Par une circulaire du 3 novembre 2016, le Ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales a rappelé les conséquences de la suppression de la clause de compétence générale et de la nouvelle répartition des compétences. Cette circulaire, qui intervient à la suite d’une première instruction du 22 décembre 2015 sur le même thème, doit appeler la vigilance des départements qui souhaiteraient continuer à soutenir les entreprises et l’attractivité économique de leurs territoires.
La circulaire rappelle le principe découlant de la suppression de la clause de compétence générale, à savoir que le Département ne peut attribuer d’aides aux entreprises en dehors des cas prévus par la loi. A cet égard, la possibilité pour les Départements de se fonder sur la compétence de promotion des solidarités territoriales, introduite par la loi MAPTAM à l’article L. 3211-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), est exclue. Or, la solidarité territoriale sous-tend très souvent les actions de développement économique de certains Départements, notamment pour les territoires ruraux, de telle sorte que la distinction entre l’action économique et la solidarité territoriale est parfois très ténue. Pour autant, la circulaire ne laisse place au débat et tranche en faveur d’une appréciation indépendante des compétences de développement économique et de solidarité territoriale, cette dernière ne pouvant offrir un fondement juridique aux Départements pour intervenir dans des domaines désormais réservés par la loi à d’autres collectivités.
Dans le même sens, les compétences partagées de tourisme, de culture ou de sport n’ont pas pour effet de déroger aux dispositions qui encadrent les aides aux entreprises. Cela peut s’avérer particulièrement délicat à mettre en œuvre dans la mesure où, suivant les territoires, les actions de tourisme et de développement économique se confondent. Dans une telle hypothèse, la continuité des interventions du Département devrait s’apprécier au cas par cas compte tenu des conséquences sur le territoire. A cet effet, il convient d’abord de souligner que la loi NOTRe n’opère pas de transfert de compétences en matière de développement économique, si bien que la continuité des actions économiques portées par le Département n’est pas automatique, les Régions et les intercommunalités n’ayant aucune obligation de reprendre les actions antérieurement entreprises par les Départements puisque la loi a uniquement imposé la tenue de débats en conférence territoriale de l’action publique (CTAP).
Par ailleurs, la circulaire indique que la Région ne peut pas déléguer au Département ses compétences en matière d’aides aux entreprises sur le fondement de l’article L. 1111-8 du CGCT permettant à une collectivité territoriale de déléguer à une collectivité relevant d’une autre catégorie une compétence dont elle est attributaire. La circulaire précise que l’article L. 1511-2 du CGCT déroge aux dispositions de l’article L. 1111-8 du CGCT dans la mesure où il prévoit que la Région peut déléguer tout ou partie des aides à la métropole de Lyon, aux communes et à leurs groupements sans évoquer le Département. C’est un point particulièrement contesté par l’Assemblée des Départements de France (ADF) qui va déposer un recours contre la circulaire, l’association ayant déposé un premier recours contre l’instruction du 22 décembre 2015 au sujet duquel le Conseil d’Etat devrait se prononcer au cours du mois de janvier 2017.
Les aides à l’immobilier d’entreprises
En matière d’aide à l’immobilier d’entreprise, seules les communes, la métropole de Lyon et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont compétents pour définir les régimes d’aides et décider de l’octroi de ces aides sur leurs territoires en matière d’immobilier des entreprises et de locations de terrains ou d’immeubles. Les communes et les EPCI peuvent déléguer la compétence d’octroi de tout ou partie des aides à l’immobilier d’entreprise (article L. 1511-3 du CGCT).
La circulaire opère une distinction (pour le moins confuse) des possibilités ouvertes aux Départements selon qu’ils détiendraient ou pas une délégation de compétence en matière d’octroi d’immobilier d’entreprises.
En ce qui concerne, tout d’abord, la possibilité pour le Département de maintenir un actionnariat majoritaire au sein d’une société d’économie mixte (SEM) ou d’une société publique locale d’aménagement (SPLA), la circonstance que le Département dispose d’une délégation en matière d’octroi d’aides à l’immobilier d’entreprise demeure indifférente à l’obligation pour le Département de céder au moins deux tiers de son actionnariat dans le cas où l’objet de la société ne relèverait plus de ses compétences. Les formes d’aide à l’entreprise sont expressément prévues par l’article L. 1511-3 du CGCT et ne comprennent pas en effet la prise de participation au sein d’une société.
S’agissant ensuite du maintien des Départements au sein des syndicats mixtes, la circulaire indique que les Départements doivent se retirer des syndicats mixtes chargés uniquement d’intervenir en matière d’aide à l’immobilier d’entreprise. Pour autant, la loi ne prévoit ni le retrait d’office, ni d’obligation pour les Départements d’être à l’initiative de la procédure de retrait prévue à l’article L. 5721-6-3 du CGCT, aux termes duquel une collectivité territoriale peut être autorisée par le représentant de l’Etat dans le Département à se retirer d’un syndicat mixte si, à la suite d’une modification de la réglementation, de la situation de cette personne morale de droit public au regard de cette réglementation ou des compétences de cette personne morale, sa participation au syndicat mixte est devenue sans objet.
Si cette disposition permet de faciliter le retrait des Départements des syndicats mixtes ouverts (cette faculté existant déjà pour les syndicats mixtes fermés) dont l’objet ne correspondrait plus à leurs compétences, elle ne prévoit pas d’obligation de sortie des syndicats mixtes. Théoriquement, les Départements pourraient ainsi se maintenir au sein des syndicats intervenant en matière d’immobilier d’entreprise. En revanche, les actes tels que la contribution annuelle du Département restent soumis à un risque juridique et comptable qui peuvent compromettre le fonctionnement du syndicat.
La circulaire semble ouvrir la possibilité pour les Départements qui bénéficient d’une délégation de se maintenir au sein des syndicats mixtes chargés d’intervenir en matière d’aide à l’immobilier d’entreprise. Or, une telle interprétation paraît fragile d’un point de vue juridique, le Département ne pouvant transférer au syndicat une compétence dont il est simple délégataire.
En ce qui concerne, enfin, les zones d’activités économiques il est indiqué qu’en l’absence de délégation, les Départements doivent transférer les zones d’activités dont ils sont propriétaires à la commune ou à l’EPCI à fiscalité propre. En l’absence d’une procédure de transfert d’office et de compensation prévue par la loi, le transfert de zones d’activités peut se confronter à des logiques de territoires et financières pouvant s’opposer au transfert effectif des zones d’activités.