L’indemnité d’occupation de locaux sans titre entre dans le champ d’application de la TVA

Selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, le versement d’une somme, par un débiteur à son créancier, ne peut être regardé comme la contrepartie d’une prestation de services entrant dans le champ d’application de la TVA qu’à la condition qu’il existe un lien direct entre ce versement et un prestation individualisable (notamment CE, 27 février 2015, SCI Catleya, n° 368661).

Aussi, pour déterminer les règles de TVA applicables à une indemnité, il convient, dans chaque situation de fait, d’analyser les conditions de son versement.

Si la somme représente, pour la personne qui la verse, la contrepartie d’un service qui lui est rendu, il conviendra de conclure au caractère taxable de cette somme indépendamment du fait qu’elle résulte de l’application du contrat ou de la loi. Il en va de même lorsqu’elle est fixée par le Juge.

A l’inverse, une indemnité qui a pour objet exclusif de réparer un préjudice commercial, fût-il courant, n’a pas à être soumise à cet impôt, dès lors qu’elle ne constitue pas la contrepartie d’une prestation de services (BOI-TVA-BASE-10-10-10).

A cet égard, pour la détermination du régime applicable, l’Administration n’est pas liée par la qualification juridique donnée à l’indemnité par les parties (BOI-TVA-BASE-10-10-10).
En application de ces principes, la Cour Administrative d’Appel de Nantes a décidé que l’indemnité d’occupa-tion sans titre de locaux après la résiliation du bail constitue la rémunération d’une prestation de service, devant être soumise à la TVA à ce titre (CAA Nantes, 16-6-2016 n° 14NT02456).

Il s’agissait en l’espèce, d’indemnités versées par le preneur d’un bail portant sur un bâtiment industriel qui s’était maintenu dans les lieux après son congé en dépit d’une mise en demeure. Le bailleur avait obtenu du Juge judiciaire l’expulsion dans un délai de huit mois de l’occupant sans titre, qui a également été condamné à verser au bailleur une indemnité d’occupation dont le montant a été fixé à celui du loyer contractuellement prévu par le bail (lequel était soumis à la TVA).

La Cour a jugé qu’une telle indemnité a eu pour contrepartie l’utilisation du bâtiment qui avait fait l’objet du contrat de bail. Par suite, elle doit être regardée, non comme des dommages-intérêts réparant un préjudice subi par le bailleur du fait de l’occupation sans titre des locaux, mais comme la rémunération d’une prestation de services à titre onéreux qui doit être soumise à la TVA.

Il convient de souligner que cet arrêt a été rendu contre les conclusions du Rapporteur public lequel estimait au con-traire que l’indemnité d’occupation n’entrait pas dans le champ d’application de la TVA dès lors qu’elle avait pour objet de réparer le préjudice résultant pour le bailleur de la privation de la faculté de disposer de son bien.

Le cocontractant ne peut se prévaloir de la méconnaissance par l’autre partie du principe de loyauté des relations contractuelles au motif qu’elle aurait mis tardivement à sa charge des pénalités de retard qui résultent de la mise en œuvre de stipulations convenues entre les parties

La décision Communauté de l’agglomération Rouen-Elbeuf-Austreberthe du 20 juin 2016 du Conseil d’Etat revêt un double intérêt en ce qu’elle précise les modalités d’une part, d’application des pénalités de retard et, d’autre part, de modulation par le Juge administratif de ces mêmes pénalités.

En premier lieu, le Conseil d’Etat écarte le moyen selon lequel la mise en œuvre de pénalités de retard pourrait méconnaître le principe de loyauté des relations contractuelles dès lors que ces pénalités résultent de l’application de stipulations convenues entre les parties. En l’espèce, les sociétés requérantes soutenaient que le pouvoir adjudicateur aurait mis tardivement à leur charge des pénalités de retard.

En second lieu, après avoir rappelé qu’ « il est loisible au Juge administratif, saisi de conclusions en ce sens, de modérer ou d’augmenter les pénalités de retard résultant du contrat, par application des principes dont s’inspirent l’article 1152 du Code civil, si ces pénalités atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire eu égard au montant du marché », l’arrêt commenté précise que des pénalités de retard représentant approximativement 26 % du montant total du marché ne sont pas manifestement excessives et n’ont donc pas à être modulées.

Pour rappel, par une décision OPHLM de Puteaux du 29 décembre 2008, le Conseil d’Etat avait d’ores et déjà reconnu au Juge administratif le pouvoir de moduler le montant des pénalités de retard « si ces pénalités atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire eu égard au montant du marché », rejoignant ainsi la position du Juge judiciaire (CE, 29 décembre 2008, OPHLM de Puteaux, n° 296930).

Publication du décret n° 2016-901 du 1er juillet 2016 portant création du Fonds national des aides à la pierre

A la suite de la création d’un Fonds national des aides à la pierre par la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, le décret n° 2016-901 du 1er juillet 2016 introduit un chapitre V au titre III du livre IV du Code de la construction et de l’habitation, aux termes duquel sont décrites les règles d’organisation et de fonctionnement de l’établissement, et précise en particulier le rôle du conseil d’administration en matière de programmation des aides à la pierre.

Pour mémoire, cet établissement public à caractère administratif est chargé notamment de contribuer, sur le territoire de la France métropolitaine, au financement des opérations de développement, d’amélioration et de démolition du parc de logements locatifs sociaux appartenant aux organismes d’habitations à loyer modéré, aux sociétés d’économie mixte mentionnées à l’article L. 481-1 et aux organismes bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage prévu à l’article L. 365-2. La loi de finances pour 2016 précisait également les ressources financières de ce fonds.

Aux termes dudit décret, il est créé l’article R. 435-2 du Code de la construction et de l’habitation qui dispose que le conseil d’administration est ainsi composé de quinze membres nommés pour un mandat de trois ans renouvelable :

•    5 représentants de l’Etat :
– deux représentants du ministre chargé du logement nommés par ce dernier ;
– un représentant du ministre chargé de l’économie nommé par ce dernier ;
– un représentant du ministre chargé du budget nommé par ce dernier ;
– un représentant du ministre chargé des collectivités territoriales nommé par ce dernier.

•    5 représentants d’organismes intervenant dans le domaine du logement social :
– trois représentants de l’USH, désignés par cette dernière ;
– un représentant de la fédération des EPL, désigné par cette dernière ;
– un représentant des fédérations des organismes agréés en application de l’article L. 365-2, désigné par ces dernières.

•    5 représentants du Parlement et des collectivités territoriales et de leurs groupements :
– un député, désigné par l’Assemblée nationale ;
– un sénateur, désigné par le Sénat ;
– un représentant de l’Assemblée des communautés de France, désigné par cette dernière ;
– un représentant de l’Assemblée des départements de France, désigné par cette dernière ;
– un représentant de France urbaine, désigné par cette dernière.

Publication du décret d’application n°2016-751 du 6 juin 2016 relatif aux conditions d’agrément des SEM exerçant une activité de construction et de gestion de logement sociaux et de l’arrêté du même jour qui fixe le contenu du dossier de demande dudit agrément

Décret n° 2016-751 du 6 juin 2016 relatif aux conditions d’agrément des sociétés d’économie mixte exerçant une activité de construction et de gestion de logements sociaux

Arrêté du 6 juin 2016 fixant le contenu du dossier de demande de l’agrément des sociétés d’économie mixte mentionné à l’article L. 481-1 du Code de la construction et de l’habitation

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, dite loi ALUR (article 111) avait étendu aux SEM l’obligation de solliciter un agrément pour celles qui souhaitaient exercer l’activité de construction et gestion des logements sociaux.

En effet, seules les sociétés d’habitations à loyer modéré au sens de l’article L. 411-2 du Code de la construction et de l’habitation, étaient soumises à cette obligation, à savoir les sociétés anonymes d’HLM, les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’habitations à loyer modéré.

Dans l’attente de la publication du décret susvisé, la loi ALUR avait prévu que les SEM déjà signataires de convention d’utilité sociale étaient  réputées  agréées.

Au vu du décret, la procédure d’agrément pour les SEM est désormais similaire à celle qui s’applique aux sociétés d’habitations à loyer modéré.

Il convient cependant de relever que le dossier d’agrément doit comprendre « le projet d’entreprise portant sur l’activité de logement locatif social. Ce projet comprend notamment le programme d’investissement à moyen terme, ainsi que son financement prévisionnel », ce qui n’est pas requis pour les sociétés d’habitations à loyer modéré.
L’agrément est délivré au titre de l’activité de construction et de gestion de logements sociaux sur le territoire de la région où est situé le siège social de la SEM par le ministre chargé du logement après avis du Comité régional de l’habitat et de l’hébergement compétent pour la région dans laquelle la SEM a son siège.

Les agréments sont délivrés également sur le territoire des départements limitrophes à la région de leur siège, après accord de la commune d’implantation de l’opération.

Un agrément spécial peut être délivré par le ministre chargé du logement :

–    pour les sociétés dont la qualité de la gestion sur les plans technique et financier a été constatée par l’ANCOLS pour intervenir sur tout ou partie des régions limitrophes aux territoires sur lesquels la société est déjà agréée ;

–    pour les sociétés dont la qualité de gestion, sur les plans technique et financier, a été constatée par l’ANCOLS et qui ont construit ou ont en gérance au moins 7.500 logements conventionnés dans les conditions définies à l’article L. 351-2 du CCH ou aidés pour intervenir sur l’ensemble du territoire national.

Enfin, pour une opération déterminée, le ministre chargé du logement peut accorder une extension de l’agrément sur une partie quelconque du territoire, après avis du préfet du département intéressé, à une société d’économie mixte dont la qualité de la gestion a été constatée dans les conditions précisées à l’alinéa précédent.

Comme pour les organismes de logements sociaux, il est exigé l’avis préalable du Comité régional de l’habitat et de l’hébergement sur la base d’un dossier complet.

Le délit de diffamation en période électorale : précision de la Chambre criminelle de la Cour de cassation

Par un arrêt en date du 20 octobre 2015, la Chambre criminelle de la Cour de cassation rappelle que même dans le contexte d’une polémique politique, des propos relevant d’un débat d’intérêt général peuvent consommer le délit de diffamation publique dès lors qu’ils ne reposent pas sur une base factuelle suffisante.

Le Juge pénal était ici saisi de propos tenus dans un tract distribué lors de la campagne des élections législatives de 2012, accusant un candidat de népotisme en faveur de ses proches dans le cadre de ses fonctions de Maire ; l’auteur des propos, elle-même candidate aux élections, était poursuivi du chef de diffamation publique envers un fonctionnaire public.

Pour sa défense, celle-ci invoquait notamment le fait que le délit reproché n’était pas constitué en raison de sa bonne foi, appréciée à l’aune du contexte de polémique politique – l’auteur et le destinataire des propos étant opposés dans le scrutin – et du sujet d’intérêt général sur lequel porterait ses propos – modalités de recrutement des agents municipaux.

Les Juges de première instance avaient décidé de relaxer la prévenue.

Sur appel de la partie civile et du Parquet, la Cour avait ensuite infirmé ce jugement en estimant notamment que les propos incriminés ne portaient pas sur un sujet d’intérêt général.

Saisie d’un pourvoi, la Chambre criminelle de la Cour de cassation retient que les propos relèvent bien d’un sujet d’intérêt général dans un contexte électoral, mais que cette circonstance n’écarte pas leur caractère punissable dès lors qu’ils « étaient dépourvus de base factuelle suffisante en l’absence d’élément accréditant le fait que Mme C… aurait été privilégiée par rapport à d’autres candidats à ces fonctions répondant à des critères de compétence, de diplôme et d’ancienneté équivalents ».

A noter que cet arrêt s’inscrit dans la lignée de la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme concernant les limites à la liberté d’expression en période électorale. Si cette liberté doit être totale s’agissant de sujets d’intérêts généraux, elle demeure limitée en cas de propos factuellement infondés.

Sur la faculté pour l’employeur de prononcer un licenciement à la suite du refus d’une modification du contrat de travail par le salarié, résultant d’un transfert d’entreprise dans le cadre de l’article L.1224-1 du Code du travail

En l’espèce,  refusant le changement de son lieu de travail du fait de l’éloignement géographique, une salariée avait été licenciée par le cessionnaire.

Dans cet arrêt, la Cour de cassation a jugé que lorsqu’un transfert d’entreprise, en application de l’article L. 1224-1 du Code du travail, entraîne par lui-même une modification du contrat de travail autre que le changement d’employeur, le salarié est en droit de s’y opposer mais l’employeur peut tirer les conséquences de ce refus en engageant une procédure de licenciement qui reposera sur une cause réelle et sérieuse.

Il convient de rappeler que cet arrêt n’est pas le premier à reconnaître la faculté pour l’employeur de prononcer un licenciement à la suite du refus d’une modification du contrat de travail autre que le changement d’employeur résultant du transfert d’entreprise (Cass. soc.,  30 mars 2010, n° 08-44.227).

Sur la prise en compte de salariés mis à disposition dans le budget du comité d’entreprise

Par un arrêt en date du 31 mai 2016, la Chambre sociale de la Cour de cassation est venue compléter un arrêt rendu le 9 juillet 2014 (Cass. soc.,  9 juillet 2014, n° 13-17.470) sur les règles applicables aux salariés mis à disposition en jugeant que :

«  Pendant le temps de leur mise à disposition les salariés sont présumés être intégrés de façon étroite et permanente à la communauté de travail de l’entreprise d’accueil et qu’il appartient au comité d’entreprise de l’employeur d’origine qui sollicite la prise en compte de leurs salaires dans la masse salariale brute servant au calcul de la subvention de fonctionnement et de la contribution aux activités sociales et culturelles, de rapporter la preuve que, malgré leur mise à disposition, ces salariés sont demeurés intégrés de façon étroite et permanente à leur entreprise d’origine ».

Dans sa décision en date du 9 juillet 2014, la Cour de cassation précisait « qu’’il appartient à l’employeur qui invoque l’absence d’intégration étroite et permanente des salariés mis à disposition de son entreprise, d’en rapporter la preuve pour s’opposer à leur prise en compte dans le calcul de la masse salariale brute servant au calcul de la subvention de fonctionnement versée au comité d’entreprise ».

En conséquence, d’une part, le salarié mis à disposition ne peut à la fois entrer dans l’assiette de calcul du budget du comité d’entreprise de son entreprise d’origine et dans celle de son entreprise d’accueil et d’autre part, la rémunération du salarié mis à disposition est en principe prise en compte dans le budget du comité d’entreprise de l’entreprise d’accueil, sauf à démontrer une absence « d’intégration étroite et permanente ».

Bail réel immobilier : parution du décret n° 2016-855 du 27 juin 2016

Le décret n° 2016-855 du 27 juin 2016 relatif au bail réel immobilier est venu définir les modalités d’application des articles L. 254-1 et suivants du Code de la construction et de l’habitation qui ont été créées par l’article 4 de l’ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014 relative aux logements intermédiaires.

Ce décret, qui est entré en vigueur dès le 30 juin 2016, est ainsi venu :

•    préciser la méthode de calcul de la valeur des droits réels afférents aux logements, objets du bail, appliquée à chaque cession de ces droits ;

•    déterminer les modalités de contrôle de l’affectation des logements et les sanctions liées à la méconnaissance de cette affectation ;

•    et enfin préciser les titulaires et les conditions d’exercice de l’action en nullité des contrats conclus en méconnaissance de l’article L. 254-1 du Code de la construction et de l’habitation.

Précisions sur les conditions d’application de l’article L. 600-2 du Code de l’urbanisme en cas de pourvoi en cassation

Il est constant que, lorsqu’une décision de refus de permis de construire est annulée par le Juge administratif, l’article L. 600-2 du Code de l’urbanisme prévoit que la demande, confirmée par l’intéressé, ne puisse pas être refusée sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision de refus annulée.

Ce principe est néanmoins soumis à deux réserves :

–    d’une part, que l’annulation de la décision soit devenue définitive ;
–    d’autre part, que le pétitionnaire confirme sa demande dans un délai de six mois suivant la notification de l’annulation audit pétitionnaire.

Le Conseil d’Etat est venu récemment préciser l’application de ces dispositions lorsque l’annulation de la décision de refus de permis a fait l’objet d’un pourvoi devant le Conseil d’Etat.
 
C’est ainsi qu’il a posé le principe selon lequel, dans ce cas, le délai de six mois prévu par l’article L. 600-2 du Code de l’urbanisme court à compter de la date de notification de la décision du Conseil d’Etat ou, lorsque le pourvoi n’est pas admis, à compter de la date à laquelle la décision de non admission est communiquée pour information au pétitionnaire par le secrétariat du Conseil d’Etat.

Validation de la déclaration d’utilité publique de la Ligne 15 sud du Réseau de transport public du Grand Paris

Par une décision en date du 22 juin 2016, le Conseil d’Etat a rejeté quatre recours exercés par différentes société et associations de quartier à l’encontre du décret n° 2014-1607 du 24 décembre 2014 déclarant d’utilité publique et urgents les travaux nécessaires à la réalisation du tronçon de métro automatique reliant les gares de Pont-de-Sèvres et Noisy-Champs.

Dans cette décision, importante d’un point de vue opérationnel, le Conseil d’Etat ne révolutionne pas sa jurisprudence mais confirme ses modalités de contrôle des déclarations d’utilité publique et de leur procédure d’élaboration.

 Cinq points de cette décision méritent ainsi une attention particulière.

En premier lieu, le Conseil d’Etat adopte une position pragmatique sur les modalités d’organisation de l’enquête publique.

Il fait ainsi tout d’abord l’application de la jurisprudence Danthony (CE, 23 novembre 2011, n° 335033) en ce qui concerne le respect de l’article R. 123-9 du Code de l’environnement relatif aux modalités d’organisation de l’enquête publique. Ainsi, ne nuit pas à l’information du public, ni n’influence la décision de l’autorité administrative, le fait que la réunion consacrée aux modalités d’organisation de l’enquête publique ait eu lieu avec le commissaire-enquêteur avant sa désignation par le Président du Tribunal administratif.

Surtout, concernant la mise à disposition de l’enquête publique, le Conseil d’Etat juge que l’impossibilité pour le public de consulter le dossier de l’enquête publique en soirée ou en dehors des jours et horaires habituels d’ouverture des bureaux ne méconnaît pas les dispositions de l’article R. 123-10 du Code de l’environnement relatif à la mise à disposition du public dès lors que les personnes intéressées ont pu présenter leurs observations et que le dossier d’enquête publique était consultable sur internet.

En deuxième lieu, le Conseil d’Etat valide l’étude d’impact quand bien même la partie consacrée à la faune et à la flore est fondée essentiellement sur des données documentaires et qu’une seule visite sur les lieux a été réalisée, dès lors qu’elle présente un caractère suffisant.

Ainsi, les dispositions de la circulaire du 27 septembre 1993 selon lesquelles les études d’impact doivent s’appuyer sur des investigations de terrain et des mesures sur le site et ne pas se fonder uniquement sur des données documentaires et bibliographiques sont dépourvues de caractère règlementaire et ne peuvent donc être utilement invoquées contre l’étude d’impact.
 
En troisième lieu, la Haute juridiction administrative précise le contenu de l’appréciation sommaire des dépenses en rappelant qu’ « aucune disposition n’impose que le dossier d’enquête comprenne le détail des éléments retenus pour aboutir à l’appréciation sommaire des dépenses et indique, notamment, le coût de travaux particuliers » tels le coût des travaux de dépollution nécessaires ou le coût des dépenses d’indemnisation des riverains touchés par les vibrations.

En quatrième lieu, le Conseil d’Etat confirme une nouvelle fois sa jurisprudence classique selon laquelle une déclaration d’utilité publique n’a pas à faire l’objet d’une motivation (CE, 11 février 1983, Commune de Guidel, n° 41233, publié au Recueil ; CE, 2 juin 2003, UFC « Que choisir », n° 243215, mentionnée aux Tables).

En cinquième lieu enfin, concernant la procédure d’urgence, le Conseil d’Etat valide le caractère urgent des travaux au regard de leur nature et ampleur.

Surtout, il juge que le fait que le projet ne soit pas finalisé et nécessite des études supplémentaires à la date de déclaration d’urgence ne fait pas disparaître le caractère d’urgence.

Au-delà de ces cinq points particuliers, le Conseil d’Etat a rejeté l’ensemble des moyens soulevés et reconnaît ainsi l’utilité publique de la Ligne 15 sud dont « l’évaluation de la rentabilité économique et sociale du projet est nettement supérieure au niveau habituellement retenu par le Gouvernement pour apprécier si une opération peut être regardée comme utile, en principe, pour la collectivité ».

Au regard de l’importance du projet qui porte sur une distance de 33 kilomètres et de l’ensemble des enjeux en présence, le Conseil d’Etat a donc, sans surprise, validé cette première déclaration d’utilité publique du futur réseau exprès du Grand Paris.

Préjudice résultant de l’illégalite d’une décision de préemption et prescription quadriennale

Dans un arrêt en date du 9 juin 2016, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a eu l’occasion de trancher la question de savoir quel évènement est susceptible de déclencher la prescription quadriennale en cas de préjudice né de l’illégalité d’une décision de préemption et donc de rendre le cas échéant prescrite une demande indemnitaire présentée à ce titre.

La Cour administrative d’appel de Bordeaux a ainsi considéré que cet évènement correspondait à la notification de la décision de préemption et ce, le cas échéant à l’attention du notaire instrumentaire si celui-ci est mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner comme le mandataire du propriétaire cédant son bien.

Partant, si une décision de préemption notifiée au notaire mandataire dans le courant de l’année 2000 ouvrait droit à l’indemnisation de l’éventuel préjudice consécutif à son irrégularité et donc à une demande pouvant être formulée jusqu’au 31 décembre 2003, la créance dont se prévalait le propriétaire était prescrite en 2012 lorsque ce dernier a saisi l’autorité préemptrice d’une réclamation préalable.

Dès lors, le titulaire du droit de préemption était fondé à opposer devant la juridiction l’exception de la prescription quadriennale.

Emplacements réservés et double destination

En vertu des anciennes dispositions de l’article L. 123-1-5 du Code de l’urbanisme, le Règlement du Plan local d’urbanisme doit fixer les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols.  

A ce titre, le Règlement peut fixer des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général ainsi qu’aux espaces verts.

En contrepartie de cette servitude, le propriétaire concerné bénéficie d’un droit de délaissement permettant d’exiger de la collectivité au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu’elle procède  à son acquisition.

Il est constant que la jurisprudence sanctionne la réalisation, sur un emplacement réservé, d’une opération différente de celle initialement déterminée, la non-conformité de l’opération à la destination de la réserve étant fermement condamnée (CE, 26 mai 1999, n° 137965).

 Le Juge administratif avait déjà eu l’occasion de juger qu’un projet de construction compatible, n’ayant pas « une destination substantiellement différente de celle pour laquelle la réserve figure au plan » pouvait être mis en œuvre (CAA Marseille, 23 mars 2009, n° 06MA02709).

En outre, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé qu’un permis de construire avait pu être régulièrement délivré sur une partie de terrain grevée d’un emplacement réservé mais désormais inutile compte tenu de l’entier achèvement des travaux de construction de la voie nouvelle pour laquelle le terrain avait été réservé (CAA. Bordeaux, 12 février 2007, n° 04BX00214).

Récemment, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur une question nouvelle qui pouvait faire débat mais dont la solution reste dans la droite ligne de la jurisprudence rendue jusque là en la matière.

Dans cette affaire, un terrain avait été grevé d’une servitude pour emplacement réservé en vue de la réalisation d’un poste de redressement de la RATP, équipement technique lié au tramway.

Un permis de construire avait ainsi été délivré à la filiale immobilière de la RATP portant, d’une part, sur la réalisation de ce poste, d’autre part, sur la réalisation d’un immeuble de logement au dessus de ce poste de redressement.  

Un collectif voisin avait alors formé un recours contre ce permis, en invoquant notamment la prétendue illégalité du permis au vue de la servitude d’emplacement réservé qui, selon lui, ne permettait pas que soit réalisé sur ces terrains un immeuble de logements.  

Saisi de cette interrogation, le Conseil d’Etat a tout d’abord rappelé le principe selon lequel l’autorité compétente est tenue de refuser toute demande dont l’objet ne serait pas conforme à la destination de l’emplacement réservé.

En revanche, il a ensuite précisé que « un permis de construire portant à la fois sur l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé  et sur un autre projet peut être légalement délivré, dès lors que ce dernier projet est compatible avec la destination assignée à l’emplacement réservé » (CE, 20 juin 2016, Simoneau c/ Commune de Saint Denis, n° 368978).  

Dans ces conditions, il a validé la position des Juges du fond en confirmant qu’aucune disposition n’interdisait de réaliser, sur la parcelle grevée d’un emplacement réservé pour la réalisation d’un poste de redressement, non seulement ledit poste de redressement, mais également des logements, ces deux projets n’étant nullement incompatibles.  

Utilité publique d’un projet et nécessité d’exproprier malgré l’existence de terrains dans le patrimoine de l’autorité expropriante

Deux chambres du Conseil d’Etat se sont réunies afin de préciser dans cet arrêt, l’un des trois critères d’identification de l’utilité publique d’un projet, à savoir la nécessité de recourir à l’expropriation.

Pour rappel, par un arrêt d’Assemblée du 19 octobre 2012 (n° 343070), le Conseil d’Etat avait précisé les trois critères cumulatifs d’identification de l’utilité publique d’une opération à savoir d’une part, une finalité d’intérêt général, d’autre part, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération, ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

En l’espèce, la commune expropriante disposait de multiples terrains dans son patrimoine, mis à la connaissance du Juge administratif par le requérant dans le cadre du recours formé à l’encontre de l’arrêté déclarant d’utilité publique le projet de réalisation de trente-cinq logements sociaux et déclarant cessibles les parcelles nécessaire à sa réalisation.

Le Conseil dEtat a considéré qu’il y avait nécessité à exproprier en dépit de l’existence de ces terrains.

Les Juges du Palais Royal ont précisé que cette condition était remplie au motif qu’il ne ressortait pas du dossier que les parcelles appartenant à l’autorité expropriante étaient de nature à permettre de réaliser l’opération projetée dans des conditions équivalentes, eu égard à leur situation, leur superficie, leur configuration, ou à leur disponibilité.

Ainsi, un requérant souhaitant remettre en cause la légalité d’un arrêté déclarant d’utilité publique pour défaut d’utilité publique, en raison de l’absence de nécessité d’exproprier, devra d’abord prouver que l’autorité expropriante dispose d’ores et déjà de biens dans son patrimoine pour réaliser l’opération – ce qui n’est pas aisé pour un administré -,  mais également que les terrains en question répondent aux caractéristiques précises du terrain exproprié et soient disponibles pour réaliser le projet.

Précisions sur l’indemnisation des propriétaires à la suite d’une perte de base légale de l’ordonnance d’expropriation

Dans cet arrêt récent, la Cour de cassation a été amenée à préciser la méthode d’indemnisation d’un propriétaire d’un bien dont le transfert de propriété a été annulé et ne pouvant être restitué.

Le Code de l’expropriation se borne à prévoir, dans son article R. 12-5-4 (devenu R. 223-6), qu’en cas de perte de base légale de l’ordonnance d’expropriation constatée par le Juge, l’action de l’exproprié se résout en dommages-intérêts sans autre précision si le bien exproprié n’est pas en état d’être restitué.

Dans cette espèce, la Cour d’appel d’Orléans avait alloué une indemnité correspondant à la valeur actuelle du bien, sous la déduction de l’indemnité principale de dépossession perçue au moment de l’expropriation, majorée des intérêts depuis son versement.

La Cour de cassation a rejeté le pourvoi formé par l’autorité expropriante à l’encontre de cette décision en indiquant ainsi que les propriétaires de biens dont le transfert de propriété a été annulé et non restituables « devaient être indemnisés de la perte de la plus-value correspondant à la différence existant entre la valeur de ces biens au jour de la décision constatant l’impossibilité de les restituer et le montant de l’indemnité principale de dépossession qu’ils avaient perçue, augmentée des intérêts depuis son versement ».

La Haute Cour précise alors que la valeur du bien devant être prise en compte pour calculer l’indemnité de la perte de la plus-value est celle « au jour de la décision constatant l’impossibilité de le restituer ».

Cette décision constatant l’impossibilité de restituer un bien exproprié irrégulièrement est vraisemblablement celle du Juge de l’expropriation fixant les dommages et intérêts fixés à la suite d’une perte de base légale. Ainsi, on peut considérer que la valeur du bien prise en compte dans le calcul de cette indemnisation est « la valeur actuelle du bien » irrégulièrement exproprié.

Rappel du champ d’application des dispositions de l’article L. 600-1 du Code de l’urbanisme

Pour mémoire, l’article L. 600-1 du Code de l’urbanisme prévoit que l’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte communale ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause.

Ces dispositions sont également applicables à l’acte prescrivant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme ou créant une zone d’aménagement concerté.

En revanche, ces dispositions ne s’appliquent pas lorsque le vice de forme concerne :

–    soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales ;

–    soit l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques.

Dans la présente affaire, relative à un permis de construire, le Conseil d’Etat avait à se prononcer sur la recevabilité de deux moyens tirés de l’exception d’illégalité du document d’urbanisme applicable.

Le premier moyen portait sur l’erreur qui aurait été commise par la Commune quant au type de procédure mis en œuvre pour faire évoluer son document d’urbanisme.

Sur ce point, le Conseil d’Etat vient préciser que l’erreur commise par la Commune s’agissant de la procédure mise en œuvre (modification ou révision du document d’urbanisme) a trait à la légalité interne de la délibération approuvant la modification du document.

Partant, ce moyen ne porte pas sur un vice de forme ou de procédure et n’entre donc pas dans le cadre des dispositions de l’article L. 600-1 du Code de l’urbanisme.

En conséquence, un tel moyen peut valablement être invoqué, par voie d’exception, au-delà du délai de six mois à compter de la prise d’effet du document d’urbanisme.

Le second moyen était tiré de l’irrégularité des mesures de publicité de l’enquête publique et en particulier de l’absence d’affichage sur les lieux concernés par l’enquête.

Là encore, et conformément à la lettre de l’article L. 600-1, le Conseil d’Etat considère qu’un tel moyen reste invocable au-delà du délai de six mois prescrit par cet article.

Cette décision illustre l’appréciation restrictive de la juridiction administrative quant à la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 600-1 du Code de l’urbanisme et sa réticence à en étendre le champ d’application.

Le reclassement de l’agent contractuel en CDI ne peut jamais s’effectuer sur un CDD

Le Juge administratif considère, depuis quelques années, que les agents contractuels bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée (CDI) écartés de leur poste au bénéfice d’un fonctionnaire, ou en raison d’une inaptitude médicale, doivent faire l’objet d’un reclassement (CE, avis, 25 septembre 2013, Sadlon, n° 365139 ; CE, 2 octobre 2002, CCI de Meurthe-et-Moselle, n° 227868).

Cette obligation de reclassement a été tout récemment intégrée à l’article 39-1 au décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale.

Une interrogation pouvait subsister quant aux conditions dans lesquelles un employeur public devait procéder au reclassement d’un agent contractuel sur un autre emploi vacant, dès lors que les articles 3 et suivant de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoient que les contrats passés par les collectivités territoriales en vue de recruter des agents contractuels sont en principe conclus pour une durée déterminée.

En l’espèce, Mme C., assistante maternelle de la Ville de Paris bénéficiant d’un CDI, a été reconnue inapte à ses fonctions, et devait être reclassée. L’administration lui a alors proposé un contrat à durée déterminée (CDD) pour exercer les fonctions d’animatrice.

Le Tribunal administratif de Paris avait alors annulé l’arrêté de recrutement, mais la Cour administrative d’appel de Paris avait fait droit en partie à l’appel de la Ville de Paris en considérant qu’elle ne pouvait effectivement pas proposer à l’agent reclassé de CDI compte tenu des règles en vigueur.

Le Conseil d’Etat a censuré l’analyse des Juges d’appel. Rappelant le principe selon lequel il appartient à tout employeur public de reclasser l’agent contractuel se trouvant de manière définitive atteint d’une inaptitude physique occupant son emploi, a précisé que « dans le cas où un tel agent, qui bénéficie des droits créés par son contrat de recrutement, est employé dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée, cette caractéristique de son contrat doit être maintenue, sans que puissent y faire obstacle les dispositions applicables le cas échéant au recrutement des agents contractuels ».

Dès lors, le reclassement d’un agent en CDI doit être considéré non pas comme un nouveau recrutement mais bien comme une poursuite du CDI existant sur de nouvelles fonctions. Les employeurs publics doivent donc veiller, lors de la rédaction d’un nouveau contrat en raison d’un reclassement, à maintenir les caractéristiques issues du CDI précédent.

Le Juge de l’exécution n’a pas à connaître des modalités de réintégration d’un fonctionnaire à la suite de l’injonction du Juge des référés

Une professeure des universités – praticien hospitalier, affectée à l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris (AP-HP), avait été suspendue de ses fonctions à titre conservatoire dans l’intérêt du service par un arrêté suspendu par la suite par le Juge des référés du Tribunal administratif de Melun, lequel avait par ailleurs enjoint à l’AP-HP de procéder à la réintégration de l’intéressée.

Mais en dépit de la décision de la directrice des hôpitaux universitaires de Paris-Sud de réintégrer Mme A… dans les fonctions qu’elle occupait avant sa suspension, cette dernière affirmait ne pas avoir disposé de tous les moyens nécessaires à l’exercice de ses fonctions et, en outre, il avait été mis fin à son rattachement à ce service après quelques mois, à la suite de quoi le Juge des référés, à nouveau saisi, avait liquidé l’astreinte qui assortissait l’injonction de réintégration.

Le Conseil d’Etat, dans la présente espèce qui sera mentionnée aux Tables du Lebon lui conférant ainsi une importance particulière, a rappelé que :

« lorsqu’une décision de justice enjoint à l’administration de réintégrer un agent illégalement évincé sur l’emploi même qu’il occupait antérieurement et que l’autorité compétente prend une décision en ce sens, le Juge de l’astreinte ne peut conclure à la non-exécution de l’injonction que s’il constate que la décision ordonnant sa réintégration n’a manifestement pas été suivie d’effets ; qu’en dehors de ce cas, la contestation par l’intéressé des modalités de sa réintégration et par là même du caractère effectif de sa réintégration constitue un litige distinct dont il n’appartient pas au Juge de l’exécution de connaître ».

En d’autres termes, il ne ressort pas du Juge de l’exécution, mais uniquement du Tribunal administratif qu’il convient de saisir d’une nouvelle requête, de statuer sur les conditions précises de réintégration dès lors que cette dernière est intervenue.

La compétence exclusive du Maire pour octroyer la protection fonctionnelle aux agents publics

TA de Montreuil, 17 novembre 2015, Mme B…, n° 1501441

L’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires précise que la collectivité compétente pour prendre les mesures de protection de l’agent est celle qui l’emploie à la date des faits.

Une jurisprudence de la Cour administrative d’appel de Versailles en date du 20 décembre 2012 (n° 11VE02556) était venue semer le doute sur l’autorité compétente au sein de la collectivité pour octroyer la protection fonctionnelle. En effet, la Cour avait alors considéré, mais dans une affaire afférente à la protection fonctionnelle des élus, que la décision d’octroi de la protection fonctionnelle relevait de la compétence exclusive de l’organe délibérant. Ainsi, la Cour ne s’était pas fondée sur l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, mais sur l’article L. 2123-34 du Code général des collectivités territoriales, applicable aux seuls élus et selon lequel « la commune est tenue d’accorder sa protection au maire, à l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions ».

Repris par une réponse ministérielle publiée au J.O. A.N. du 21 novembre 2013 (p. 3389) cet arrêt a alors été interprété de manière erronée, dans le sens d’une compétence de l’organe délibérant pour statuer sur les demandes de protection fonctionnelle des agents.
 
Bien que la question ne soit pas encore venue devant le Conseil d’Etat, le Tribunal administratif de Montreuil vient de se prononcer à ce sujet, en allant dans le sens de la compétence exclusive du Maire pour octroyer la protection fonctionnelle aux agents publics et en annulant pour vice de compétence des délibérations octroyant la protection fonctionnelle à des agents publics : « considérant que si lorsqu’une commune est saisie d’une demande de protection relative aux élus sur le fondement des dispositions de l’article L. 2123-35 du Code général des collectivités territoriales, le conseil municipal, organe délibérant de la commune, est seul compétent pour se prononcer sur celle-ci, il en va différemment lorsque la demande émane d’un agent public ; que le maire, en application de l’article L. 2122-18 précité, est alors seul compétent, en tant que chef des services municipaux, pour refuser ou accorder à un agent placé sous son autorité le bénéfice de la protection prévue à l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ».

Il s’agit là d’une décision aussi logique en droit qu’elle est pertinente dans les faits, l’organe délibérant ne pouvant être raisonnablement saisi de manière systématique des demandes de protection fonctionnelle émanant des agents.

Attention aux cadeaux de Noël !

L’excès de cadeaux de Noël peut nuire à l’élection !

Tel est l’enseignement qui peut être retenu d’un arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 13 juin dernier, par lequel la Haute juridiction a annulé les opérations électorales d’un canton du Lot et Garonne, acquises par un binôme de candidats avec 186 voix d’avance sur le principal binôme concurrent.

Le Conseil d’Etat a également rejeté le compte de campagne du binôme victorieux, a fixé à 0 euro le montant du remboursement dû par l’Etat et a déclaré inéligible les deux membres de ce binôme pour une durée de 6 mois.

La raison de cette décision sévère : le binôme candidat, dont l’un des deux membres était également Maire de la commune constituant la plus grosse commune du canton et Président de son CCAS, s’est vu imputé une manœuvre frauduleuse de nature à altérer la sincérité du scrutin, à raison de la distribution par le CCAS à l’ensemble des personnes de plus de 70 ans (soit 834 personnes) d’un cadeau de Noël.

Généreuse opération dont le coût a été évalué à 12.930,13 euros (soit 115% du plafond des dépenses électorales), qui présentait surtout un caractère inédit puisque jusqu’alors seuls 80 colis environ étaient distribués et sous condition de ressources.

Autant d’éléments qui ont conduit le Juge électoral à qualifier cette action d’avantage consenti par une personne morale à un binôme de candidats et par conséquent à identifier une violation des dispositions de l’article L. 52-8 du Juge électoral.

Le Juge électoral ne s’est au surplus pas arrêté à ce constat, puisque le faible écart de voix a justifié au demeurant l’annulation des opérations électorales, la gravité du manquement est venue fonder la sanction d’inéligibilité et le Conseil d’Etat n’a pas manqué de confirmer la décision de la Commission nationale des comptes de campagne rejetant le compte de campagne de ce binôme et fixant à 0 euro le montant du remboursement dû par L’État aux candidats.

Prudence donc aux élus locaux qui s’apprêteraient à prêter main forte au Père Noël en période électorale !