  membres du comité d’entreprise, respectivement prévues aux articles L. 2314-21 et L. 2324-19 du Code du travail , ont été modifiées par la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels n° 2016-1088 du 8 août 2016. 

Par cette réforme,  l’employeur peut décider de l’organisation du vote électronique à défaut d’accord d’entreprise ou de groupe, étant précisé que ce sont les entreprises dont l’effectif est d’au moins 11 salariés qui sont concernées.

Le décret du 5 décembre 2016 publié au Journal Officiel le 6 décembre 2016 en précise les modalités.

En tout état de cause, la mise en place du vote électronique n’interdit pas le vote à bulletin secret sous enveloppe si l’accord ou l’employeur ne l’exclut pas.

Le décret d’application de la loi dite « Macron » relatif au nouveau référentiel d’indemnités en cas de licenciement injustifié publié au Journal Officiel

Le décret d’application de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron » relatif au nouveau référentiel d’indemnités en cas de licenciement injustifié a été publié au Journal Officiel le 25 novembre 2016.

Ce référentiel indicatif pourra être mis en œuvre devant le bureau de jugement si les parties en font conjointement la demande, sans préjudice des indemnités légales ou conventionnelles.

Les montants prévus tiennent compte de l’ancienneté (jusqu’à quarante-trois années d’ancienneté), de l’âge du salarié (dès lors que celui-ci a au moins 50 ans à la date de la rupture du contrat de travail) et de sa situation par rapport à l’emploi.

Un second décret du même jour modifie le barème de l’indemnité forfaitaire applicable devant le bureau de conciliation afin d’être en adéquation avec le référentiel applicable devant le bureau de jugement.

Compétence « promotion du tourisme dont la création d’offices de tourisme »

Attention ! Possibilité pour les communes touristiques reconnues stations classées de tourisme ou ayant engagé une démarche en ce sens de délibérer jusqu’au 31 décembre 2016 pour conserver la compétence « promotion du tourisme dont la création d’offices de tourisme »

Le suspens est enfin levé. La « petite loi » de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne laisse ouverte la possibilité à certaines communes de conserver dans leur giron la compétence «  promotion du tourisme dont la création d’offices de tourisme » ; compétence que la loi NOTRe prévoyait pourtant de transférer de manière obligatoire aux intercommunalités à fiscalité propre.

Plus exactement, le projet de loi adopté hier par le Sénat au terme d’une procédure législative accélérée pose ainsi cette possibilité pour les communes membres d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération ou de la Métropole Aix-Marseille-Provence, qui ont le statut de stations classées de tourisme ou engagent une telle démarche.

Ainsi, l’article 18 modifie les articles L. 5214-16 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) (communautés de communes), L. 5216-5 du CGCT (communautés d’agglomération) et L. 5218-2 du CGCT (Métropole Aix-Marseille-Provence) et expose les conditions dans lesquelles cette « dérogation » permettra à ces communes de bloquer le processus de transfert de cette compétence obligatoire.

On indiquera pour mémoire que la condition indispensable demeure celle du classement préalable de la commune en « commune touristique » dans la mesure où l’engagement d’un processus visant à obtenir le statut de station classée de tourisme n’est pas permis par l’article L. 133-13 du Code du tourisme pour les communes qui ne posséderaient pas déjà le statut de commune touristique au sens de l’article R. 133-35 du Code de tourisme.

L’article 18 précise que cette démarche dérogatoire pourra être adoptée par une délibération prise avant le 31 décembre 2016 qui décide de conserver l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme ».  

Plusieurs cas de figures doivent être envisagés en fonction du statut de la commune :

– soit la commune touristique a déjà obtenu son classement en station classée de tourisme : cette situation est la plus simple, la commune n’a dans ce cas qu’à adopter la délibération décidant de conserver l’exercice de la compétence avant le 31 décembre 2016 cependant.

– soit la commune touristique n’a pas encore obtenu son classement en station classée de tourisme : le texte permet alors à ces communes de bénéficier de la dérogation en engageant une démarche de classement en station classée de tourisme au plus tard le 31 décembre 2016.

Pour éviter tout risque de confusion, le Législateur a pris la peine de préciser ce qu’il entendait par l’engagement d’une telle démarche avant le 1er janvier 2017, cet engagement devrait être matérialisé selon une des 3 façons suivantes :

–  soit par le dépôt auprès du représentant de l’État dans le département d’un dossier de classement de la commune en station classée de tourisme ;

– soit par une délibération du conseil municipal qui décide de préparer, en vue d’un dépôt avant le 1er janvier 2018, un dossier de classement de la commune en station classée de tourisme ;

–  soit par une délibération du conseil municipal qui décide de préparer, en vue d’un dépôt avant le 1er janvier 2018, un dossier de classement de son office de tourisme dans la catégorie requise pour remplir les critères de classement de la commune en station classée de tourisme. La démarche doit être complétée dans ce cas par le dépôt d’un dossier de classement en station classée de tourisme dans l’année qui suit, le cas échéant, le classement de l’office de tourisme.

Autrement formulé, pour les communes qui ne bénéficient pas déjà d’un classement en station classée de tourisme, ce sont donc formellement deux actes qui devront être accomplis avant le 31 décembre 2016 pour conserver le bénéfice de la dérogation :

  • le premier étant celui de l’engagement de la démarche visant à obtenir le classement en station classée de tourisme avant le 31 décembre 2016. Ainsi que l’on vient de l’exposer, le choix est laissé aux communes de matérialiser l’engagement de la démarche de trois façons différentes ;
  • le second étant celui de l’adoption d’une délibération avant le 31 décembre 2016, qui décide de la conservation de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme ».

Le texte prévoit en outre que, si le dépôt de la demande de classement n’a pas été engagée dans les délais impartis par le texte ou si la demande de classement a été rejetée par l’autorité administrative compétente, la délibération de la commune touristique par laquelle elle a décidé de conserver la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » cesse de produire ses effets et la compétence est exercée par la communauté de communes, ou la communauté d’agglomération en lieu et place de la commune.

On indiquera enfin que le Législateur a laissé un délai supplémentaire pour le cas spécifique des communes membres de la métropole d’Aix Marseille, puisque ces communes érigées en station classée de tourisme ou ayant déposé une demande de classement en ce sens pourront décider avant le 1er janvier 2018 par une délibération, de conserver l’exercice de cette compétence.

En somme, hormis le cas spécifique de la Métropole d’Aix Marseille Provence, il conviendra pour les communes qui souhaiteraient engager une telle démarche et qui remplissent les conditions imposées par les textes, de faire preuve d’une particulière diligence pour engager les démarches utiles avant le 31 décembre 2016, le timing risque d’être serré !

Encore précisera-t-on que la loi n’est pas encore entrée en vigueur. Elle devra être très rapidement publiée si l’on ne veut pas lui faire perdre tout effet utile …

Point de départ de l’astreinte en droit pénal de l’urbanisme

La question du point de départ de l’astreinte prononcée à l’encontre des demandeurs en cassation a été posée à la Haute Juridiction.

En tant que de besoin, rappelons que l’article L. 480-7 du Code de l’urbanisme dispose notamment que « le Tribunal impartit au bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l’utilisation irrégulière du sol un délai pour l’exécution de l’ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation […] ».

Au cas d’espèce, les prévenus avaient acquis un immeuble situé à proximité du littoral à Nice ; alors qu’ils avaient obtenu des permis de construire en vue d’édifier une maison d’habitation de quatre étages, ils avaient créé un hôtel, sur cinq étages. C’est pourquoi les prévenus étaient poursuivis pour infractions au Code de l’urbanisme et que le Juge répressif, en première instance comme en appel, ordonnait la remise en état des lieux sous astreinte au profit de la Commune, passé le huitième mois après que la décision a acquis son caractère définitif. Les prévenus formaient alors un pourvoi en cassation, qui était rejeté par un arrêt du 19 mai 1999 ; le Préfet procédait donc à la liquidation de l’astreinte pour le compte de la commune. Dans ces conditions, les prévenus saisissaient la Cour d’appel d’Aix-en-Provence d’une requête en incident d’exécution, afin de contester la liquidation de cette astreinte. A ce titre, ils soutenaient qu’aucune notification de l’arrêt de rejet de leur pourvoi ne leur était parvenue, contrairement aux dispositions de l’article 617 du Code de procédure pénale. Ils ajoutaient que dans la mesure où ils n’avaient jamais eu connaissance du caractère définitif et exécutoire de la décision d’appel, aucune astreinte ne pouvait légalement être liquidée ni recouvrée à leur encontre. Les Juges de la Cour d’appel d’Aix-en-Provence n’ont pas suivi leur raisonnement et ont considéré – « pour écarter l’exception d’illégalité et d’inopposabilité de l’arrêté préfectoral querellé – […] que la formalité de notification ou de signification prévue à l’article 617 du Code de procédure pénale n’est pas prescrite à peine de nullité et que l’arrêt de rejet est devenu définitif le 19 mai 1999, la mise en conformité devant par conséquent intervenir avant le 19 janvier 2000 [et] que l’astreinte a justement commencé à courir à compter de cette dernière date ».

Censurant cette argumentation, la Cour de cassation a considéré que le délai imparti par le Juge pour effectuer des travaux de mise en conformité ne court qu’à compter du jour où la décision, devenue définitive, est exécutoire, et qu’à défaut de notification du rejet du pourvoi formé à son encontre, l’arrêt de la Cour d’appel acquiert un caractère exécutoire au jour où les prévenus ont connaissance de ce rejet par tout moyen certain.

Clause de tacite reconduction dans les contrats de la commande publique : pas d’indemnisation

Les clauses de tacite reconduction sont possibles dans les contrats de la commande publique, mais elles doivent être encadrées.

Le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics, à l’instar de l’article 16 du Code des marchés publics aujourd’hui abrogé, permet au pouvoir adjudicateur de prévoir des clauses de tacite reconduction, pour autant « que la mise en concurrence ait été réalisée en prenant en compte sa durée totale ». C’est la raison pour laquelle, depuis la décision Commune de Païta (CE, 29 novembre 2000, req. n° 205143), le Juge administratif censure les clauses de tacite reconduction dans un marché public qui conduisent à la conclusion d’un nouveau contrat, dès lors que la mise en concurrence initiale n’a pas pris en compte les possibilités de renouvellement du marché.

S’agissant d’une délégation de service public, l’interdiction est en revanche totale, la durée du contrat devant être calculée en fonction de la durée d’amortissement des investissements (CE, 23 mai 2011, Département de la Guyane, req. n° 314715).

Dans sa décision du 17 octobre 2016, le Conseil d’Etat rappelle l’illégalité des clauses de tacite reconduction dans les délégations de service public et, par suite, l’impossibilité d’indemniser le cocontractant si le contrat n’est pas renouvelé.

Plus précisément, en l’espèce, le délégataire avait introduit un recours indemnitaire à l’encontre de l’autorité délégante pour absence de mise en œuvre de la clause de reconduction du contrat. Alors qu’en première instance, les juges avaient considéré qu’en dépit de l’illégalité de la clause de reconduction, l’indemnisation était possible car la clause indemnitaire était divisible, le Conseil d’Etat considère au contraire que « les clauses de tacite reconduction contenues dans des contrats de la commande publique étant illégales, aucun préjudice, et donc aucun droit à indemnité, ne peut naître, pour le cocontractant de l’administration, de l’absence de reconduction tacite d’un contrat à l’issue de la durée initiale convenue par les parties ».

Dès lors, l’illégalité d’une clause de reconduction a nécessairement pour conséquence l’illégalité de la clause prévoyant l’indemnisation du cocontractant de la personne publique à raison de l’absence de reconduction tacite du contrat.

Une telle illégalité doit, d’ailleurs, être relevée d’office par le Juge.

 

 

Elections professionnelles : candidature et liste de candidats

Par un arrêt en date du 9 novembre 2016, la Cour de cassation confirme la possibilité d’une double candidature titulaire/suppléant aux élections professionnelles et précise par ailleurs que les listes de candidats incomplètes sont recevables. 

Au cas d’espèce, lors d’élections professionnelles, un employeur a estimé qu’une candidature unique (titulaire/suppléant) était irrecevable au motif que le protocole d’accord préélectoral prévoyait deux postes de titulaire et deux postes de suppléant à pourvoir. Selon cet employeur, les listes de titulaires et de suppléants déposées ne pouvaient donc pas comporter un seul et même nom.

C’est dans ces conditions que la Cour de cassation a eu à se demander si une liste de candidats pouvait comprendre un nombre de candidat inférieur au nombre de sièges à pourvoir et si une double candidature titulaire/suppléant était valable.

La Haute juridiction répond par l’affirmative à ces deux interrogations et rappelle qu’ « une liste peut comprendre un nombre de candidats inférieur au nombre de sièges à pourvoir, et qu’un salarié peut se porter candidat à une même fonction en qualité de titulaire et en qualité de suppléant ».

L’expert- comptable mandaté par le comité d’entreprise dans le cadre d’une mission légale d’examen annuel des comptes doit pouvoir accéder à la base de données relative au personnel

Par un arrêt en date du 9 novembre 2016 (n° 15-16.879), la Cour de cassation est venue préciser que l’employeur doit laisser l’expert-comptable accéder à sa base de données relative au personnel.

L’employeur ne peut décider si les documents dont l’expert-comptable du comité d’entreprise estime avoir besoin pour mener à bien sa mission légale sont ou non utiles à l’accomplissement de la mission légale.

Ainsi, même si ce n’est pas précisé dans le Code du travail, l’expert-comptable doit pouvoir accéder à la BDES, de laquelle il pourra extraire les informations lui permettant de mener sa mission. A défaut, l’employeur doit se charger de cette extraction.

La naissance d’une obligation de dénonciation du salarié auteur d’une infraction routière commise avec un véhicule de fonction

A compter du 1er janvier 2017, lorsqu’une infraction au Code de la route sera commise avec un véhicule de l’entreprise, l’employeur devra révéler l’identité du salarié, auteur de l’infraction, sous peine d’une amende de 750 euros.

Cette amende viendra s’ajouter à l’amende à payer pour l’infraction commise par le salarié au Code de la route.

L’incertitude sur les conséquences de l’absence de « grenellisation » des PLU : les élus confrontés au doute

En vertu des dispositions du V de l’article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II », telles que modifiées par l’article 20 de la loi du 5 janvier 2011, puis par l’article 126 de la loi ALUR du 24 mars 2014, il est prévu que les plans locaux d’urbanisme approuvés avant le mois de juin 2011 « intègrent les dispositions de la présente loi lors de leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2017 ».

Toutefois, quelques semaines avant cette date butoir, nombreuses sont les communes ne disposant pas d’un plan local d’urbanisme ayant fait l’objet d’une procédure de révision générale depuis l’entrée en vigueur des dispositions de cette loi.

Or, à ce jour, la question des conséquences que pourrait avoir cette absence de révision générale pour lesdits documents d’urbanisme n’a toujours pas reçu de réponse par la doctrine administrative (plusieurs parlementaires ont, depuis de nombreux mois, interrogé le gouvernement sur ce point : Q. n° 16651, JO Sénat 5 juin 2015 ; Q. n° 82538, JOAN du 23 juin 2015. François Baroin a, très récemment encore, également posé la question de l’avenir de ces PLU et sa question est – comme toutes celles posées avant celle-ci  – restée sans réponse à ce jour (Q. écrite n° 21750, JO Sénat du 12 mai 2016, p. 1981).

Dans cette attente, les communes se trouvent ainsi face à une problématique lourde de conséquences.

I. Ce qu’il faut entendre par le terme de « grenellisation »

Immédiatement, il n’apparaît pas inutile de rappeler ce que l’on entend par le terme, généralement utilisé, de « grenellisation » d’un PLU.

Précisément, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II », a modifié en profondeur le contenu des plans locaux d’urbanisme.

Plus spécifiquement, l’article 19 de cette loi a, quant à lui, modifié le chapitre III du Titre Ier du Livre Ier du Code de l’urbanisme.

En application de ces dispositions, le PLU doit ainsi être rédigé selon une organisation bien précise et comprendre certains éléments particuliers.

S’il est possible de résumer l’intégration de ces dispositions, on peut dire qu’en vertu de cet article, le PLU doit contenir les éléments suivants :

  • un rapport de présentation, qui doit contenir un diagnostic de l’état initial du territoire, présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, justifier les objectifs compris dans le Projet d’aménagement et de développement durable (PADD) au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le SCOT ;
  • un PADD qui fixe des objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain (rappelons que le PADD doit être justifié par le Rapport de présentation et mis en œuvre par les Orientations d’aménagement et de programmation – OAP –  et le Règlement, qui restent les pièces du PLU directement opposables aux tiers) ;
  • des orientations d’aménagement et de programmation, qui peuvent comprendre certains éléments sans que cela soit obligatoire ;
  • un règlement et ses documents graphiques :
  • des annexes. 

Il nous semble toutefois que l’analyse de cette conformité entraînera nécessairement une analyse en profondeur de chacun des documents du PLU pour examiner s’ils intègrent bien ces principes de la loi Grenelle II.

Se pose alors la question de savoir à quelle date butoir ces dispositions doivent être intégrées aux PLU.

II. Les délais fixés par le législateur pour intégrer les dispositions du Grenelle II

Précisément, le V de l’article 19 de la loi « Grenelle II », tel que modifié en dernier lieu par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite loi ALUR par prévoit que :

« V. ― Le présent article entre en vigueur six mois après la promulgation de la présente loi, le cas échéant après son intégration à droit constant dans une nouvelle rédaction du livre Ier du code de l’urbanisme à laquelle il pourra être procédé en application de l’article 25 de la présente loi. 

Toutefois, les plans locaux d’urbanisme en cours d’élaboration ou de révision approuvés avant le 1er juillet 2013 dont le projet de plan a été arrêté par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal avant le 1er juillet 2012 peuvent opter pour l’application des dispositions antérieures. 

Les plans locaux d’urbanisme approuvés avant la date prévue au premier alinéa et ceux approuvés ou révisés en application du deuxième alinéa demeurent applicables. Ils intègrent les dispositions de la présente loi lors de leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2017 ». 

Le législateur a ainsi fixé le 1er janvier 2017 comme date butoir pour que les PLU intègrent les dispositions de la loi « Grenelle II ».

Il doit être relevé que l’article 13 de la loi du 20 décembre 2014 sur la simplification de la vie des entreprises avait prévu que les dispositions susmentionnées de l’article 19 de la loi du 12 juillet 2010 ne s’appliqueraient pas si l’EPCI compétent avait engagé la procédure d’élaboration d’un PLUI avant le 31 décembre 2015.

Néanmoins, ces dispositions ont été abrogées, sans être recodifiées, par l’article 12 de l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, laquelle est entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Bien qu’à notre sens, la faculté qu’elles évoquent pourrait rester applicable dès lors que l’élément déclencheur de cette exception – l’engagement d’une procédure d’élaboration d’un PLUI avant le 31 décembre 2015 – est antérieur à l’entrée en vigueur de cette abrogation, il existe un flou auquel aucune réponse précise n’a été apportée (1).

III. Les conséquences possibles de l’absence d’intégration des dispositions du Grenelle II

La question principale reste donc celle des conséquences possibles de l’absence d’intégration des dispositions issues de la loi « Grenelle II ».

Comme cela ressort du Guide de légistique, l’utilisation du présent de l’indicatif dans le V précité de l’article 19 de cette loi apparaît conférer à ce texte un caractère impératif. 

Toutefois, contrairement à ce que le législateur a prévu pour les Plans d’occupation des Sols, à savoir une caducité programmée, aucune sanction n’a ici été prévue par le texte.

Deux raisonnements apparaissent ainsi pouvoir être tenus.

  1. La première analyse possible revient à considérer que l’absence d’intégration des dispositions susmentionnées au 1er janvier 2017 aura pour conséquence systématique de rendre l’entier document d’urbanisme illégal en ce qu’il n’a pas un contenu conforme aux exigences légales.

Au terme de cette analyse, le document dans son ensemble deviendrait alors inapplicable et, plus encore, le Maire devrait, à ce titre, prononcer son abrogation en raison de cette illégalité.

Ce raisonnement pourrait être justifié par plusieurs éléments. 

Tout d’abord, si le rapport de présentation du PLU n’est pas directement opposable aux tiers, il n’en reste pas moins que son insuffisance peut entraîner une annulation totale du PLU dès lors qu’il a pour objet de permettre de comprendre l’économie générale du plan et de connaître ses grandes orientations (CAA Douai, 13 mars 2008, n° 07DA00102 ; TA Nantes, 21 avril 2009, Association Sauvegarde de l’Anjou, n° 064265 in AJDA 2009 p. 1905, N. Wolff) (2).

Ensuite, le Juge administratif examine également le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme (voir encore, CAA Douai, 17 avril 2014, Association Bois-Guillaume Réflexion, préc.).

Au surplus, il est vrai que le Juge administratif examine et peut sanctionner les incohérences et contradictions entre le rapport de présentation et le PADD (voir, pour l’examen de cette question : CAA Douai, 17 avril 2014, Association Bois-Guillaume Réflexion, n° 13DA00363 ; voir encore CAA Lyon, 18 novembre 2009, n° 07LY00802) ;

Se reposant sur ces éléments, certaines Directions départementales des territoires (par exemple, l’Eure et Loir), de même que certains auteurs, considèrent qu’il existe une automaticité entre l’absence d’intégration expresse des dispositions des lois Grenelle et l’illégalité de l’intégralité du PLU.

Cette position a des impacts extrêmement importants puisque, dans cette hypothèse d’une illégalité automatique de l’entier document d’urbanisme, c’est très certainement le Règlement national d’urbanisme (RNU) qui pourrait devoir s’appliquer.

Au surplus, les conséquences de cette hypothèse font naître en outre des incohérences puisque, à l’inverse, plusieurs dispositions permettent de maintenir les anciens POS malgré leur caducité programmée depuis de nombreuses années (articles L. 174-3, L. 174-5 et L. 174-6 du Code de l’urbanisme).

Or, les PLU – même non « grenellisés » – répondent à des exigences davantage poussées que les POS en termes d’aménagement de l’espace, d’environnement, de développement durable et de cohérence du projet d’urbanisme.

Empêcher ces PLU de se maintenir dans leur ensemble alors que certains POS peuvent, quant à eux, subsister, n’apparaîtrait pas conforme à la volonté des auteurs de ces dispositions.

Bien qu’elle apparaisse la plus simple, cette conséquence n’apparaît pas non plus juridiquement évidente.

2. Un second raisonnement pourrait donc, plus justement, être tenu.

Notamment, l’absence de mention d’une sanction spécifique de l’absence d’intégration de ces dispositions nous amène à penser que d’autres solutions que celle d’une illégalité totale du document d’urbanisme peuvent être trouvées.

Certaines Directions départementales des territoires et plusieurs Questions parlementaires évoquent cette seconde solution selon laquelle le PLU ne serait pas illégal dans son entier mais se trouverait partiellement « fragilisé » (voir, par exemple, la DDT de Saône et Loire ; voir également les questions parlementaires précitées).

Plusieurs arguments pourraient tendre à une solution plus mesurée que celle d’une illégalité totale du document d’urbanisme.

De première part, s’agissant de l’insuffisance du rapport de présentation, il convient de préciser que, lorsque ces insuffisances sont de nature à n’affecter qu’une zone, sans remettre en cause l’équilibre général du document, elles n’entraîneront pas une annulation totale du document (CAA Douai, 8 février 2007, Association Vigilance Eolienne de la Pévèle, n° 06DA00939).

Au surplus, le Juge administratif n’est pas formaliste : ainsi, il s’attachera à vérifier si les éléments manquant ne figurent pas dans une autre partie du document d’urbanisme (CAA Douai, 6 juillet 2007, Ville du Havre, n° 07DA00549).

En d’autres termes, les lacunes relevées dans le rapport peuvent être comblées par des éléments figurant dans d’autres parties dudit rapport ou, en tout état de cause, dans le document d’urbanisme.

Il ressort donc de l’ensemble de ce qui précède qu’une insuffisance apparente du rapport de présentation n’a nullement pour conséquence automatique une annulation totale du document d’urbanisme.

De deuxième part, de la même manière, l’absence ou l’insuffisance de l’évaluation environnementale n’entraîne pas systématiquement l’annulation du PLU.

Plus précisément, saisi d’un tel moyen – considéré comme ressortant d’un vice de forme – il appartient au Juge administratif d’examiner si cette insuffisance ou cette absence a pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou qu’elle a été de nature à exercer une influence sur la décision prise (CE, 14 octobre 2011, Société Ocreal, n° 323257).

Le Juge doit donc se prononcer sur le caractère suffisant des informations environnementales figurant dans le Rapport de présentation.

En d’autres termes, là encore, il n’existe aucune automaticité de la sanction, l’illégalité du document d’urbanisme ne pouvant être prononcée qu’en fonction des circonstances de l’espèce.

Par conséquent, au regard de ce qui précède, considérer que l’absence de « grenellisation » d’un PLU rendrait, de manière automatique et systématique, l’entier document d’urbanisme illégal pourrait apparaître excessif.

Au contraire, au travers d’un travail approfondi de lecture du PLU, le Juge administratif saisi de la question pourrait considérer que certains éléments de ce document apparaissent compatibles avec les lois Grenelle et, ainsi, ne pas annuler le document dans sa globalité.

A titre d’exemple, un PLU qui aurait été mis en compatibilité par le biais d’une déclaration de projet, pour une partie de son territoire, pourrait, selon nous, ne pas être considéré comme illégal dans son entier, dès lors que nécessairement, pour ce qui concerne ce territoire de projet, tous les éléments du document d’urbanisme auront été mis en compatibilité avec les lois en vigueur (en ce comprises la loi dite « Grenelle II »).

Ce faisant, les dispositions du PLU applicables sur un tel territoire, entièrement compatibles avec les lois Grenelle (rapport de présentation, PADD et règlement compris), n’auraient selon nous aucune raison d’être considérées comme illégales et inapplicables.

En conclusion, deux raisonnements peuvent être tenus en l’absence de doctrine administrative assurant une position précise sur le sujet :

  • soit, l’on considère que le PLU qui n’aurait pas fait l’objet d’une révision générale pour intégrer les dispositions de la Loi Grenelle II est entièrement illégal.

En l’absence de toute disposition évoquant une caducité, le document deviendrait illégal et inapplicable, dans son ensemble, et le Maire serait tenu de l’abroger, par souci de sécurité juridique maximale ; et la plus grande prudence imposerait de lancer une révision générale du PLU ;

  • soit, l’on considère que la « grenellisation » du PLU doit faire l’objet d’un examen approfondi par zone ou par document et que l’absence d’une révision générale du document ne peut pas entraîner une illégalité automatique du document d’urbanisme.

Cette seconde hypothèse permettrait ainsi de continuer à appliquer un PLU qui n’aurait pas fait l’objet d’une révision générale depuis la loi « Grenelle II » dès lors que certaines de ces dispositions apparaissent compatibles avec celle-ci. A titre d’exemple, tel pourra être le cas de PLU qui ont fait l’objet de procédures de mise en compatibilité avec des déclarations de projets ou des déclarations d’utilité publique.

Contrairement à celui portant une automaticité de la sanction, ce raisonnement répondrait en outre au pragmatisme du Juge administratif.

En tout état de cause, il apparaît fondamental que le gouvernement réponde le plus rapidement possible à la question posée par les parlementaires, afin que les Maires confrontés à cette problématique lourde de conséquences puissent enfin bénéficier d’une position assurée et élaborer la stratégie à adopter en conséquence.

A l’heure où ces lignes sont écrites, un espoir que ce soit le cas est possible.

Précisément, le projet de loi relatif à l’Egalité et à la Citoyenneté, tel qu’il a été approuvé en seconde lecture par l’Assemblée Nationale et transmis au Sénat le 25 novembre dernier, a intégré un article 33 bis FA, aux termes duquel :

« À la seconde phrase de l’avant-dernier alinéa du VIII de l’article 17 et à la seconde phrase du troisième alinéa du V de l’article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, après le mot : « loi », sont insérés les mots : « au plus tard » et, à la fin, les mots : « et au plus tard le 1er janvier 2017 » sont supprimés ».

En d’autres termes, si ces dispositions devaient être approuvées en seconde lecture par le Sénat, les PLU non grenellisés devront intégrer les dispositions de la loi portant engagement national pour l’environnement au plus tard lors de leur prochaine révision, sans qu’aucune date butoir ne soit plus précisée.

Cela permettrait aux Communes dont le PLU n’a pas encore fait l’objet de ce toilettage de pouvoir le faire dans le cadre de leur prochaine révision générale.

 Valentine TESSIER
Avocat à la Cour

 (1) Il n’en reste pas moins que la question de la persistance de ses effets reste toutefois posée, à tel point qu’un amendement au projet de Loi Egalité et Citoyenneté avait été déposé pour rétablir cette disposition, amendement toutefois non soutenu (Amendement n°383 au projet de loi n° 3679, présenté par M. Blein, avant l’article 33, non soutenu : http://www.assemblee-nationale.fr/14/amendements/3679/CSEGALITE/383.asp)

(2) CAA Marseille 2 juillet 2009, SA Briqueterie du Pont d’Avignon, n° 07MA00707 ;TA Strasbourg, 19 mai 2009, n° 0606389, in Environnement 2009 n° 10, comm. 123

Projets de loi de Finances pour 2017 et de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2016 : l’ISF n’est pas (encore) mort !

Les discutions parlementaires sur les projets de loi de finances (PLF) pour 2017 et de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2016 permettent au gouvernement de montrer que les objectifs affichés dans la lutte contre la fraude et l’évasion fiscale se traduisent effectivement par l’adoption de nouvelles dispositions anti-abus donnant aux services fiscaux des pouvoirs de contrôle accrus.

S’agissant particulièrement de l’impôt sur la fortune (ISF), si un certain nombre de candidats déclarés à l’élection présidentielle de 2017 affichent leur intention de le supprimer, l’article 4 du PLF et l’article 20 du PLFR en discussion démontrent au contraire l’intention du gouvernement actuel d’en garantir une plus grande effectivité, en luttant contre des pratiques permettant à certains redevables de limiter abusivement leurs cotisations ISF.

L’article 4 du PLF prévoit la mise en place d’un mécanisme anti-abus visant à lutter contre certains détournements du plafonnement de l’ISF

Rappelons que l’ISF est plafonné en fonction du montant cumulé des impôts dus par le redevable.

Pour 2016, l’impôt sur les revenus de 2015 (prélèvements sociaux et contribution exceptionnelle sur les hauts revenus inclus) ajouté à l’ISF 2016 ne doit pas dépasser 75% des revenus perçus en 2015. En cas de dépassement, la différence vient en déduction du montant de l’ISF.

Les motifs exposés dans le projet de loi le précisent : certains bénéficiaires du plafonnement de l’ISF ont mis en place des stratégies d’optimisation fiscale abusive visant à diminuer artificiellement le montant du revenu imposable afin de bénéficier d’un plafonnement plus important.

Certains redevables diminueraient leurs revenus imposables par capitalisation des revenus de capitaux mobiliers dans une société holding patrimoniale interposée, appelée « cash box ». Leur train de vie courant peut alors être assuré par l’utilisation des liquidités ou de l’épargne disponible, ou encore en ayant recours à l’emprunt.

Lorsque de telles pratiques seront mises à jour par les services fiscaux, les revenus du contribuable artificiellement minorés par le recours à la société holding pourront être réintégrés dans le calcul du plafonnement, augmentant ainsi la cotisation d’ISF exigible.

L’article 20 du PLFR prévoit quant à lui une clarification de la notion de bien professionnel

L’exposé des motifs du projet de loi précise que cet article a deux objectifs :

  • il doit en premier  lieu préciser la notion d « activité principale» dans le cadre du dispositif d’exonération de 75 % de la valeur des parts ou actions de sociétés détenues par les salariés ou mandataires sociaux dans lesquelles ces derniers exercent leur activité principale (article 885 I quater du Code général des impôts – CGI).

Dans d’autres dispositifs de faveur, l’exercice d’une activité professionnelle est caractérisé lorsque les revenus qui en sont issus représentent plus de 50 % des revenus du contribuable.

Dans le dispositif de l’article 885 I quater du CGI, aucune précision sur la notion d’ « activité principale » ne figure. Le gouvernement, considérant que cette situation est source d’incertitudes et donc de contentieux propose d’en expliciter le contenu en adaptant les critères de rémunération normale et de seuil de rémunération prévus, en matière de biens professionnels, par l’article 885 O bis du CGI et en y ajoutant une référence aux jetons de présence imposés dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers afin de préserver le champ actuel de l’article 885 I quater qui vise nommément les mandataires sociaux.

La condition relative au caractère prépondérant de la rémunération perçue au titre de l’activité exercée dans l’entreprise est ainsi précisée, et les services fiscaux pourront donc engager des redressements lorsqu’ils considéreront que le redevable de l’ISF a bénéficié de l’exonération sur la base d’une activité professionnelle fictive et non rémunérée.

  • en second lieu, cet article a pour objet de lever toute ambiguïté sur les modalités de correction de la base de l’exonération des biens professionnels prévue à l’article 885 O ter du CGI.

L’article 885 O ter du CGI, dans sa rédaction actuelle, prévoit l’exonération totale de l’ISF des biens professionnels du contribuable. Lorsque le contribuable exerce sont activité au sein d’une société, l’exonération d’ISF ne s’applique pas aux actifs de la société non nécessaires à l’activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale de cette société.

La question de l’exonération des biens et actifs des filiales et sous-filiales de la société s’est posée en jurisprudence.

La modification légale prévue par l’article 20 du PLFR fait évidemment suite à l’arrêt de la chambre commerciale de la Cour de cassation en date du 20 octobre 2015 qui a jugé que « l’article 885 O ter du Code général des impôts, qui limite la portée de l’exonération de taxation des biens professionnels, est d’interprétation stricte, en sorte que son champ d’application ne s’étend pas aux actifs des filiales et sous-filiales des sociétés constituant un groupe et que le terme « société » qu’il mentionne, renvoie seulement à la société qualifiée de biens professionnels par l’article 885 O bis du même code, dans laquelle le contribuable détient des parts sociale ».

 Le gouvernement craint de voir se développer les pratiques abusives consistant à placer, en vue de bénéficier d’une exonération d’ISF les biens non nécessaires à l’activité professionnelle, tels que des biens issus du patrimoine personnel du dirigeant et réservés à son seul usage, dans des filiales ou sous-filiales de la société éligible au régime des biens professionnels.

Ainsi, en riposte à cette jurisprudence du 20 octobre 2015, l’article 20 du PLF envisage de préciser explicitement que sera exclue du bénéfice de l’exonération la fraction de la valeur des parts ou actions de la société constitutive du bien professionnel du redevable correspondant à la valeur des éléments du patrimoine social de ses filiales et sous-filiales qui serait représentative d’actifs non nécessaires à l’activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale de la société constitutive du bien professionnel du redevable.

Cependant, il est prévu qu’aucun redressement ne sera effectué lorsque le contribuable démontrera qu’il est de bonne foi en ce qu’il n’était pas en mesure de disposer des informations nécessaires.

La loi pour une République numérique et l’aménagement numérique du territoire

La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016, pour une République numérique, dont un panorama général a été dressé dans la Lettre d’actualités juridiques n° 65, comporte plusieurs mesures intéressantes au titre de l’aménagement numérique du territoire.

Une série de mesures vise à faciliter le déploiement des réseaux de communications électroniques, qui concernent le plus souvent les réseaux d’initiative publique :

– l’article 71 confie au Ministre chargé des communications électroniques de fixer, sur proposition de l’ARCEP, les modalités et conditions d’attribution du statut de zone fibrée. Le statut sera attribué par décision de l’ARCEP ;

– l’article 73 complète l’article L. 48 du Code des postes et des communications électroniques pour étendre les servitudes dont dispose les opérateurs de communications électroniques sur les propriétaires privées, afin de faciliter le déploiement en façades d’immeubles et la mutualisation des supports ;

– l’article 74 vise à faciliter la mise en œuvre du droit à la fibre, institué en 2008 par la LME, en modifiant loi n° 65-557 du 10 juillet 1965, fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, de sorte à ce que les copropriétaires ne puissent refuser le fibrage de l’immeuble « sans motif sérieux et légitime » ;

– l’article 76 autorise les collectivités territoriales à acquérir ou céder des IRU – autrement appelés droits permanents, irrévocables et exclusifs d’usage de longue durée de réseaux de communications électroniques – en section d’investissement de leur budget ;

– l’article 77 modifie l’article L. 34-8-3 du Code des postes et des communications électroniques, relatif au déploiement des réseaux FTTH, pour permettre une différenciation tarifaire envers l’opérateur qui déploierait son propre réseau FTTH en parallèle d’un réseau FTTH existant ;

– l’article 78 donne pouvoir à l’ARCEP d’accepter les engagements de couverture des opérateurs de communications électroniques hors zone très dense et à l’ARCEP celui de les contrôler et de les sanctionner.

D’autres mesures, prévues à l’article 85, visent à renforcer les outils à disposition des opérateurs de communications électroniques, et en particulier de l’opérateur historique, en matière d’entretien des réseaux. La servitude d’élagage dont disposait l’établissement public France Telecom est, en quelque sorte, rétablie dans les servitudes de l’article L. 47 et dans les droits de passage de l’article L. 48. Une obligation générale d’entretien des abords de réseaux est posée à l’article L. 51 du Code des postes et des communications électroniques.

L’article 69 étend les compétences des collectivités et de leurs groupements en matière d’usages numériques en ajoutant aux schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique un volet relatif à la stratégie de développement des usages et services numériques.

En matière de gouvernance, l’article 70 apporte une dérogation à l’article L. 5721-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) pour autoriser un syndicat mixte ouvert à adhérer à un autre syndicat mixte ouvert dans le cadre des compétences prévues à l’article L. 1425-1 du CGCT.

Enfin, sur le plan fiscal, l’article 72 rend éligible au FCTVA les dépenses d’investissement réalisées sur la période 2015-2022, sous maîtrise d’ouvrage publique, en matière d’infrastructures passives de téléphonie mobile.

Loi NOTre : le rappel des conséquences de la nouvelle répartition des compétences en matière de développement économique sur les interventions des conseils départementaux

Par une circulaire du 3 novembre 2016, le Ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales a rappelé les conséquences de la suppression de la clause de compétence générale et de la nouvelle répartition des compétences. Cette circulaire, qui intervient à la suite d’une première instruction du 22 décembre 2015 sur le même thème, doit appeler la vigilance des départements qui souhaiteraient continuer à soutenir les entreprises et l’attractivité économique de leurs territoires.

La circulaire rappelle le principe découlant de la suppression de la clause de compétence générale, à savoir que le Département ne peut attribuer d’aides aux entreprises en dehors des cas prévus par la loi. A cet égard, la possibilité pour les Départements de se fonder sur la compétence de promotion des solidarités territoriales, introduite par la loi MAPTAM à l’article L. 3211-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), est exclue. Or, la solidarité territoriale sous-tend très souvent les actions de développement économique de certains Départements, notamment pour les territoires ruraux, de telle sorte que la distinction entre l’action économique et la solidarité territoriale est parfois très ténue. Pour autant, la circulaire ne laisse place au débat et tranche en faveur d’une appréciation indépendante des compétences de développement économique et de solidarité territoriale, cette dernière ne pouvant offrir un fondement juridique aux Départements pour intervenir dans des domaines désormais réservés par la loi à d’autres collectivités. 

Dans le même sens, les compétences partagées de tourisme, de culture ou de sport n’ont pas pour effet de déroger aux dispositions qui encadrent les aides aux entreprises. Cela peut s’avérer particulièrement délicat à mettre en œuvre dans la mesure où, suivant les territoires, les actions de tourisme et de développement économique se confondent. Dans une telle hypothèse, la continuité des interventions du Département devrait s’apprécier au cas par cas compte tenu des conséquences sur le territoire. A cet effet, il convient d’abord de souligner que la loi NOTRe n’opère pas de transfert de compétences en matière de développement économique, si bien que la continuité des actions économiques portées par le Département n’est pas automatique, les Régions et les intercommunalités n’ayant aucune obligation de reprendre les actions antérieurement entreprises par les Départements puisque la loi a uniquement imposé la tenue de débats en conférence territoriale de l’action publique (CTAP).

Par ailleurs, la circulaire indique que la Région ne peut pas déléguer au Département ses compétences en matière d’aides aux entreprises sur le fondement de l’article L. 1111-8 du CGCT permettant à une collectivité territoriale de déléguer à une collectivité relevant d’une autre catégorie une compétence dont elle est attributaire. La circulaire précise que l’article L. 1511-2 du CGCT déroge aux dispositions de l’article L. 1111-8 du CGCT dans la mesure où il prévoit que la Région peut déléguer tout ou partie des aides à la métropole de Lyon, aux communes et à leurs groupements sans évoquer le Département. C’est un point particulièrement contesté par l’Assemblée des Départements de France (ADF) qui va déposer un recours contre la circulaire, l’association ayant déposé un premier recours contre l’instruction du 22 décembre 2015 au sujet duquel le Conseil d’Etat devrait se prononcer au cours du mois de janvier 2017.

Les aides à l’immobilier d’entreprises

En matière d’aide à l’immobilier d’entreprise, seules les communes, la métropole de Lyon et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont compétents pour définir les régimes d’aides et décider de l’octroi de ces aides sur leurs territoires en matière d’immobilier des entreprises et de locations de terrains ou d’immeubles. Les communes et les EPCI peuvent déléguer la compétence d’octroi de tout ou partie des aides à l’immobilier d’entreprise (article L. 1511-3 du CGCT).

La circulaire opère une distinction (pour le moins confuse) des possibilités ouvertes aux Départements selon qu’ils détiendraient ou pas une délégation de compétence en matière d’octroi d’immobilier d’entreprises.

En ce qui concerne, tout d’abord, la possibilité pour le Département de maintenir un actionnariat majoritaire au sein d’une société d’économie mixte (SEM) ou d’une société publique locale d’aménagement (SPLA), la circonstance que le Département dispose d’une délégation en matière d’octroi d’aides à l’immobilier d’entreprise demeure indifférente à l’obligation pour le Département de céder au moins deux tiers de son actionnariat dans le cas où l’objet de la société ne relèverait plus de ses compétences. Les formes d’aide à l’entreprise sont expressément prévues par l’article L. 1511-3 du CGCT et ne comprennent pas en effet la prise de participation au sein d’une société.

S’agissant ensuite du maintien des Départements au sein des syndicats mixtes, la circulaire indique que les Départements doivent se retirer des syndicats mixtes chargés uniquement d’intervenir en matière d’aide à l’immobilier d’entreprise. Pour autant, la loi ne prévoit ni le retrait d’office, ni d’obligation pour les Départements d’être à l’initiative de la procédure de retrait prévue à l’article L. 5721-6-3 du CGCT, aux termes duquel une collectivité territoriale peut être autorisée par le représentant de l’Etat dans le Département à se retirer d’un syndicat mixte si, à la suite d’une modification de la réglementation, de la situation de cette personne morale de droit public au regard de cette réglementation ou des compétences de cette personne morale, sa participation au syndicat mixte est devenue sans objet.

Si cette disposition permet de faciliter le retrait des Départements des syndicats mixtes ouverts (cette faculté existant déjà pour les syndicats mixtes fermés) dont l’objet ne correspondrait plus à leurs compétences, elle ne prévoit pas d’obligation de sortie des syndicats mixtes. Théoriquement, les Départements pourraient ainsi se maintenir au sein des syndicats intervenant en matière d’immobilier d’entreprise. En revanche, les actes tels que la contribution annuelle du Département restent soumis à un risque juridique et comptable qui peuvent compromettre le fonctionnement du syndicat. 

La circulaire semble ouvrir la possibilité pour les Départements qui bénéficient d’une délégation de se maintenir au sein des syndicats mixtes chargés d’intervenir en matière d’aide à l’immobilier d’entreprise. Or, une telle interprétation paraît fragile d’un point de vue juridique, le Département ne pouvant transférer au syndicat une compétence dont il est simple délégataire.

En ce qui concerne, enfin, les zones d’activités économiques il est indiqué qu’en l’absence de délégation, les Départements doivent transférer les zones d’activités dont ils sont propriétaires à la commune ou à l’EPCI à fiscalité propre. En l’absence d’une procédure de transfert d’office et de compensation prévue par la loi,  le transfert de zones d’activités peut se confronter à des logiques de territoires et financières pouvant s’opposer au transfert effectif des zones d’activités.

Projet de loi de finances rectificative pour 2016 : les modifications envisagées des dispositions relatives au Versement Transport (article 26 II)

Le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2016 a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 7 décembre dernier. Il a été déposé le 8 décembre au Sénat pour son examen en première lecture.

Il modifie notamment certaines dispositions relatives au versement transport, concernant l’extension du périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, de la métropole de Lyon ou d’un syndicat mixte auquel a adhéré un EPCI à fiscalité propre. Par renvoi ces modifications s’appliquent également à la création d’une autorité organisatrice de la mobilité (AOM) ou au transfert de cette compétence à un EPCI à fiscalité propre.

En effet, dans ce cas, il a été prévu que, sur décision de l’organe délibérant, le taux de versement transport peut être réduit par rapport au taux applicable sur le territoire des autres communes, pendant une durée maximale de 5 ans, pour les communes nouvellement incluses dans le périmètre et qui n’avaient, jusque là, pas institué le versement transport ou l’avaient fixé à un taux inférieur à celui appliqué sur le territoire des autres communes du groupement.

Cette période transitoire a été prévue afin de permettre une convergence progressive vers un taux de versement transport uniforme sur l’ensemble du nouveau périmètre.

Le PLFR pour 2016 propose d’aller encore plus loin en prévoyant, pour les communes nouvellement incluses, une période transitoire de convergence de 12 ans au lieu de 5 ans pendant laquelle le taux de versement transport peut être réduit ou même nul.

Toutefois, le texte prévoit une limite : le taux de versement transport adopté par les communes et EPCI ne peut être inférieur à celui qui était applicable « l’année précédant la modification de périmètre ». En matière de fusion d’EPCI, cela induit concrètement que le taux de versement transport doit demeurer au moins égal au taux propre applicable sur le périmètre de chacun des « anciens » EPCI l’année précédant la fusion.

Par ailleurs, le PLFR précise que, dans ces hypothèses et pendant la période de convergence, le taux de versement transport peut être réduit à un taux nul sur les périmètres qui n’étaient pas auparavant soumis au VT.

Jusque là, aucune disposition législative ne prévoyait l’impossibilité de fixer un taux nul de versement transport. Le texte précisait que le taux de versement transport pouvait être réduit, ce qui avait pu prêter à interprétation sur la possibilité d’instituer un taux nul.

La Direction générale des collectivités locales et la Direction générale des finances publiques avaient néanmoins retenu, de manière contestable, que le taux de versement transport pouvait être « très faible mais non nul » (Instruction conjointe relative à la mise en œuvre de la nouvelle carte de l’intercommunalité en application de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, fiche n° 9).

Grâce à cette précision législative, si elle devait être définitivement adoptée, il serait désormais expressément prévu que le taux de versement transport peut être nul.

Notons que les amendements parlementaires proposant la suppression de ces nouvelles dispositions n’ont, soit pas été soutenus, soit ont été retirés. C’est donc dans cet état que le texte sera présenté en première lecture au Sénat les 15 et 16 décembre prochains.

 

 

 

Refonte du droit relatif à l’accès aux gares de voyageurs et autres infrastructures

Un décret publié le 1er novembre 2016 vient préciser les conditions d’un accès transparent et non discriminatoire aux installations de service reliées au réseau ferroviaire, telles que les gares de voyageurs.

Ce décret vient achever la transposition de la directive n° 2012/34/UE du 21 novembre 2012 du Parlement européen et du Conseil établissant un espace ferroviaire unique européen, laquelle opère une refonte, au sein d’un seul texte, des précédents textes constituant les trois « paquets ferroviaires ». Il modifie notamment le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire et le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l’utilisation du réseau ferré national.

Aux termes de ces nouvelles dispositions, il est notamment prévu que les entreprises ferroviaires et candidats (au sens du 7° II de l’article préliminaire du décret du 7 mars 2003, lequel renvoie à l’article L. 2122-11 du Code des transports) doivent se voir « proposer dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoire des services de base » sur les installations de service.

Le décret apporte également des précisions concernant le périmètre des services de base et des prestations complémentaires et connexes régulées, ainsi que sur les modalités de calcul des redevances dues au titre des prestations régulées. Le montant des redevances « ne dépasse pas le coût de leur prestation majoré d’un bénéfice raisonnable ». Elles peuvent être fixées de manière pluriannuelle, mais la tarification doit en tout état de cause demeurer établie annuellement.

Les tarifs des redevances doivent être conformes à l’avis de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) et publiés par SNCF Réseau dans un délai contraint.

Par ailleurs, l’exploitant de l’installation doit tenir une comptabilité analytique de « l’ensemble des recettes et des charges relatives aux prestations régulées de l’installation ou de la catégorie d’installation de service ».

Concernant les gares de voyageurs, il est prévu que les directeurs de gares soient nommés pour cinq ans renouvelables « par arrêté du Ministre chargé des transports, sur proposition du conseil de surveillance de la SNCF et après avis de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières », sachant qu’il peut être mis fin à leurs fonctions dans les mêmes formes.

Des dispositions transitoires ont été prévues : les exploitants d’installations de service, c’est-à-dire SNCF Gares & Connexions et SNCF Réseau, disposent en principe d’un délai de deux mois pour mettre en conformité leurs documents de référence (gares de voyageurs et réseau) avec ces nouvelles dispositions et pour transmettre à l’ARAFER les tarifs, ou projets de tarifs en cas de modifications, des redevances dues au titre des prestations régulées.

Le décret est entré en vigueur le lendemain de sa publication, soit le 2 novembre 2016.

 

La compétence exclusive de la juridiction administrative en matière de dommages de travaux publics

Par un arrêt en date du 16 novembre 2016, la première chambre civile de la Cour de cassation réaffirme la compétence de la juridiction administrative en matière de dommages de travaux publics, tout en précisant que celle-ci s’applique également lorsque l’action est dirigée par la personne privée ayant exécuté les travaux.

En l’espèce, la société EUROVIA BOURGOGNE, assignée par Mme L. en réparation de son préjudice devant la juridiction judiciaire à la suite de travaux publics exécutés sur la Commune de Leynes, soulevait l’exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative.

Exception qui a été rejetée par la Cour d’appel de Dijon aux motifs que le litige portait sur la responsabilité délictuelle d’une personne privée à l’égard d’une autre personne privée. La Cour de cassation casse cet arrêt en jugeant ainsi que « hormis le cas où le préjudice invoqué trouve sa cause déterminante dans l’action d’un véhicule, la juridiction administrative est seule compétente pour connaître de l’action en réparation des dommages survenus à l’occasion de la réalisation de travaux publics, fût-elle dirigée contre la personne privée ayant exécuté ces travaux ».

La loi n° 2016-1524 du 14 novembre 2016, dite « Bloche », réintègre l’obligation de publicité légale pour les ventes ou cessions de fonds de commerce

Alors qu’elle avait été supprimée par la loi Macron du 7 août 2015, l’obligation de faire paraître une annonce légale en cas de vente d’un fonds de commerce vient d’être rétablie par la nouvelle loi n° 2016-1524 du 14 novembre 2016, dite « Loi Bloche » visant à renforcer la liberté, l’indépendance et le pluralisme des médias.

En effet, jusqu’en août 2015, date d’entrée en vigueur de la loi Macron, deux publications devaient être effectuées en cas de vente ou cession d’un fonds de commerce :

  • la première dans un journal d’annonces légales (JAL) ;
  • la deuxième au Bulletin Officiel des Annonces Civiles et Commerciales (BODACC) et celle-ci devait mentionner la date de publication de la première insertion.

Or, dans un but de simplification, la loi Macron d’août 2015 avait supprimé cette double publication en ne conservant que celle du BODACC.

À compter du 15 novembre 2016, date d’entrée en vigueur de la nouvelle loi Bloche, qui vient d’être promulguée, l’obligation de double publication pour le vendeur d’un fonds de commerce est rétablie.

Rappelons que, comme auparavant, cette annonce doit être publiée dans les 15 jours suivant la signature de l’acte.

La publication doit être effectuée dans un journal habilité dans l’arrondissement ou le département dans lequel le fonds est exploité, et sous forme d’extrait ou d’avis au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC).