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L’insuffisance de définition des objectifs du plan local d’urbanisme

Par un arrêt en date du 13 avril dernier, la Cour administrative d’appel de Marseille s’est à nouveau penchée sur un point régulièrement débattu dans le cadre des contentieux en matière de plans locaux d’urbanisme, à savoir la définition des objectifs du plan local d’urbanisme au sens de l’ancien article L. 300-2 du Code de l’urbanisme.

Aux termes de ces dispositions (codifiées aujourd’hui à l’article L. 103-3 du Code de l’urbanisme), « les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par […] l’organe délibérant de la collectivité ». Bien qu’il soit admis que ces derniers peuvent faire l’objet de délibérations distinctes et successives, il n’en demeure pas moins que les objectifs poursuivis par la collectivité, en projetant d’élaborer ou de réviser un document d’urbanisme, doivent faire l’objet d’une délibération et y être définis au moins dans leurs grandes lignes (CE, 17 avril 2013, Commune de Ramatuelle, n° 348311 ; CE, 10 février 2010, Cne de Saint-Lunaire, n° 327149).

La jurisprudence des Cours administratives d’appel se montre généralement sévère quant à l’appréciation de la définition des objectifs « dans leurs grandes lignes ».

La Cour administrative d’appel de Marseille suit ainsi ce chemin et expose, dans un premier temps, que la délibération qui se borne à indiquer que la révision du document est rendue nécessaire au motif que « le document actuel limite les possibilités d’extension de la commune » et que « certaines dispositions sont à revoir pour les adapter aux objectifs d’aménagement et de développement communaux », ne justifie pas avoir fixé les objectifs de l’élaboration du plan local d’urbanisme.

Dans un second temps, la Cour faisant référence à la jurisprudence Danthony (CE, Ass., 23 décembre 2011, n° 335033 ; contre CAA Lyon, 25 janvier 2015, n° 14LY01961), estime toutefois en l’espèce que la méconnaissance des dispositions de l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme a privé d’une garantie les personnes intéressées, et a été susceptible d’exercer une influence sur le contenu du plan local d’urbanisme adopté et donc sur le sens de la décision prise au terme de son élaboration.

L’inapplication de l’article L. 311-2 et 311-3 aux occupants de biens cédés amiablement

La Cour de cassation a cassé un arrêt de la Cour d’appel d’Aix-en-Provence rejetant une demande d’indemnisation d’un sous-locataire d’un bien acquis amiablement par une autorité expropriante après déclaration d’utilité publique (DUP), aux motifs qu’il n’était pas connu de l’autorité expropriante et qu’il n’avait pas été dénoncé par le propriétaire dudit bien.

Les Juges du second ressort s’étaient fondés sur les dispositions des articles L. 311-2 et L. 311-3 du Code de l’expropriation (ancien article L. 13-2) – et donc à l’absence de dénonciation d’un sous-locataire par le propriétaire et l’absence de réaction de ce dernier à la mise en demeure résultant de la publicité collective mise en œuvre dans le cadre de l’expropriation – pour constater l’extinction de ses droits par l’effet de la cession amiable et exclure toute indemnisation de la société sous-locataire.

La troisième Chambre civile a cassé cet arrêt en précisant que si une cession amiable post-DUP éteint par elle-même et à sa date tous droits réels ou personnels existant sur l’immeuble en cause, elle confère néanmoins aux titulaires de ces droits, un droit de créance sur l’expropriant.

En outre, les formalités imposées par l’ancien article L. 13-2 du Code de l’expropriation ne s’appliquent pas en l’absence d’expropriation. Dans le cadre d’une cession amiable post-DUP, la société sous-locataire ne pouvait donc être déchue de son droit à indemnité pour n’avoir prétendument pas été dénoncée par le propriétaire.

La Cour de cassation constate alors la violation des articles L.12-2 et L. 13-2 anciens du Code de l’expropriation, ensemble l’article 1er du premier protocole additionnel de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme (CESDH).

Il ressort de cette décision publiée au Bulletin que les dispositions des articles L. 311-2 et L. 311-3 du Code de l’expropriation ne sont pas opposables aux occupants non dénoncés de biens vendus amiablement après la DUP, ou antérieurement à une DUP lorsqu’il en est donné acte par ordonnance du Juge de l’expropriation.

Un arrêt attendu du Conseil d’Etat précisant les dépenses ne devant pas figurer dans une estimation sommaire des dépenses

Le moyen tiré de l’insuffisance d’une estimation sommaire des dépenses figurant dans un dossier d’enquête publique faisait l’objet de décisions divergentes par les Juges du premier et second degré et de controverses.

Pour rappel, la jurisprudence n’était pas constante et ce moyen d’illégalité pouvait être accueilli tant favorablement que défavorablement par certaines juridictions, et notamment par la Cour administrative d’appel (CAA) de Paris (CAA Paris, 10 décembre 2013, Jolly / SEM de la Ville de Vincennes, n° 13PA00711, 13PA01967 ; CAA Paris, 11 avril 2013, n° 12PA02353).

En 2015, la Cour administrative d’appel de Paris avait annulé un jugement du Tribunal administratif (TA) de Melun en ce qu’il considérait que la construction de logements et bureaux, pour lesquels il n’est pas établi qu’ils seront édifiés par un promoteur ayant vocation à être intégralement rémunéré par le produit de leur vente, devait figurer dans l’estimation sommaire des dépenses (TA Melun, 4 juillet 2013, n° 11.7347 ; CAA Paris, 2 mars 2015, n° 13PA03637).

A la suite de cet arrêt d’annulation du jugement du TA de Melun, le Conseil d’Etat a été saisi de cette affaire et s’est prononcé sur les dépenses pouvant être comprises dans une estimation sommaire des dépenses figurant dans un dossier d’utilité publique.

Les Juges du Palais Royal ont alors eu l’occasion de préciser que « les dépenses relatives aux ouvrages qui seront ultérieurement construits dans le périmètre de la zone n’ont pas à être incluses ».

Ainsi en l’espèce, les dépenses indiquées dans le programme de la ZAC, afférentes à la réalisation par des entrepreneurs privés, et selon un mode de financement approprié, d’une construction de logements neufs, d’une résidence pour personnes âgées, de locaux d’activité, et portant sur l’extension d’un centre culturel et de locaux techniques communaux, ainsi que sur la création d’un cimetière, n’avaient pas à être incluses dans l’estimation sommaire des dépenses. Le Conseil d’Etat confirme donc l’annulation du jugement du TA de Melun.

Parution des décrets pour les diagnostics de l’état des installations intérieures d’électricité et de gaz lors de la location d’un logement vide ou meublé

Décret n° 2016-1105 du 11 août 2016 relatif à l’état de l’installation intérieure d’électricité dans les logements en location

Décret n° 2016-1104 du 11 août 2016 relatif à l’état de l’installation intérieure de gaz dans les logements en location

Depuis une ordonnance du 8 juin 2005, le bailleur doit annexer au contrat de location (lors de sa signature ou de son renouvellement) divers documents regroupés dans un document unique appelé « dossier de diagnostic technique » comprenant des états réalisés dans les parties privatives des locaux à usage d’habitation (nus ou meublés) constituant la résidence principale du preneur, ainsi que dans leurs dépendances.

La loi ALUR du 24 mars 2014, en créant un article 3-3 à la loi du 6 juillet 1989, a ajouté à la liste des documents devant figurer au dossier « un état de l’installation intérieure d’électricité et de gaz, dont l’objet est d’évaluer les risques pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes » dont la définition des modalités était devait être faite par décret en Conseil d’Etat.

C’est chose faite puisque deux décrets parus le 11 août 2016 décrivent respectivement les exigences techniques de ces deux nouveaux diagnostics électrique (décret n° 2016-1105) et gaz (décret n° 2016-1104) en définissant leur champ d’application, leur contenu (six points de sécurité pour l’électricité et trois points de sécurité gaz), leurs modalités de réalisation (appel à un diagnostiqueur) et des équivalences avec les diagnostics électrique ou gaz réalisés à la vente ainsi que les attestations de conformité des installations concernées.

A noter que ces dispositions sont applicables :
– pour les logements situés dans un immeuble collectif dont le permis de construire a été délivré avant le 1er janvier 1975, à tous les contrats de location signés à compter du 1er juillet 2017 ;
– pour les autres logements, à tous les contrats de location signés à compter du 1er janvier 2018.

L’exclusion totale d’indemnités accessoires dues aux propriétaires préemptés

A l’occasion d’une affaire, la Cour d’appel de Versailles a pu très clairement rappeler que dans le cadre d’une fixation judiciaire du prix d’un bien préempté, les propriétaires n’ont pas à être indemnisés de préjudices accessoires, en application de l’article L. 213-4 du Code de l’urbanisme.

En d’autres termes, seule la valeur vénale du bien immobilier objet de la procédure de préemption doit être déterminée par le Juge de l’expropriation.

Dans cette instance, les époux préemptés se prévalaient du préjudice consécutif au retard pris dans la cession de leur bien et souhaitaient ainsi obtenir un montant couvrant les taxes foncières acquittées, les charges de copropriété exposées ainsi que la perte de revenus locatifs puisqu’ils avaient fait libérer leur bien dans la perspective de sa cession.

Conformément au texte susmentionné, la Cour d’appel de Versailles a fermement écarté de telles conclusions indemnitaires.

Réseaux d’initiative publique – amortissement des subventions d’équipement

Dans une récente Réponse ministérielle, le Secrétariat d’État chargé du numérique est venu apporter des éclairages à propos du financement des réseaux d’initiative publique à très haut débit par les collectivités locales.

Il vient rappeler une décision du Ministre des finances et des comptes publics et du Secrétaire d’État chargé du budget du 27 octobre 2014 selon laquelle « les subventions d’équipement versées par les collectivités locales pour le financement de projets locaux d’installation de réseaux de fibres optiques et s’inscrivant dans le cadre du plan France Très Haut Débit ont bien une durée d’amortissement de trente ans ».

La question posée par un Sénateur portait sur la reconnaissance de la qualité de « projet d’infrastructure d’intérêt national » pour les réseaux en fibre optique déployés en zone rurale, afin de pouvoir bénéficier de la règle comptable d’amortissement sur trente ans .

En effet, aux termes de l’article R. 2321-1 du Code général des collectivités territoriales – dans sa version applicable à la date de la décision ministérielle précitée du 27 octobre 2014 – la durée d’amortissement des subventions d’équipement versées par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale est de :

– cinq ans pour les biens mobiliers, le matériel ou les études ;
– quinze ans pour les biens immobiliers ou les installations ;
– trente ans pour les projets d’infrastructure d’intérêt national.

Le Secrétariat d’Etat, soulignant que le plan France Très Haut Débit « vise à mettre en place des équipements structurants d’intérêt national », confirme le fait que les subventions d’équipement versées par les collectivités locales pour les projets locaux de réseaux en fibre optique et qui s’inscrivent dans le cadre dudit Plan s’amortissent sur trente ans.

Une précédente Réponse ministérielle publiée le 19 mai 2015 par le Ministère des finances et comptes publics avait déjà rappelé cette position (1).

Il convient néanmoins de noter que, depuis l’entrée en vigueur du décret n° 2015-1846 du 29 décembre 2015, les durées d’amortissement précitées ont évolué, passant de quinze à trente ans pour les biens immobiliers et les installations et de trente à quarante ans pour les projets d’infrastructure d’intérêt national.

(1) QE n° 57331, publiée au JO le 17 juin 2014, page 4825. Rép. Min publiée au JO le 19 mai 2015, page 3798

Motivation d’une décision de préemption à la suite de la déclaration de la cession d’un bail commercial

Dans cette espèce, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a dû examiner la légalité d’une décision de préemption visant un bail commercial afin d’éviter l’implantation d’une agence bancaire.

La Cour a énoncé que l’acte était suffisamment motivé dès lors qu’il était mentionné que la ville était motivée par un objectif de maintien de la diversité commerciale de l’offre, notamment dans le secteur concerné qui avait été identifié comme prioritaire, et que l’activité bancaire exercée par le cessionnaire compromettait cet objectif dès lors que le centre-ville comptait déjà un nombre important de locaux affectés à des activités de service.

Sur le fond, la Cour bordelaise a également validé la décision en considérant corrélativement que la volonté de faire obstacle à l’implantation d’une agence bancaire dans le secteur particulier composé d’ores et déjà de nombreuses cellules dédiées aux activités de services était légale.

Il est intéressant de constater que le requérant faisait valoir que l’opération projetée constituait un simple transfert par le biais d’une reprise d’un bail par une banque, mais ne correspondait pas à la création d’une nouvelle agence.

Sur ce point, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a estimé que l’opération souhaitée était bien de nature à compromettre la diversité commerciale recherchée au sein du périmètre communal de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité dès lors que le déménagement de la banque n’était pas de nature à pallier la suppression du commerce de coiffure et de vente d’articles de sport qui résultait de la cession en litige.

Le grief tiré de ce que le titulaire du droit de préemption commerciale n’avait pas antérieurement exercé sa prérogative pour faire obstacle à l’installation d’autres activités de services à proximité n’a pas été non plus retenu.

Action en démolition d’une construction illégale et droit au domicile

Dans cette affaire, une SCI constituée de personnes appartenant à la communauté des gens du voyage avait acquis une parcelle d’abord située en zone ND (espace naturel boisé) du plan d’occupation des sols d’une Commune puis en zone naturelle N (espace naturel) du plan local d’urbanisme.

Ayant entrepris des travaux sans autorisation pour permettre l’implantation de caravanes, la SCI s’est vu enjoindre d’interrompre ces travaux au moyen de plusieurs procès-verbaux d’infraction, puis d’un arrêté d’opposition à la déclaration de travaux, au motif que la parcelle était située dans une zone protégée et que les aménagements étaient de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements.

Les travaux s’étant poursuivis, la Commune a donc assigné la SCI en référé en démolition des aménagements, remise en état des lieux et enlèvement des caravanes.

Pour rejeter le pourvoi formé par la SCI, la Cour de cassation s’est livrée à un contrôle de proportionnalité pour en déduire que la Cour d’appel avait légalement justifié sa décision en jugeant que « l’ingérence de la Commune, qui visait la protection de l’environnement, n’était pas disproportionnée ».

Surtout, la Cour de cassation a précisé que « le droit au domicile », composante du droit à la vie privée protégé par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (ci-après CESDH), ne peut être invoqué que par des personnes ayant entretenu des liens étroits et continus avec un lieu pour que ce dernier soit considéré comme leur domicile.

Or, en l’espèce, les membres de la SCI ne démontrant pas qu’ils étaient établis sur les lieux depuis plusieurs années, la Haute juridiction a estimé que ce droit au domicile ne pouvait pas être invoqué et que, par conséquent, les demandes de remise en état des lieux et d’enlèvement des caravanes de la Commune devaient être suivies d’effet.

Cette solution, qui rappelle que la CESDH n’est pas absente du droit de l’urbanisme, fait d’ailleurs écho à une autre décision, aux termes de laquelle la Cour de cassation avait estimé que l’installation d’une caravane sans autorisation par le propriétaire du terrain d’assiette, situé en zone non constructible, « constitue un trouble manifestement illicite et que l’enlèvement des caravanes ne viole pas l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (Cass. Civ., 3e, 3 mars 2010, Bull. civ. III, n° 54).

Par ailleurs, les liens entre le droit de l’urbanisme et l’article 8 de la CESDH trouvent également une résonnance particulière dans la jurisprudence du Conseil d’Etat s’agissant de l’opération de raccordement aux réseaux publics des constructions ou des installations sur le fondement de l’article L. 111-6 du Code de l’urbanisme.

A ce sujet, si le Conseil d’Etat reconnaît que le refus de raccordement aux réseaux des caravanes implantées irrégulièrement dans une zone inconstructible constitue une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale, une telle ingérence peut être justifiée par le but légitime que constituent le respect des règles d’urbanisme et de sécurité ainsi que la protection de l’environnement (CE, 15 décembre 2010, n° 323250, Bayer).

En tout état de cause, ici encore, ce n’est qu’après s’être livré à un contrôle de proportionnalité de la mesure au but légitime poursuivi, que le Juge administratif valide les motifs pouvant justifier le refus de raccordement aux réseaux d’une construction ou installation.

Précisions sur la régularité des convocations des membres du Conseil municipal

Par une décision en date du 8 juin 2016, le Conseil d’Etat apporte d’utiles précisions sur la régularité de l’envoi des convocations aux membres du Conseil municipal.

Rappelons d’abord que les dispositions combinées des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) précisent que chaque membre du Conseil municipal « doit être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération », et pour cela, chaque convocation doit être accompagnée d’une « note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération ».

Ensuite, toute convocation aux réunions du Conseil municipal est « adressée par écrit au domicile des conseillers municipaux ou, s’ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée » (article L. 2121-10 du CGCT). Il doit être procédé à cet envoi dans un délai de cinq jours francs avant la réunion (article L.2121-12 du CGCT).

La méconnaissance de ces règles est de nature à entacher d’illégalité les délibérations prises par le Conseil municipal.

En l’espèce, les requérants contestaient deux délibérations du Conseil municipal qui avaient autorisé les procédures préalables à la cession d’une parcelle après scission d’une copropriété horizontale. A l’appui de leur recours, les requérants invoquaient la méconnaissance du délai de cinq jours francs fixé par le CGCT s’agissant des convocations adressées aux membres du Conseil municipal.

Le Conseil d’Etat annule pour irrégularité l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel puis, statuant au fond, précise que « si les requérantes contestent que les convocations aient été faites dans les délais légaux, elles n’assortissent leurs allégations d’aucun élément circonstancié ; que par suite, ces allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations, qui au demeurant, font foi jusqu’à preuve du contraire ; qu’elles ne sont pas fondées à soutenir que le délai prévu par l’article L. 2121-12 aurait été méconnu ; qu’en outre si les « lettres circulaires « de convocation produites par la commune ne mentionnent pas le nom et l’adresse de chacun des élus, cette seule circonstance ne saurait suffire à caractériser une méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-10 du Code général des collectivités territoriales ».

Il résulte de cette solution que, dans l’hypothèse où les requérants se prévalent uniquement du non-respect de la règle du délai de convocation, sans assortir leurs allégations d’éléments circonstanciés, alors que le registre des délibérations fait figurer expressément les dates de convocations des Conseillers municipaux, le moyen sera immanquablement rejeté .

Les mentions du registre des délibérations font foi jusqu’à preuve du contraire, c’est-à-dire tant que les requérants n’apporteront pas d’éléments circonstanciés à l’appui de leur moyen.

Si le Juge administratif est souvent saisi de contestations portant sur la régularité des convocations du Conseil municipal, la solution opportune qui résulte de cette décision va contribuer à favoriser la défense des collectivités régulièrement confrontées au moyen tiré du non-respect de la règle du délai d’envoi des convocations.

Il restera néanmoins indispensable que la Collectivité mise en cause soit en mesure de produire un document attestant de la date exacte de l’envoi des convocations aux conseillers.

Réforme des procédures d’information et de participation du public

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 dite « Macron » I, avait habilité le Gouvernement à prendre plusieurs ordonnances afin de réformer les procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de projets, plans et programmes.

Sur ce fondement, en parallèle de l’Ordonnance édictée sur la question de l’évaluation environnementale des plans et programmes, est intervenue l’Ordonnance du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.

Le Livre Ier du Code de l’environnement se trouve ainsi modifié en profondeur.

En résumé, trois changements principaux doivent être relevés :

– l’introduction d’un chapitre préliminaire permettant de définir les objectifs de la participation du public aux décisions ayant un impact sur l’environnement et les droits que cette participation confère au public (droit d’accéder aux informations, droit de bénéficier de délais suffisants pour formuler des observations, etc.) ;

– le renforcement de la procédure de concertation préalable, l’élargissement du champ de la procédure de débat public, la création d’un droit d’initiative citoyenne ;

Dans ce cadre, de nouveaux pouvoirs sont attribués à la Commission nationale du débat public, en étendant notamment le champ de ce débat aux plans et programmes « de niveau national » ayant une incidence sur l’environnement. Les conditions de sa saisine sont également élargies.

– la modernisation des procédures de « concertation en aval », notamment en généralisant la dématérialisation de l’enquête publique. Il est ainsi prévu de développer la possibilité de consultation et de participation en ligne, en en faisant le principe, bien que la possibilité de consulter un dossier papier reste encore obligatoire.

Bien qu’il ne s’agisse pas d’une grande réforme de la participation du public, cette Ordonnance apparaît néanmoins renforcer certains principes fondateurs.

Ses dispositions entreront en vigueur à une date fixée par décret et, au plus tard, le 1er janvier 2017.

Le projet de loi Egalité et Citoyenneté et son volet logement adoptés en première lecture par l’Assemblée Nationale

Projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, adopté par l’assemblée nationale
en première lecture – 6 juillet 2016

Projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté : procédure accélérée engagée par le Gouvernement le 13 avril 2016

Après son adoption en première lecture par l’Assemblée Nationale le 6 juillet 2016, le projet de loi Egalité et Citoyenneté, qui fait l’objet d’une procédure accélérée, a été transmis au Sénat et a fait l’objet courant juillet de débats en commission spéciale. Il doit être discuté en séance publique au Sénat les 4, 5 et 6 octobre 2016.

Rappelons que ce texte comprend un volet Logement qui a été fortement enrichi par l’Assemblée Nationale.

A noter, s’agissant des offices publics de l’habitat plus particulièrement, quelques amendements adoptés en première lecture :

– l’article 28 bis (nouveau), obligeant le conseil d’administration d’un office public de l’habitat, procédant à la cession de plus de la moitié de son patrimoine immobilier, à motiver cette décision et à déclarer au Préfet son « intention de maintenir son activité ou de demander la dissolution de l’organisme. Dans ce dernier cas, la décision d’aliénation est examinée au regard des conditions de mise en œuvre des dispositions relatives à la dissolution de l’organisme » ;

– l’article 33 quinquies nouveau qui crée de nouvelles possibilités de rattachements d’un office public de l’habitat à un syndicat mixte ;

– l’article 33 sexies (nouveau) précisant que le président d’un office public de l’habitat précédemment communal et rattaché à un EPT de la Métropole du Grand Paris peut être une personnalité qualifiée, membre d’un conseil municipal d’une commune membre de l’établissement public de rattachement, désignée par l’organe délibérant de cet établissement public.

Parution du décret relatif à la publicité du procès-verbal de rétablissement dans les fonctions

La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a prévu, dans l’un de ses très nombreux articles – et plus précisément le 26ème – que le fonctionnaire suspendu de ses fonctions sur le fondement de l’article 30 de la loi n° 83-634 du 13 janvier 1983 doit être rétabli dans ses fonctions à l’expiration d’un délai de quatre mois, même s’il fait l’objet de poursuites pénales dès lors que les mesures décidées par l’autorité judicaire ou l’intérêt du service n’y font pas obstacle.

Le Législateur a en effet souhaité apporter des précisions sur le lien entre la procédure pénale éventuellement en cours, et la suspension de l’agent.

Il en ressort notamment que l’agent qui n’est pas rétabli dans ses fonctions, peut être soit affecté provisoirement et dans l’intérêt du service, dans un emploi compatible avec les obligations du contrôle judiciaire auquel il est, le cas échéant, soumis, soit, à défaut, il peut être détaché d’office, à titre provisoire, dans un autre corps ou cadre d’emplois pour occuper un emploi compatible avec les obligations du contrôle judiciaire.

C’est uniquement si l’agent ne peut ni être rétabli dans ses fonctions, ni être affecté ailleurs provisoirement ou détaché, qu’il sera dispensé de se présenter et ce sur une décision extrêmement motivée de l’employeur.

En corollaire, et en cas de non-lieu, relaxe, acquittement ou mise hors de cause, l’administration doit procéder au rétablissement dans ses fonctions du fonctionnaire par la voie peu habituelle d’un procès-verbal.

C’est le décret n° 2016-1155 du 24 août 2016 relatif à la publicité du procès-verbal de rétablissement dans les fonctions qui précise cette obligation : le procès-verbal doit indiquer la date de reprise des fonctions et, si l’agent en est d’accord, être publié dans un délai d’un mois afin d’être porté à la connaissance du public si besoin.

Naturellement, cette obligation est conditionnée à la connaissance, par l’employeur, de la procédure pénale en cause et de son évolution … Ce qui est rarement le cas.

Nouvel exemple de recours abusif au contrat à durée déterminée et de condamnation à réparer le préjudice subi

La Cour administrative d’appel de Marseille – conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat selon laquelle le Juge du fond doit se livrer à une appréciation au cas d’espèce des circonstances qui ont conduit un employeur public à renouveler un agent exclusivement selon des contrats à durée déterminée sur une longue durée (CE, 20 mars 2015, M. X, n° 371664) – a récemment condamné une Communauté de communes à indemniser l’un de ses anciens agents des préjudices qu’il estimait avoir subis du fait d’un recours abusif à des contrats à durée déterminée.

Venue aux droits d’un Syndicat mixte dont elle avait repris la compétence, la Communauté de communes n’avait employé l’agent que sur une courte période, du 4 janvier au 12 février 2010.

Néanmoins, au regard de la reprise par la Communauté de communes de la compétence du Syndicat et des droits et obligations qui y étaient attachés, la Cour a infirmé le jugement du Tribunal administratif de Montpellier, en considérant que « Mme C… a[vait] exercé des fonctions d’agent d’entretien puis agent ou adjoint des services techniques au sein du service de la restauration scolaire du SIST puis de la communauté de communes des Aspres de manière quasi-continue entre le 1er janvier 1998 et le 12 février 2010, et que ces fonctions [avaient] donné lieu à trente arrêtés successifs sur cette durée de plus de 12 ans », ce qui constitue une faute de nature à entraîner la responsabilité de l’administration.

Outre le préjudice financier subi, la Communauté de communes a ainsi été condamnée au versement d’une somme de 3.500 euros en réparation du préjudice moral invoqué.

L’administration peut imposer l’exercice du droit de grève dès la prise de service pour nécessités d’ordre public

Dans une décision récente, le Conseil d’Etat est venu élargir la possibilité d’imposer l’exercice du droit de grève dès le début de la prise de service des agents, pour le bon fonctionnement de ce dernier.

Faisant face à un conflit social opposant la Ville de Paris aux agents employés dans les équipements sportifs de la Ville, le secrétaire général de la Ville a pris une note imposant à ses agents de se déclarer grévistes au moins 48 heures avant le début de la grève fixée dans le préavis en précisant la durée de la cessation d’activité, et d’exercer leur droit de grève dès leur prise de service (et non en interrompant un service au milieu d’une journée).
Le Conseil d’Etat, saisi en cassation de l’ordonnance en référé-suspension du Tribunal administratif de Paris, a rappelé que, si la grève est un droit constitutionnellement garanti, « la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d’exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d’en éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de l’ordre public ou aux besoins essentiels du pays ».

Sur la première question, le Juge administratif a considéré que si la Ville de Paris pouvait imposer un préavis individuel de 48 heures avant le début de la participation d’un agent à la grève, tel n’était pas le cas d’un préavis individuel de 48 heures avant le début de la grève elle-même, dès lors qu’une telle mesure n’était justifiée ni par la limitation de l’usage abusif du droit de grève, ni par des raisons d’ordre public ou de besoins essentiels du pays.

A l’inverse est considéré comme justifié par des nécessités d’ordre public le fait d’imposer aux agents employés dans les équipements sportifs d’exercer leur droit de grève dès leur prise de service, cette mesure permettant de « prévenir les risques de désordres résultant notamment, en cas d’exercice du droit de grève en cours de service, de l’obligation d’évacuer de ces équipements le public qui y aurait déjà pénétré ».

C’est la première fois que le Juge administratif valide un tel règlement en dehors des services publics régis par des dispositions spécifiques et dont la continuité est considérée comme particulièrement importante par les textes (transports publics, service public de l’audiovisuel : v. Conseil d’Etat, 11 juin 2010, Syndicat SUD RATP, n° 333262 ; Tribunal administratif de Paris, 20 mars 2015, Syndicat SNJ et a. c/ France Télévisions, n° 1504493).

Tout en ouvrant donc cette possible réglementation du droit de grève à tout service public, cette décision ne peut qu’alerter les employeurs publics sur le fait qu’une limitation du droit de grève doit rester strictement nécessaire au maintien de l’ordre public et ne peut être liée au simple bon fonctionnement du service.

Précisions sur la réforme de l’évaluation environnementale des projets, plans et programme

Ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes

Décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes

L’ordonnance du 3 août 2016 et le décret du 11 août 2016 relatifs à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes ont été préparés en application du I-2° de l’article 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité, et l’égalité des chances économiques, dite loi « Macron I ».

Attendus et bienvenus, ces deux textes ont vocation à préciser, compléter et actualiser les règles en matière d’évaluation environnementale pour pallier les différentes difficultés existantes en la matière, et notamment celles qui découlent de l’absence de coordination des procédures d’urbanisme avec les autorisations environnementales et les diverses procédures relevant du Code de l’environnement.

Précisément, l’ordonnance et son décret d’application ont pour objet, d’améliorer l’articulation entre les évaluations environnementales de projets différents, d’une part, et entre les évaluations environnementales des projets et des plans et programmes, d’autre part, puis d’assurer la conformité de ces règles au droit de l’Union européenne en transposant la directive 2011/92/UE relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement telle que modifiée par la directive 2014/52/UE.

A toutes fins utiles, relevons que les procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement ont été modifiées par l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016.

En premier lieu, l’innovation majeure des textes ici examinées est la création d’une nouvelle section 3 au Chapitre II du titre II du Livre 1er du Code de l’environnement intitulée « Procédures communes et coordonnées d’évaluation environnementale » pour les plans, programmes et projets qui a pour finalité de permettre la coordination des évaluations environnementales afin d’éviter leur répétition lorsqu’elle est inutile, mais également de raccourcir les délais et de diminuer les coûts.

D’abord, pour que l’évaluation environnementale du plan/programme puisse valoir évaluation environnementale d’un projet déjà réalisé dans son périmètre, deux hypothèses doivent être distinguées :
–    une procédure est dite « commune » lorsqu’elle porte en même temps sur le projet et le plan/programme ;
–    une procédure est dite « coordonnée » lorsque l’évaluation environnementale réalisée au titre du plan ou du programme peut être réutilisée par le maître d’ouvrage pour le projet.
–
Ensuite, cette rationalisation des procédures trouve un prolongement dans le nouvel article L.122-14 du Code de l’environnement relatif au projet nécessitant la mise en compatibilité d’un document de planification. Cet article institue une procédure d’évaluation environnementale commune pour un projet subordonné à déclaration d’utilité publique ou déclaration de projet impliquant soit la mise en compatibilité d’un document d’urbanisme, soit la modification d’un plan ou programme également soumis à évaluation environnementale, lorsque l’étude d’impact du projet contient l’ensemble des éléments mentionnés à l’article R. 122-20.

Enfin, l’article R. 122-27 envisage la possibilité de réaliser une évaluation environnementale commune à plusieurs projets lorsque ces derniers font l’objet d’une procédure d’autorisation concomitante mais à la stricte condition que l’étude d’impact contienne tous les éléments imposés au titre de l’ensemble des projets.

En second lieu, si ces textes œuvrent de concert à la rationalisation des règles relatives à l’évaluation environnementale, ils s’évertuent également à définir différentes notions comme « l’évaluation préalable » (article L. 122-1-III), « le projet » (article L. 122-1-I), mais également les notions de maître d’ouvrage, d’autorisation et d’autorité compétence conformément à l’article 1er de la directive 2011/92/UE modifié. Surtout, ils mettent fin à la notion de « programme de travaux » pour lui préférer la notion tant attendue de « projet » qui permet d’évaluer ses incidences sur l’environnement de manière globale et non fractionné par procédure comme cela se pratiquait (article L. 122-1-III).

En troisième et dernier lieu, si toutes ces mesures de simplification et de rationalisation sont opportunes, reste que l’entrée en vigueur de cette réforme risque de soulever quelques difficultés.

Plus précisément, il est prévu de première part que les dispositions de l’ordonnance s’appliqueront pour les plans et les programmes pour lesquels l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique ou l’avis de mise en disposition du public est publié à compter du 1er septembre 2016.

En revanche, pour les projets, l’entrée en vigueur des dispositions de l’Ordonnance dépend de leur nature :

– à compter du 1er janvier 2017 pour ceux relevant d’un examen au cas par cas ;
– à compter du 16 mai 2017 pour les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale systématique ;
– à compter du 1er février 2017 pour les projets pour lesquels l’autorité compétence est le maître d’ouvrage.

Surtout, il doit hélas être relevé que, de manière tout à fait surprenante, l’exposé des motifs du décret d’application de l’Ordonnance précise que ce dernier est entré immédiatement en vigueur. Eu égard au fait qu’il s’agit là de mesures règlementaires d’application, il est toutefois difficile de croire qu’elles pourront s’appliquer avant l’entrée en vigueur de leur fondement législatif.
Décidément, la simplification n’est toujours pas au rendez-vous …

Le Conseil d’Etat suspend l‘arrêté « anti-burkini » du Maire de Villeneuve-Loubet

Le Juge des référés du Conseil d’Etat, saisi en appel d’une ordonnance du Tribunal administratif de Nice du 22 août 2016, a décidé de l’annulation de l’ordonnance contestée devant lui, et par suite, de la suspension de l’arrêté de police pris par le Maire de Villeneuve-Loubet portant interdiction des tenues regardées comme manifestant de manière ostensible une appartenance religieuse lors de la baignade et sur les plages.

Ce faisant et par une décision particulièrement attendue et médiatisée, le Conseil d’Etat est venu rappeler, à titre liminaire, que le Maire d’une commune ne pouvait édicter une mesure de police fondée sur d’autres considérations que des risques d’atteintes avérés à l’ordre public.

Ceci pour répondre notamment aux considérants de l’ordonnance du Tribunal administratif de Nice laissant largement suggérer que les mesures de police en cause pouvaient se trouver justifiées par des « exigences de neutralité religieuse » et plus généralement par les marges de manœuvre accordées par la Cour européenne des droits de l’Homme aux Etats dans l’appréciation des conditions d’application de la libre expression de ses convictions religieuses garantie par l’article 9 de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme (CESDH).

Le Conseil d’Etat apprécie dès lors uniquement la légalité de la mesure de police au regard des dispositions des articles L. 2212-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT) régissant les pouvoirs de police des Maires.

Dans ce cadre, il rappelle que l’intervention du Maire doit être subordonnée à la caractérisation de risques avérés d’atteinte à l’ordre public et se concrétiser en tout état de cause, par une mesure adaptée et strictement proportionnée aux intérêts en présence.

Or en l’espèce, il affirme qu’aucun des éléments produits devant lui ne permet de retenir que des risques d’atteintes à l’ordre public seraient susceptibles de résulter du port des tenues que l’arrêté querellé a entendu prohiber.

Le Conseil d’Etat ajoute à ce titre qu’ « en l’absence de tels risques, l’émotion et les inquiétudes résultant des attentats terroristes, et notamment de celui commis à Nice le 14 juillet dernier, ne sauraient suffire à justifier légalement la mesure d’interdiction contestée ».

Par conséquent, le Conseil d’Etat conclut à l’illégalité manifeste de cette mesure de police, dont il affirme au surplus qu’elle a été de nature à porter une atteinte grave à non moins que trois libertés fondamentales, soit à « la liberté d’aller et venir, la liberté de conscience et la liberté personnelle ».

Il mérite enfin d’être relevé qu’en statuant sur l’absence de risque avéré d’atteinte à l’ordre public, tout en soulignant au demeurant l’incapacité du contexte national à fonder une telle mesure de police, le Conseil d’Etat laisse à notre sens bien peu de chance à une conclusion inverse sur un arrêté de police du même ordre dont il pourrait avoir à connaître.

Y compris, en effet si des rixes avaient effectivement eu lieu, rien ne permet de présager qu’elles seraient constitutives d’un risque avéré à l’ordre public au sens du droit administratif, soit entendues pour l’avenir puisqu’une mesure de police doit avoir une vocation préventive et que l’interdiction de cette tenue serait au surplus jugée proportionnée aux intérêts en cause.

Aussi, la possible reconnaissance de la légalité de ces arrêtés par le Conseil d’Etat dans certaines hypothèses, évoquée par certains, nous semble plus que largement improbable.

Les nouvelles règles sur la durée des contrats issues de la réforme du droit des contrats

L’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations entrera en vigueur le 1er octobre 2016.

Cette réforme du droit commun comporte de nombreuses dispositions qui seront applicables en droit des contrats et qui impacteront directement la matière.

Parmi ces nouveautés, il convient de revenir sur les modifications apportées en matière de durée de vie d’un contrat.

Actuellement, l’article 1210 du Code civil prohibe la conclusion d’engagements perpétuels. Les tribunaux déclarent nul les engagements violant cette interdiction (Cass. civ., 3ème. 15-12-1999 n° 98-10-430, RJDA 2/00 n° 132).

Désormais, l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats assimile les engagements perpétuels aux contrats à durée indéterminée.

Ces conventions seront donc parfaitement valables et chaque partie aura donc la possibilité d’y mettre un terme sous condition du respect du délai de préavis prévu contractuellement ou, à défaut, d’un délai raisonnable.

Le fait qu’un engagement ait été prévu de façon perpétuel ne le sera, à partir du 1er octobre 2016, plus un argument permettant d’obtenir son annulation.

En matière de contrat à durée déterminée, le régime actuel continue de s’appliquer. Un tel contrat doit être exécuté jusqu’à la date prévue et celui-ci peut faire l’objet d’une prorogation
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A ce sujet, la réforme du droit des contrats consacre la jurisprudence et la pratique actuelle selon laquelle le contrat renouvelé ou tacitement reconduit est un nouveau contrat dont le contenu est identique et dont la durée est indéterminée.

Point sur les principales évolutions du Droit du travail issues de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 dite « Loi travail »

Les principales évolutions de la Loi travail concernent la négociation d’entreprise (A) et le temps de travail (B)

A. La négociation d’entreprise

1- Sur les conditions de conclusion et de révision des accords d’entreprise

Les partenaires sociaux dans le cadre des négociations collectives sont invités à conclure systématiquement des accords de méthode.

En outre, tout accord d’entreprise devra être précédé d’un préambule en application de l’article L. 2222-3-3 nouveau du Code du travail sans que cette obligation ne puisse néanmoins entraîner la nullité de l’accord.

Enfin, pour inviter les partenaires sociaux à renégocier régulièrement, la Loi travail prévoit désormais qu’en l’absence de dispositions particulières, l’accord d’entreprise n’est plus à durée déterminée mais d’une durée de cinq ans.

L’accord à durée déterminée cesse en outre de produire ses effets à l’issue de son délai d’application et ne devient pas, comme c’était le cas actuellement à durée indéterminée (article L. 2222-4 nouveau du Code du travail).

En outre, le suivi régulier des accords d’entreprise doit être assuré, l’accord devant prévoir ses conditions de suivi et comporter des « clauses de rendez-vous » sans que l’absence de ces clauses n’entraîne néanmoins la nullité de l’accord.

Plus importante est la modification des règles de validité des accords d’entreprise.

En effet, désormais tous les accords d’entreprise devront être signés par les représentants des organisations syndicales majoritaires qui ont recueilli 50 % des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires au Comité d’Entreprise ou de la Délégation unique du personnel (DUP) ou à défaut des délégués du personnel (article L. 2232-12 modifié du Code du travail).

Ainsi, la logique du droit d’opposition disparaît : l’accord minoritaire reste possible mais n’est plus soumis à l’absence d’opposition des syndicats majoritaires.

En effet, les syndicats minoritaires représentant au moins 30 % des résultats obtenus aux élections sus visées pourront signer des accords et organiser dans le délai d’un mois une consultation des salariés en vue de valider l’accord signé (article L. 2232-12 modifié).

Cette consultation ne sera néanmoins pas nécessaire si l’accord est signé par des organisations syndicales ayant obtenu plus de 50 % des votes aux dernières élections des représentants du personnel.

Concernant la révision des accords d’entreprise, seules les organisations signataires de l’accord représentatives ou qui y ont adhéré sont habilitées, durant le cycle électoral au cours duquel cet accord a été conclu, à engager une procédure de révision.

A l’issue du cycle électoral, toute organisation représentative dans le champ d’application de l’accord peut engager une procédure de révision : l’avenant de révision doit être conclu à la majorité.

Enfin, désormais les salariés mandatés par une organisation syndicale représentative au niveau de l’entreprise ou au niveau de la branche peuvent négocier tout type d’accord d’entreprise et non plus uniquement les thèmes pour lesquels la loi impose le recours à la négociation collective.

2- Sur le sort des accords d’entreprise en cas de modification dans la situation juridique de l’employeur

L’harmonisation des statuts du personnel en cas de transfert du personnel en application de l’article L. 1224-1 du Code du travail est favorisée, l’employeur pouvant négocier un accord de substitution d’une durée maximale de trois ans avec les deux entreprises concernées par l’opération juridique et les syndicats de l’entreprise qui emploient les salariés qui vont être transférés . Cet accord de substitution peut donc être négocié de « façon anticipée ».

Un accord d’adaptation peut également être conclu entre les deux employeurs et les deux syndicats des deux entreprises. Cet accord fera table rase du passé et s’appliquera à l’ensemble du personnel des deux entreprises pour créer un statut unique.

La notion extrêmement floue d’avantages individuels acquis qui n’était définie que par la jurisprudence est désormais supprimée : le seul avantage individuel acquis est constitué par la rémunération.

B. La durée du travail

La Loi travail n’a pas touché aux 35 heures.

La durée quotidienne maximale de travail reste fixée à 10 heures et la durée hebdomadaire à 48 heures ou 44 heures sur une période de 12 semaines consécutives.

Les heures supplémentaires sont toutes les heures effectuées au-delà de 35 heures et peuvent, par accord d’entreprise, être majorées d’un montant inférieur aux minimums légaux sans pouvoir être inférieures à 10 % de majoration.

Désormais, dès lors qu’un accord de branche l’autorise, un accord d’entreprise pourra prévoir une variation de la durée du travail sur une période supérieure à un an et dans la limite de trois années.

Les conventions de forfait jours deviennent de plus en plus encadrées puisque, outre les trois clauses jusqu’alors obligatoires (catégories de salariés susceptibles de conclure une convention, durée annuelle du travail à partir de laquelle le forfait est établi, caractéristiques principales de ces conventions), sont désormais ajoutées la période de référence du forfait (année civile ou toute autre période de douze mois consécutifs) et les conditions de prise en compte pour la rémunération des salariés, des absences ainsi que des arrivées ou départs en cours de préavis.

Par ailleurs, l’accord autorisant la convention de forfait jours doit déterminer les modalités selon lesquelles l’employeur assure l’évaluation régulière de la charge de travail du salarié, l’articulation entre vie personnelle et vie professionnelle et le droit à déconnexion.

Les conventions individuelles de forfait jours existantes continueront néanmoins de produire effet dès lors qu’elles respectent les dispositions du nouvel article L. 3121-65.

Ainsi la Loi travail vient favoriser les accords d’entreprise en permettant aux syndicats minoritaires de conclure un accord par référendum sans que les syndicats majoritaires puissent s’y opposer.

Elle reprend les conditions posées par la jurisprudence sur les conventions de forfait jours en les encadrant.

Elle simplifie le transfert d’entreprise en favorisant l’harmonisation des statuts du personnel et met fin à la notion extrêmement floue d’avantages individuels acquis.

Enfin, elle autorise l’employeur à inscrire dans son règlement intérieur le principe de neutralité religieuse et, ce faisant, autorise la possibilité de restreindre les manifestations de convictions religieuses des salariés, si ces restrictions sont justifiées par l’exercice de libertés ou de droits fondamentaux ou par la nécessité du bon fonctionnement de l’entreprise, dans l’hypothèse où ces restrictions sont proportionnées au but recherché.

Corinne METZGER
Avocat à la Cour

DISTINCTION : LE CABINET SEBAN & ASSOCIES EST PARTICULIEREMENT RECOMMANDE EN 2016 PAR LE GUIDE THE LEGAL 500 PARIS EN :

DROIT PUBLIC et ADMINISTRATIF
Seban & Associés est un cabinet rassemblant environ 67 avocats et dédié à l’assistance des acteurs publics. Le cabinet offre une large gamme d’expertises en droit public, complétée par des compétences en droit privé et en droit pénal. Il assiste notamment ses clients en matière de contrats publics et d’urbanisme. Le cabinet conseille ainsi l’EPA Plaine de France s’agissant de la création de la principale zone d’aménagement du Grand Paris, ainsi que la Société du Grand Paris sur les problématiques d’urbanisme liées à la construction des lignes de transport. Le cabinet conseille également plusieurs villes et départements dans le cadre de la création de réseaux très haut débit. Il accompagne enfin des acteurs publics pour la mise en place de programmes immobiliers et de logement social, pour le traitement de problématiques de gestion des déchets et enfin sur le plan énergétique (achats groupés et géothermie). L’activité est développée par : Didier Seban, My-Kim Yang-Paya, Marie-Hélène Pachen-Lefèvre, Thomas Rouveyran, Guillaume Gauch, Jean-Louis Vasseur, Matthieu Hénon, Claire-Marie Dubois-Spaenlé, Lorène Carrère, Marie-Céline Pelé et Alexandre Vandepoorter …

DROIT PENAL DES AFFAIRES
Seban & Associés assure la défense des élus et des agents publics mis en cause dans des affaires pénales. L’équipe de sept associés intervient dans plusieurs dossiers sensibles. Elle a notamment assuré la défense du Maire de la Faute Sur Mer dans le cadre de la procédure ouverte à son encontre suite aux décès survenus lors de la tempête Xynthia. Le cabinet représente également la partie civile dans l’affaire des achats de voix reprochés à M. Serge Dassault dans la ville de Corbeil Essonne. L’équipe traite enfin des dossiers en matière de droit de la presse. L’activité est développée par Didier Seban et Matthieu Hénon. Corinne Herrmann (consultant) est spécialisée dans l’assistance aux parties civiles dans des affaires criminelles oubliées (coldcases).