Remaniement ministériel : par qui sont désormais exercées les compétences en matière d’énergie ?

Décret n° 2024-38 du 24 janvier 2024 relatif aux attributions du Ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires

A la suite du remaniement du 11 janvier 2024 et à la suppression du ministère de la transition énergétique, les compétences en matière d’énergie sont désormais réparties entre le ministère de l’économie et le ministère de la transition écologique.

Le décret n° 2024-28 du 24 janvier 2024 fixe les attributions du Ministre en charge de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

A ce titre, le Ministre de l’économie dispose d’une compétence générale en matière de transition énergétique et d’énergie (Article 1 du décret n° 2024-28 du 24 janvier 2024), tandis que les compétences du Ministre de la transition écologique en matière d’énergie sont quant à elles circonscrites au climat et à l’efficacité énergétique (Article 1 du décret n° 2024-38 du 24 janvier 2024).

Toutefois, en cas de compétences communes, les décrets précités prévoient une association des deux ministres.

D’abord, le Ministre de l’Économie prépare et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière de transition énergétique et d’énergie (Article 1 du décret n° 2024-28).

Au titre de la politique de l’énergie, le Ministre de l’Économie est chargé d’assurer :

  • la lutte contre le changement climatique et la promotion de la maîtrise de l’énergie et la transition énergétique, en association avec le Ministre de la transition écologique (11°, Article 2 du décret n° 2024-28) ;
  • la programmation pluriannuelle de l’énergie, l’évolution des réseaux de transport d’énergie, l’exploitation et le développement des filières énergétiques, les tarifs de l’énergie, la lutte contre la précarité énergétique et la politique de certificats d’économie d’énergie, à laquelle il associe le Ministre de la transition écologique (11°, Article 2 du décret n° 2024-28).

Au titre des actions de politique industrielle, de recherche et d’innovation, le Ministre de l’Économie est compétent concernant le secteur de l’énergie, y compris les marchés carbone, à laquelle il associe le Ministre de la transition écologique, et la décarbonation de l’industrie (13°, Article 2 du décret n° 2024-28).

Au titre des compétences du Ministre de la transition écologique, le Ministre de l’économie est simplement associé à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques en matière de développement de la chaleur renouvelable, de décarbonation des transports et des bâtiments, de promotion de l’efficacité énergétique, de sûreté et de sécurité nucléaires et de transition vers une économie circulaire (Article 4 du décret n° 2024-28). Le Ministre de la transition écologique met quant à lui en œuvre la politique du Gouvernement en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d’efficacité énergétique, notamment la rénovation et la performance énergétiques des bâtiments (Article 1 et 2 du décret n° 2024-38). Il définit et met en œuvre, en y associant le Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, la politique en matière de développement de la chaleur renouvelable ainsi que la politique en matière de décarbonation et d’électrification du secteur des transports routiers, en particulier, de conversion du parc automobile et de développement des infrastructures de recharge des véhicules électriques. Il est associé par le Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique à l’élaboration de la politique de l’énergie, en particulier à la politique de certificats d’économie d’énergie et en matière de marchés carbone, afin, notamment, d’assurer la lutte contre le changement climatique et de promouvoir la transition énergétique.

Ensuite, le Ministre de l’Économie représente le Premier ministre en matière de planification énergétique, dans les négociations européennes et internationales sur l’énergie, en concertation avec le Ministre de l’Europe et des affaires étrangères, et veille à l’application des accords conclus (Article 1 du décret n° 2024-28).

En outre, dans le cadre de ses attributions, le Ministre de l’économie a autorité générale sur la direction générale de l’énergie et du climat (Article 5 du décret n° 2024-28) et sur le secrétariat général de l’administration centrale des ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer (Article 5 du décret n° 2024-28 ; Article 1 du décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 portant organisation de l’administration centrale des ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer). L’autorité sur la direction générale de l’énergie et du climat s’exerce en revanche conjointement avec le Ministre de la transition écologique en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique, de décarbonation, de développement de la chaleur renouvelable, de qualité de l’air et de réglementation technique des véhicules.

 

De plus, le Ministre de l’économie exerce une autorité sur le Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies, laquelle est partagée avec le Ministre de la transition écologique pour l’exercice des compétences relatives à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à l’adaptation au changement climatique, à la qualité de l’air et à la réglementation technique des véhicules (Article 5 du décret n° 2024-28).

 

Enfin, le Ministre de l’Economie dispose de la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature dans l’exercice des attributions relatives aux matières premières et aux mines, à la transition énergétique et à l’énergie, et de la direction générale de la prévention des risques pour l’exercice de ses attributions relatives à la transition énergétique et à l’énergie, aux matières premières et aux mines (Article 7 du décret n° 2024-28).

Majoration controversée des tarifs normaux de l’accise sur l’électricité à compter du 1er février 2024

Proposition de loi contre la surtaxation des prix de l’électricité :

Dans un contexte de crise énergétique accompagnée d’une hausse importante des prix de l’énergie, les lois de finances pour 2022 et 2023 étaient venues minorer l’accise sur l’électricité (anciennement appelée TICFE ou CSPE) jusqu’au 1er janvier 2024.

Dans ce prolongement, l’article 92 de la récente loi de finance pour 2024, dont la publication a été commentée dans notre précédente lettre d’actualités juridiques, a étendu jusqu’au 31 janvier 2025 ce dispositif, selon une accise sur l’électricité fixée à son niveau minimum.

Ces mêmes dispositions ont en parallèle autorisé le Gouvernement à majorer, par voie d’arrêté et avant le 31 janvier 2024, l’accise sur l’électricité pour les consommations relevant des tarifs normaux mentionnés à l’article L. 312-37 du Code des impositions sur les biens et les services (correspondant aux catégories « ménages et assimilés », « petites et moyennes entreprises », « hautes puissances »). Et ce, sans que ladite augmentation ne puisse être supérieure à 10 % TTC du tarif réglementé de vente d’électricité dit « tarif bleu ».

C’est ainsi que l’arrêté du 25 janvier 2024, publié au Journal Officiel en date du 30 janvier, modifie lesdits tarifs, pour leur appliquer une majoration uniforme de 20 euros par mégawattheure.

Les tarifs réglementés de vente Tarifs bleus sont donc, depuis le 1er février 2024 et jusqu’au 31 janvier 2025, respectivement les suivants :

  • Ménages et assimilés : 21 €/ MWh ;
  • Petites et moyennes entreprises : 20,5 €/ MWh ;
  • Haute puissance : 20,5 €/ MWh.

On notera toutefois qu’a été déposée le même jour, par divers députés du groupes socialistes et apparentés, une proposition de loi contre la surtaxation des prix de l’électricité, dont l’objectif est d’éviter un retour au niveau de taxation de l’électricité antérieur à la crise énergétique. Cette proposition de loi vise à :

  • Geler l’accise sur l’électricité, à son niveau actuel supprimant la possibilité pour le Gouvernement de la majorer par arrêté ministériel ci-avant décrite (Article 1er) ;
  • En « tirer les conséquences pour le budget de l’État ainsi que pour les départements et les communes qui perçoivent une fraction de cette ressource, par la mise en œuvre d’un gage de perte de recettes» (Article 2).

Nous ne manquerons pas de suivre le processus législatif de cette proposition.

Contrat de fourniture d’énergie à prix variable : le Médiateur National de l’Energie rappelle les conditions que doivent respecter les fournisseurs pour assurer une information transparente des consommateurs sur l’évolution des prix

Les offres de fourniture d’énergie à tarification dynamique, également appelées « offres à prix variables », sont définies par l’article L. 332-7 du Code de l’énergie comme celles reflétant « les variations de prix sur les marchés au comptant, y compris les marchés journaliers et infra-journaliers, susceptible d’être proposée par tout fournisseur aux clients équipés d’un dispositif de comptage mentionné à l’article L. 341-4 ». En tant qu’elles sont ainsi susceptibles de faire fluctuer le tarif de fourniture de manière récurrente, elles présentent un risque dont les consommateurs doivent être avertis et font donc l’objet, en vertu de l’article L.224-3 du Code de la consommation ainsi que de l’article L.332-7 du Code de l’énergie, d’un devoir d’information renforcé de la part des fournisseurs.

La CRE relevait d’ailleurs, dans une délibération en date du 20 mai 2021, que ces offres de fourniture d’énergie à tarification dynamique « comportent des risques économiques dont il est indispensable que les consommateurs soient pleinement conscients. Ces offres reflétant les prix de marché, elles exposent le consommateur à leurs fluctuations ce qui peut créer de graves difficultés si celui-ci ne peut y réagir, en particulier lors des situations de pics de prix exceptionnels ». Il n’est donc pas étonnant que ces offres aient généré des litiges entre les consommateurs et les fournisseurs d’énergie en cette période de crise énergétique. Dans la recommandation du Médiateur National de l’Energie (ci-après MNE) ici commentée, un consommateur, qui avait souscrit à une offre de fourniture de gaz et d’électricité à prix variable auprès de son fournisseur, conteste le prix du KWh facturé par ce dernier dans le cadre d’une de ses factures dont il était étonné du montant. Et si le fournisseur en cause indiquait sur l’espace client du requérant, un mois avant le début de leur facturation, les prix du kWh de gaz et d’électricité qui seraient facturés le mois suivant, ce dernier n’avait aucun moyen de savoir qu’il disposait de ces renseignements, le fournisseur ne l’en ayant pas informé, pas même par l’intermédiaire de ses conditions générales de vente.

Le MNE considère alors que cette information est insuffisante à double titre : en raison de l’absence d’information du consommateur sur les modalités selon lesquelles le fournisseur communiquait les données sur l’évolution mensuelle des prix mais également, dès lors qu’en toute état de cause, une simple information sur un espace client un mois avant la facturation est à son sens insuffisante. Il recommande ainsi audit fournisseur d’accorder un dédommagement (de 80 euros TTC) au requérant et de mettre en place, le cas échéant, un dispositif de facilité de paiement au profit de ce dernier afin qu’il puisse s’acquitter de sa dette. Au-delà, le MNE soulève que l’information livrée par ce fournisseur sur l’évolution du prix du kWh d’énergie ne satisfait pas les conditions d’une information transparente et lui recommande ainsi :

  • D’une part et en sus des informations déjà présentes sur l’espace client, d’informer ses clients par courriel ou par courrier (au choix du consommateur) un mois avant leur mise en application des prix du kWh d’énergie répercutés dans la facturation. Et ce, en accompagnant cette information du rappel de l’ancien prix applicable et du pourcentage d’évolution que représente le nouveau prix par rapport à l’ancien ;
  • D’autre part, de préciser, dans ses conditions générales de vente, les modalités selon lesquelles les prix du kWh sont portés à la connaissance de ses clients un mois avant qu’ils ne s’appliquent à leur facturation et, par voie de conséquence, de supprimer la mention « sans notification préalable du Client » qui y figure actuellement.

Avis favorable de la Commission de Régulation de l’Energie sur le projet de loi relatif à la souveraineté énergétique précisant le dispositif post-ARENH (Accès Régulé à l’Energie Nucléaire Historique)

Par une délibération en date du 1 janvier 2024, la Commission de Régulation de l’Energie (CRE) a rendu son avis sur le projet de loi relatif à la souveraineté énergétique soumis par le Ministre en charge de l’énergie.

Pour rappel, ce projet de loi s’articule autour de trois titres relatifs à l’information et à la protection des consommateurs d’électricité et de gaz, aux réformes visant à « garantir aux consommateurs l’accès aux coûts complets du mix et la sécurité d’approvisionnement » à l’échéance du dispositif de l’Accès Régulé à l’Energie Nucléaire Historique (ARENH) qui prendra fin le 31 décembre 2025 et à la réforme du régime des installations hydroélectriques concédées. Plus précisément, s’agissant du second titre relatif au dispositif post-ARENH, le projet de loi réserve un rôle accru au marché de gros de l’électricité et prévoit le versement aux consommateurs des revenus issus du parc nucléaire d’EDF si les prix sur le marché restent durablement élevés.

La CRE accueille favorablement ce nouveau dispositif et salue les garde-fous prévus par le projet de loi visant à garantir un fonctionnement efficace du marché sur lequel EDF est un acteur intégré détenant une position dominante. Parmi les mécanismes prévus, figurent notamment le renforcement du pouvoir de surveillance du régulateur et la mise en place d’obligations de transparence supplémentaires. Le projet de loi intègre sur ce point la plupart des propositions que la CRE a formulé conjointement avec l’Autorité de la concurrence (ADLC) à destination du Gouvernement fin 2023 pour la mise en place d’un régime post-ARENH qui prévoirait des garde-fous en matière de concurrence pour garantir un marché de l’électricité équitable, efficace et dynamique. Le Régulateur alerte d’ailleurs sur le fait que « le retrait des garde-fous inclus dans le projet de loi relatif à la souveraineté énergétique déséquilibrerait le texte, et porterait atteinte au bon fonctionnement des marchés de l’énergie au détriment des consommateurs et de l’atteinte des objectifs de décarbonation ».

En l’état, la CRE considère que le mécanisme envisagé fournit un cadre clair et lisible sur le long terme qui contribue à la stabilisation des prix. En effet, « en cas de période prolongée de prix de gros élevés consécutive à un choc exogène, il a vocation à protéger les consommateurs sans compromettre la capacité d’EDF à financer son parc nucléaire existant et à venir ». Elle préconise tout de même l’ajout de neuf dispositions pour s’assurer d’un bon fonctionnement du marché et une surveillance des acteurs adéquate.

Enfin, s’agissant de l’hydroélectricité, on rappellera que le projet de loi prévoit d’habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour réformer le régime des installations hydroélectriques. La CRE considère notamment que « la réforme du régime des installations hydroélectriques doit contribuer à la réalisation des investissements nécessaires au développement des actifs de production hydroélectrique et à la poursuite de leur exploitation, dans le respect des règles de concurrence ».

On rappellera à ce titre qu’à la fin de l’année 2023, un décret, commenté dans une de nos précédentes lettres d’actualités, a été publié afin de fixer un cadre aux investissements réalisés par les concessionnaires titulaires de concessions hydroélectriques prorogées en application de l’article L. 521-16 du Code de l’énergie.

Annulation partielle par le Conseil d’Etat de l’arrêté prévoyant une bonification au titre des Certificats d’Economies d’Energie pour le remplacement de chaudières au fioul

Arrêté du 22 octobre 2022 modifiant l’arrêté du 29 décembre 2014 relatif aux modalités d’application du dispositif des certificats d’économies d’énergie

Le 4 janvier 2024, le Conseil d’Etat a partiellement annulé l’arrêté du 22 octobre 2022 modifiant l’arrêté du 29 décembre 2014 relatif aux modalités d’application du dispositif des certificats d’économies d’énergie pour cause d’irrégularité de forme. Pour mémoire, l’arrêté du 22 octobre 2022 a notamment introduit un nouveau mécanisme de bonification au titre des Certificats d’Economies d’Energie (ci-après, CEE) lors du remplacement d’une chaudière au fioul par une pompe à chaleur, un système solaire combiné, une chaudière biomasse ou un raccordement à un réseau de chaleur alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou de récupération. Le syndicat Fédération Française des Combustibles, Carburants & Chauffages (FF3C), a formé une demande d’annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté devant le Conseil d’Etat.

Après avoir écarté plusieurs moyens présentés par le syndicat requérant à l’appui de sa demande, le Conseil d’Etat a considéré que les dispositions des I et III à VII de l’article 1er de l’arrêté en litige, qui prévoient expressément la bonification susvisée, tendent, au regard de leur finalité et leur portée, à développer l’utilisation des énergies renouvelables en réduisant les émissions de dioxyde de carbone. Il s’en suit que ces dispositions ont une incidence directe et significative sur l’environnement. Leur adoption aurait dès lors dû être précédée d’une consultation du public dans les conditions précisées par l’article L. 123-19 du Code de l’environnement.

Le Conseil d’Etat a ainsi fait droit à la demande d’annulation de l’arrêté en cause. Il a toutefois rejeté la demande d’annulation rétroactive de ces dispositions au regard de ses conséquences manifestement excessives sur les personnes éligibles à la délivrance des CEE liés à cette bonification, lesquelles pourraient être exposées au rejet de leur demande de certificat, à la réduction du volume de certificats correspondant à l’opération objet de la demande ou au retrait des certificats octroyés. De même, une annulation rétroactive aurait porté atteinte à l’intérêt général qui s’attache à la confiance des agents économiques dans le fonctionnement du dispositif des CEE.

L’annulation des I et III à VII de l’article 1er de l’arrêté du 22 octobre 2022 n’emporte donc d’effet rétroactif qu’à compter du 1er avril 2024.

Autorisation environnementale et entretien des milieux aquatiques : ajustements des textes règlementaires

Publié au Journal officiel du 1er février 2024, le décret n° 2024-62 a apporté diverses simplifications et clarifications sur le régime de l’autorisation environnementale et de l’entretien des cours d’eau.

S’agissant du régime de l’autorisation environnementale :

  • Il est précisé, au sein des dispositions applicables à l’autorisation environnementale, que lorsqu’un projet envisagé sur le territoire d’un parc naturel régional est soumis à cette autorisation et relève également de l’évaluation environnementale, le syndicat mixte en assurant la gestion est saisi pour avis sur l’étude d’impact. Cette exigence figurait déjà au sein de l’article R. 333-14 du Code de l’environnement ;
  • Pour l’autorisation des projets d’installations de production d’énergie éolienne, les critères de distance et de hauteur des aérogénérateurs sur lesquels le Ministre de l’aviation civile rend son avis sont fixés par arrêtés interministériels, dépendant de la localisation du projet à terre ou en mer ;

S’agissant de la règlementation sur les milieux aquatiques :

  • Des renvois aux dispositions d’autres Codes sont actualisés et précisés au sein de l’article R. 211-3 du Code de l’environnement ;
  • Pour les déclarations du caractère d’intérêt général d’une opération, il est renvoyé à la définition d’une modification substantielle fournie par les dispositions applicables à l’autorisation environnementale (R. 181-46) ;
  • Il est précisé que le curage ponctuel des cours d’eau non-domaniaux « ayant pour objectif de remédier à un dysfonctionnement du transport naturel des sédiments de nature à empêcher le libre écoulement des eaux ou à nuire au bon fonctionnement des milieux aquatiques ou de lutter contre l’eutrophisation est une intervention ayant uniquement pour objet la restauration des fonctionnalités naturelles des milieux aquatiques ».

Pesticides : annulation de chartes départementales d’engagement

Le Tribunal d’Orléans s’est prononcé sur la régularité de plusieurs chartes départementales d’engagement des utilisateurs de produits phytopharmaceutiques.

Aux termes de l’article L. 253-8 du Code rural et de la pêche maritime (CRPM), des mesures doivent être mises en œuvre pour protéger les riverains lorsque des produits phytopharmaceutiques sont utilisés à proximité des habitations. A cet égard, il est notamment prévu qu’une charte d’engagement à l’échelle départementale devant formaliser les mesures de protection des personnes habitant à proximité des zones d’épandage soit mise en place, les utilisateurs des produits phytopharmaceutiques s’engageant alors à respecter ladite charte. Ces chartes peuvent prévoir, sous conditions et contrôle du préfet, une réduction de la distance minimale d’utilisation des produits phytopharmaceutiques avec les habitations.

Deux moyens sont retenus par le juge de 1ère instance pour annuler certaines chartes :

  • L’illégalité de la notion de « zones d’habitation protégées » retenues par les chartes, dès lors que les préfets avaient irrégulièrement ajouté deux conditions tenant au caractère irrégulier ou discontinu de l’occupation d’un bâtiment, et, au caractère de « très grande propriété » et de « lieu très étendu » ;
  • Les modalités d’information des riverains préalablement à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques étaient trop imprécises. Il est notamment précisé par le juge que l’utilisation d’un gyrophare pendant l’utilisation ne constitue pas une information préalable à l’utilisation des produits phytopharmaceutique.

Loi de finances pour 2024 : focus sur les dispositions relatives aux budgets locaux et à la fiscalité environnementale

La loi de finances pour 2024 a été publiée au Journal officiel du 30 décembre 2023. Riche de 264 articles, ce focus reprend certaines de ses dispositions qui s’inscrivent plus particulièrement dans le cadre de la transition écologique.

I. Disposition visant à favoriser l’investissement « vert »

A. Création de budgets verts

En premier lieu, les articles 191 et 192 de la loi de finances pour 2024 introduisent de nouvelles dispositions relatives aux comptes administratifs et budget des collectivités territoriales, leurs groupements et des établissements publics locaux soumis à l’obligation de la tenue d’un rapport d’orientation budgétaire et d’un document d’orientation budgétaire de plus de 3 500 habitants. Ceux-ci :

  • Rendent obligatoire l’élaboration d’un état intitulé « impact du budget pour la transition écologique » annexé à leur compte administratif ou financier unique. Cet état doit présenter les « dépenses d’investissement qui, au sein du budget, contribuent négativement ou positivement à tout ou partie des objectifs de transition écologique de la France » définis par le droit de l’Union européenne. Cette mesure prend effet dès l’exercice 2024 ;
  • Donnent la possibilité de prévoir, à l’annexe de leur budget et de leur compte administratif ou financier un état intitulé « état des engagements financiers concourant à la transition écologique ». Cet état permet d’identifier la part d’endettement consacré à la couverture des dépenses d’investissement qui, au sein du budget, contribuent positivement à tout ou partie des objectifs environnementaux européens et indique également « la part cumulée de cette dette au sein de l’endettement global de la collectivité». Cette disposition vise à lever certains freins à l’emprunt et à faciliter le recours à l’endettement.

En second lieu, l’article 206 de la loi de finances pour 2024 étend à certains opérateurs de l’Etat l’obligation de réaliser un « budget vert ». Il impose en effet la réalisation, à partir de l’exercice comptable 2026, d’une synthèse de leurs travaux afin d’évaluer « l’ensemble de leurs dépenses ayant un impact favorable ou défavorable significatif sur l’environnement ».

B. Incitation à la production de « technologies essentielles à la transition énergétique »

Par son article 35, la loi de finances pour 2024 introduit un nouvel article 244 quater İ Code général des impôts, applicable aux crédits d’impôt calculés au titre de projets agréés jusqu’au 31 décembre 2025. Sur ce fondement, certaines entreprises industrielles et commerciales peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt au titre de dépenses d’investissements « engagées pour leurs activités contribuant à la production de batteries, de panneaux solaires, d’éoliennes ou de pompes à chaleur ». Les dépenses d’investissement et les activités en question sont définies au sein de cet article.

Le taux du crédit d’impôt sera en principe et sauf exceptions égal à 20 % tandis que son montant total ne pourra excéder 150 millions d’euros par entreprise, des exceptions étant toutefois prévues.

 

II. Dispositions visant à soutenir l’action des collectivités territoriales et leurs groupements

A. Compensations relatives aux transferts de compétence et de pouvoirs de police

Les transferts de compétence résultant de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi 3DS, doivent faire l’objet d’une compensation financière au profit des collectivités territoriales concernées.

Ces transferts concernent, d’une part, la gestion des sites terrestres Natura 2000 au profit de la région (article 61 de la loi 3DS), la loi de finances pour 2024 ajustant le montant de ces compensations. D’autre part, ils concernent le transfert du réseau routier national aux départements, pour lesquels les modalités de la compensation financière sont détaillées à l’article 133 de la loi de finances pour 2024.

Par ailleurs, le transfert au maire ou au président de l’EPCI de la police de la publicité (article 17 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite « Climat et Résilience) fait elle aussi l’objet d’une compensation financière, versée aux collectivités territoriales concernées et à leurs groupements, calculée sur la base de la rémunération de certains agents et des moyens de fonctionnement associés, à condition que « le nombre total d’agents chargés de la compétence au 31 décembre 2023 ne soit pas inférieur à celui constaté au 31 décembre 2022 » (article 250 de la loi de finances pour 2024).

B. Autres modalités de financement

En premier lieu, conformément à l’article 135 de la loi de finances pour 2024 et à compter du 1er janvier 2025, les communes et EPCI dont l’exécutif a mis en place sur leur territoire une zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) se voient affecter « le produit des amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorées perçues au titre de l’année écoulée sanctionnant les infractions aux règles de circulation » sanctionnant les infractions à ces ZFE-m.

En second lieu, la loi de finances pour 2024 réforme, par son article 243 la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales. À compter de 2024, une nouvelle dotation d’un montant de 100 millions d’euros, intitulée « dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales » sera attribuée aux communes rurales dont une partie significative du territoire comprend une aire protégée ou jouxte une aire marine protégée (article L. 2335-17 du Code général des collectivités territoriales). Sont considérées comme rurales, en métropole, les communes « caractérisées comme rurales, au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques » ; en collectivités d’outre-mer « les communes de moins de 10 000 habitants ». Il s’agit donc d’une extension du champ d’application de la dotation, même si les conditions d’éligibilité des communes doivent encore être fixées par décret.

 

III. Dispositions relatives à la préservation de l’environnement

A. Réforme des redevances des Agences de l’eau

Afin de financer le Plan eau du Gouvernement, l’article 101 de la loi de finances pour 2024 opère une réforme des redevances perçues par les agences de l’eau qui entrera en vigueur au 1er janvier 2025. Notamment :

  • Le régime juridique de la redevance sur la consommation d’eau potable est nouvellement défini à l’article L. 213-10-4 du Code de l’environnement, précisant notamment les personnes assujetties (abonnés au service d’eau potable), le fait générateur de la redevance (facturation du prix de l’eau consommée) et son assiette (volume d’eau facturé à la personne abonnée au service d’eau potable) ;
  • En ce qui concerne les redevances pour la performance des réseaux d’eau potable et la performance des systèmes d’assainissement, trois nouveaux articles sont créés (L. 213-10-5 à L. 213-10-7 du Code de l’environnement) afin d’encadrer leur application ;
  • Par ailleurs, le texte précise également que « constituent les redevances pour pollution de l’eau, d’une part, la redevance pour pollution de l’eau d’origine non domestique des industriels non raccordés au réseau public de collecte des eaux usées et, d’autre part, la redevance pour pollution de l’eau par les activités d’élevage». Ce nouveau champ d’application du régime de redevance pour pollution de l’eau s’appliquera, toujours à compter du 1er janvier 2025 et sauf exception prévue au I bis de l’article L. 213-10-2 du Code de l’environnement, à toute personne dont les activités entraînent le rejet dans le milieu naturel d’un des éléments de pollution mentionnés au IV du même article ;
  • Enfin, les montants, tarifs, taux ou plafonds utilisés pour le calcul des redevances des agences de l’eau seront indexés sur l’inflation.

B. Extension du régime du « forfait forestier »

L’article 6 de la loi de finances pour 2024 modifie le 1° de l’article 76 du Code général des impôts, qui concerne le bénéfice agricole imposable provenant des coupes de bois, aussi appelé « Forfait forestier » qu’un propriétaire forestier doit déclarer annuellement. Il s’agit d’un régime d’imposition spécifique visant à lisser l’imposition des bénéfices. Dans l’objectif de limiter le coût budgétaire des projets contribuant à la réduction d’émissions de gaz à effet de serre, la loi de finances ajoute ainsi un alinéa qui prévoit que ce régime s’appliquera désormais également « au bénéfice agricole provenant de la captation de carbone additionnelle réalisée dans le cadre de projets forestiers admis au label “ bas-carbone ” mentionné à l’article L. 121-2 du Code forestier et qui sont mis en œuvre pour assurer le boisement ou la reconstitution de peuplements forestiers dégradés ».

C. Évolution des règles en matière de taxation des déchets

a. Sur les conditions d’application de la taxe générale sur les activités polluantes

En premier lieu, conformément à l’article 102 de la loi de finances pour 2024, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est dorénavant due pour la réception des déchets radioactifs métalliques et par les exploitants d’une installation de stockage de ces déchets soumise à autorisation. La notion de déchets radioactifs métalliques, pour l’application de la TGAP, est précisée par le texte. À l’inverse, ces déchets bénéficient d’une exonération lorsqu’ils sont issus d’une valorisation de matière radioactive et réceptionnés au sein d’une installation de stockage autorisée au titre du régime des ICPE (1 octodecies de l’article 266 Code des douanes).

Les travaux parlementaires ont précisé que « l’objectif de l’article est ainsi de remplacer une part de la taxe sur les installations nucléaires de base, qui est une taxe de rendement, par une taxe incitative encourageant le recyclage des déchets métalliques radioactifs » (Rapport général déposé le 21 novembre 2023).

En deuxième lieu, l’article 103 de la loi de finances pour 2024 modifie également l’article 266 sexies du Code des douanes en ce qu’il exonère de la TGAP les réceptions de déchets en provenance d’un dépôt de déchets, identifié par arrêté ministériel, situé à moins de 100 mètres du trait de côte dans une zone soumise à érosion ou dans une zone de submersion marine potentielle. Cette mesure s’inscrit dans le cadre du Plan national de résorption des décharges littorales présentant des risques de relargage de déchets en mer et vise donc à inciter la réhabilitation et la sécurisation des décharges qui présentent un risque pour l’environnement.

En troisième lieu, la loi de finances pour 2024 étend le dispositif de réfaction concernant les déchets non-dangereux en outre-mer pour une année supplémentaire.

En quatrième lieu, la loi introduit également une majoration de ce tarif pour la réception de déchets non dangereux en installation de stockage « pour la fraction des déchets qui sont réceptionnés à compter de l’atteinte de l’objectif annuel » fixé par le préfet de Région.

b. Sur la mise en œuvre de la tarification incitative des déchets

L’article 150 de la loi de finances pour 2024 ajoute de nouvelles dispositions à l’article 1522 bis du Code général des impôts relatif à la part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), dans le but d’assouplir sa mise en œuvre.

La loi permet ainsi à un EPCI de ne pas instituer cette part incitative « sur le territoire de ses communes membres dont la proportion de logements situés dans des immeubles collectifs est supérieure à 20 % du nombre total de logements dans chacune de ces communes ». Toutefois, la part incitative est maintenue lorsque cette proportion excède 20% sur le territoire d’une commune, sauf délibération contraire de l’EPCI.

 

IV. S’adapter au dérèglement climatique : gestion des risques naturels

 A. Fonds de prévention des risques naturels majeurs

Au titre de l’article L. 561-1 du Code de l’environnement, l’État peut déclarer d’utilité publique l’expropriation des biens exposés à un risque prévisible de mouvements de terrain ou d’affaissement de terrain ; sous réserve que « les moyens de sauvegarde et de protection des populations s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation ».

Depuis le 31 décembre 2023, l’article 227 de la loi de finances pour 2024 prévoit que les expropriations réalisées par les agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques pourront être déclarée d’utilité publique par l’Etat, dans les mêmes conditions.

En outre, le fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit Fonds Barnier) peut s’appuyer sur ces agences lorsqu’il finance les indemnités allouées en cas d’expropriation ainsi que les dépenses liées à la limitation de l’accès et à la remise en état des terrains accueillant les biens exposés aux risques et ce, « afin de les confier après remise en état aux collectivités compétentes en matière d’urbanisme » (article L. 561-3 Code de l’environnement).

Enfin, il est ajouté au même article L. 561-3 du Code de l’environnement que le fonds « peut contribuer au financement des études et des actions de prévention des risques naturels majeurs dont les agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques […] assurent la maîtrise d’ouvrage. »

B. Prorogation de l’expérimentation « Mieux reconstruire après inondation »

Le dispositif expérimental « Mieux reconstruire après inondation » (MIRAPI), financé par le Fonds Barnier, est destiné aux communes « faisant l’objet, depuis moins d’un an, d’un arrêté portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle à la suite d’inondations » (loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021). Il a pour but d’améliorer la résilience aux inondations des biens à usage d’habitation sinistrés et couverts par un contrat d’assurance.

La loi de finances pour 2024 proroge de 2 ans cette expérimentation.

 

V. Favoriser la mobilité durable des salariés

Enfin, des mesures issues de la loi de finances pour 2024 interviennent en faveur de la mobilité des salariés.

L’article 29 prévoit ainsi que « l’avantage résultant de la prise en charge par l’employeur des frais de carburant ou des frais exposés pour l’alimentation de véhicules électriques, hybrides rechargeables ou hydrogène engagés par les salariés » sera exonéré de l’impôt sur le revenu pour une année supplémentaire (jusqu’en 2024). Rappelons que cette exonération ne peut excéder 700 € (900 € Outre-Mer) par an, dont 400 € (600 € Outre-Mer), au maximum pour les frais de carburant.

Pour l’année 2024 également, l’employeur pourra continuer à prendre en charge ces mêmes frais « engagés par ses salariés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail ». Cette prise en charge peut être cumulée, au titre des années 2022 à 2024, avec la prise en charge des frais de transports publics par l’employeur. Par ailleurs, cette dernière est aussi concernée par l’exonération de l’impôt sur le revenu si elle excède la prise en charge obligatoire de 50 % et dans la limite de 25 % du prix des titres d’abonnement.

Quant à l’article 37 de la loi de finances pour 2024, il proroge jusqu’au 31 décembre 2027 la réduction d’impôt sur les sociétés pour les entreprises qui mettent à disposition gratuite de leurs salariés une flotte de vélo pour leurs déplacements entre leur domicile et le lieu de travail et ce, dans la limite de 25 % du prix d’achat ou de la location de ladite flotte de vélos.

Enfin, peuvent désormais être financés par le produit du droit départemental de passage entre une île maritime et le continent l’aménagement et l’entretien « de pistes cyclables en site propre en revêtement ni cimenté, ni bitumé, permettant le développement de la pratique du vélo du quotidien ».

Patrimoine culturel ou dignité de la personne humaine : une loi permettant la restitution de restes humains appartenant aux collections publiques

Les restes humains ou certains de ses éléments peuvent, dès lors qu’ils appartiennent aux collections publiques parce qu’ils présentent un intérêt public du point de vue notamment de l’histoire, de l’archéologie ou de la science par exemple, faire partie du domaine public mobilier des personnes publiques au sens de l’article L. 2112-1 du Code de la propriété des personnes publiques.

Il doit toutefois naturellement leur être accordé une protection particulière garante du respect de la dignité humaine. C’est ainsi que le Code de déontologie du Conseil International des musées leur confère par exemple le statut d’objets « sensibles » devant être présentés au sein des musées conformément à ce principe.

Et afin d’en assurer le respect, la loi du 26 décembre 2023 ici commentée est revenue créer une section au sein du Code du patrimoine (articles L. 115-5 à L. 115-8 dudit Code) permettant, par dérogation au principe d’inaliénabilité auxquels sont soumis ces biens culturels, qu’il s’agisse d’un corps complet ou d’un de ses éléments, de prononcer leur sortie du domaine public. Et ce, pour permettre la restitution des restes humains à un Etat à des fins funéraires (afin, on le comprend, de réaliser les opérations permettant leur inhumation ou leur crémation).

Cette sortie du domaine public est prononcée par décret en Conseil d’Etat pris sur le rapport du ministre chargé de la culture et du ministre de tutelle de l’établissement public national auquel les restes humains sont affectés. Le texte précise que lorsque les restes appartiennent à une collectivité territoriale, leur sortie du domaine public et leur restitution doivent préalablement être approuvées par délibération. Et ce, après qu’un comité scientifique ait été éventuellement crée de façon concertée avec l’Etat demandeur afin de mener les analyses scientifiques propres à établir l’origine des restes humains objet de la demande de restitution et dont l’origine est incertaine (article L. 115-6 du Code du patrimoine).

Elle ne pourra toutefois être prononcée que si les conditions suivantes posées par l’article L. 115-6 nouvellement créé sont respectées :

« 1°La demande de restitution a été formulée par un Etat, agissant le cas échéant au nom d’un groupe humain demeurant présent sur son territoire et dont la culture et les traditions restent actives ;

2° Les restes humains concernés sont ceux de personnes mortes après l’an 1500 ;

3° Les conditions de leur collecte portent atteinte au principe de la dignité de la personne humaine ou, du point de vue du groupe humain dont ils sont originaires, leur conservation dans les collections contrevient au respect de la culture et des traditions de ce groupe. ».

Afin de pouvoir être mises en pratique, ces exigences appellent à notre sens des précisions, notamment quant aux notions de présence sur le territoire du groupe humain, de caractère actif de la culture concernée ou sur les conditions dans lesquelles une collecte ou une conservation de restes humains peut porter atteinte au principe de dignité humaine ou à la culture concernée. Le décret d’application de ces dispositions, annoncé à l’article L. 115-9 intégré au Code du Patrimoine, viendra, on le comprend, éclairer ces points.

On ne prend pas en compte l’imposition dans les sommes récupérées en cas de cumul irrégulier

Une psychologue affectée au service de protection maternelle et infantile au conseil départemental du Val-d’Oise, a exercé durant 5 ans de 2012 à 2017, sans autorisation préalable, une activité de psychologue à titre libéral.

La Présidente devait, dans un premier temps, prononcer en raison de ce cumul illégal d’activités une sanction d’exclusion temporaire de six mois, dont trois mois avec sursis. Mais dans un deuxième temps, elle a émis un titre de recettes de la somme de 47 549 euros, correspondant au chiffre d’affaires réalisé de 2012 à 2017 au titre des activités privées de la psychologue, pour procéder au recouvrement de cette somme.

La psychologue devait contester cette dernière décision au moyen notamment qu’elle se serait acquittée de l’impôt sur le revenu sur ces sommes et que pour exercer son activité elle aurait engagé de telles charges qu’en réalité son activité était déficitaire. En droit, l’ancien article 25 septies VI, repris quasiment à l’identique par l’article L.123-9 du Code général de la fonction publique, disposait en effet :

« Sans préjudice de l’engagement de poursuites disciplinaires, la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement »

Si la jurisprudence avait déjà eu l’occasion de préciser que le recouvrement de telles sommes n’était pas soumis à la prescription biennale dès lors que cette dernière ne concernait que des rémunérations versées par des personnes publiques au titre de l’occupation d’un emploi principal (CAA Versailles, 22 juin 2020, req. 18VE000397), il semblerait en revanche que cette décision soit la première – en tous cas publiée – qui se prononce sur la question de la conséquence de l’imposition des sommes récupérées.

La CAA de Versailles (décidemment) est très claire, voire lapidaire :

 les dispositions citées au point 4 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires prévoient que les sommes à reverser doivent comprendre l’intégralité des sommes irrégulièrement perçues, sans déduction ni du montant de l’impôt sur le revenu éventuellement acquitté sur ces rémunérations, ni des charges engagées pour les percevoir. Il en résulte que Mme A… ne saurait utilement faire valoir que son activité libérale durant la période litigieuse était déficitaire pour contester le bien-fondé de la créance. ».

En d’autres termes, c’est bien le chiffre d’affaires, et non le bénéfice, qui doit être reversé à l’employeur.

La décision apparaît particulièrement sévère : s’agissant d’une activité libérale, la psychologue disposait nécessairement d’un bilan comptable qui aurait permis à la Cour de réformer, sans avoir à effectuer le moindre calcul, le titre exécutoire.

Mais une telle décision aurait obligé à envisager la distinction avec un emploi salarié, qui lui ne permet pas aussi simplement de déterminer l’imposition due à ce seul titre, et c’est probablement pourquoi la Cour en est restée à un principe : l’administration employeur récupère la totalité de la somme.

En outre, les sommes étaient imposables dès qu’elles ont été perçues, ce qu’elles sont advenues par la suite ne concerne guère l’administration fiscale : aucun recours à ce titre n’est ouvert à l’agent indélicat.

Sanction disciplinaire : pas de méconnaissance de l’obligation de loyauté pour une sanction fondée sur des propos tenus sur un groupe WhatsApp

La Cour administrative d’appel de Marseille a confirmé la possibilité de sanctionner des propos irrévérencieux et orduriers tenu à l’encontre de l’institution et de la hiérarchie de son auteur, ainsi que le fait d’administrer un groupe de discussion où de tels propos étaient par ailleurs tenus. Contrairement à la décision de première instance, l’utilisation de cette discussion comme élément de preuve n’a par ailleurs pas été considéré constitutive d’un manquement à l’obligation de loyauté de l’employeur.

En matière de sanction disciplinaire, il incombe à l’autorité investie du pouvoir disciplinaire d’établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public. En l’absence de disposition législative contraire, l’administration peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen. Elle ne peut toutefois, sauf si un intérêt public majeur le justifie, méconnaitre l’obligation de loyauté à laquelle elle est tenue vis-à-vis de ses agents[1].

Ainsi, le juge administratif, saisi d’une sanction disciplinaire à l’encontre d’un agent public, en apprécie la légalité au regard des seuls pièces ou documents que l’autorité investie du pouvoir disciplinaire pouvait ainsi retenir.

En l’espèce, M.A., gardien de la paix, s’est vu infliger un blâme en raison de sa participation à un groupe WhatsApp, dont il est créateur et administrateur, composé de tous les policiers de sa brigade, au sein duquel, d’une part, il n’a pas réagi à la tenue de propos irrévérencieux et orduriers sur sa hiérarchie, et irrespectueux envers l’institution, et d’autre part, il a lui-même publié des messages de cette nature à l’égard d’un officier de police sous l’autorité duquel il est placé.

Par un jugement en date du 10 mars 2023 (n° 2100042), le Tribunal administratif de Bastia, saisi de la sanction, avait jugé que cette sanction était intervenue en méconnaissance du principe de loyauté des poursuites disciplinaires et annulé ladite sanction en retenant que l’administration n’avait produit aucun élément permettant de déterminer les conditions dans lesquelles les pièces ou documents ayant fondé la sanction avaient été obtenus, soulevant ainsi un doute sur la conformité de l’obtention de la preuve avec son obligation de loyauté.

La Cour administrative d’appel de Marseille n’a pas suivi cette analyse, considérant que dès lors que les faits reprochés à l’agent avaient été révélés à la suite de déclarations spontanées d’un brigadier de la police lui-même membre du groupe de discussion et confirmés par les conclusions du rapport d’enquête de l’IGPN, l’administration ne pouvait être regardée comme ayant obtenu les éléments factuels fondant la sanction infligée à l’agent en méconnaissance de son obligation de loyauté.

Depuis quelques années, le juge administratif a eu l’occasion d’apprécier le caractère fautif de propos pouvant être tenus sur les réseaux sociaux, dès lors que les messages en cause étaient publics ou accessibles au public (CAA Nancy, 22 septembre 2016, n° 15NC00771 ; CAA Bordeaux, 4 mai 2022, n° 19BX02151). Il s’agissait toutefois ici de propos échangés via un dispositif privé, ce qui n’a pas empêché la cour de considérer le comportement fautif. Selon elle, eu égard à la dignité qui incombe à un policier, et dont « il ne doit se départir en aucune circonstance et à aucun moment, que ce soit en service ou en dehors du service, y compris lorsqu’il s’exprime à travers les réseaux de communication électronique sociaux ». La relative confidentialité de l’échange ne remet pas en cause le caractère fautif du comportement : « la circonstance que les messages révélés par l’enquête de l’inspection générale de la police nationale ont été publiés sur un groupe de discussion fermé et sécurisé, auxquels ne participaient que des policiers exerçant leurs fonctions au sein de la section d’intervention de l’unité d’intervention d’aide et d’assistance de proximité, n’est pas de nature à ôter aux faits reprochés leur caractère de faute disciplinaire justifiant le prononcé d’une sanction disciplinaire ». Selon la Cour, l’intéressé aurait même pu se voir infliger une sanction plus sévère.

Sur ce point, l’arrêt s’inscrit dans la jurisprudence du Conseil d’État. Les Juges du Palais Royal ont en effet déjà validé une sanction de révocation, pour des propos racistes et discriminatoires, alors même que ces propos avaient été tenus par un policier dans une conversation privée sur le réseau social WhatsApp[2].

 

[1] CE, Sect., 16 juillet 2014, n° 355201

[2] CE, 28 décembre 2023, n° 474289

Demande de réintégration anticipée moins de trois mois après son placement en disponibilité pour convenances personnelles : pas de droit à réintégration sur le premier emploi devenu vacant

Par un arrêt en date du 9 novembre 2023, la CAA de Nancy a précisé les modalités de réintégration anticipée d’un agent placé en disponibilité pour convenances personnelles

Les modalités de réintégration (anticipée ou non) de l’agent dont la disponibilité pour convenances personnelles a été supérieure à trois mois mais n’a pas excédé trois années, sont prévues par les textes (articles L. 514-6 et L. 514-7 du Code général de la fonction publique et article 26 du décret n° 86-68 du 13 janvier 1986) et ont été précisées à de nombreuses reprises par les juridictions administratives.

Jusqu’alors, une incertitude semblait subsister quant au sort de l’agent sollicitant sa réintégration moins de trois mois après le début de sa disponibilité, compte tenu de l’exception prévue à l’article 26 du décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 qui n’est assortie d’aucune précision. Cet article impose en effet, le respect par l’agent d’un délai minimal de trois mois, avant la fin de la période de disponibilité accordée, pour demander à sa collectivité d’origine, sa réintégration dans son cadre d’emplois ou le renouvellement de sa disponibilité « sauf dans le cas où la période de mise en disponibilité n’excède pas trois mois »,

A la lecture de ces dispositions il était donc légitime de s’interroger sur l’existence d’un droit à réintégration plus favorable en faveur de l’agent ayant formulé une demande de réintégration moins de trois mois après le début d’une disponibilité pour convenances personnelles, compte tenu du faible temps passé en disponibilité.

En l’espèce, une agente qui avait formulé, moins de trois mois après le début de sa disponibilité pour convenances personnelles, une demande de réintégration anticipée ayant été rejetée par son employeur (commune). Elle soutenait qu’elle avait droit à être réintégrée à la première vacance de poste, dès lors que sa demande de disponibilité intervenait moins de trois mois après la date de placement en disponibilité sur demande.

En premier lieu, la Cour administrative de Nancy rappelle qu’un agent n’a droit à réintégration à l’issue d’une disponibilité pour convenances personnelles (de moins de trois ans) qu’à l’occasion de l’une des trois premières vacances d’emploi, mais que l’employeur public doit toutefois pouvoir justifier son refus de réintégration sur les deux premières vacances par un motif tiré de l’intérêt du service.

Toutefois, en l’espèce, la Cour a annulé le jugement du Tribunal administratif de Nancy, qui avait à tort considéré que le refus opposé à la demande de réintégration anticipée sur le poste occupé par l’intéressée avant sa disponibilité ne reposait pas sur un motif tiré de l’intérêt du service. Selon la Cour, les nombreuses difficultés relationnelles que cette dernière avait rencontrées au sein de l’équipe et avec son supérieur hiérarchique, qui mettaient à mal la cohésion de l’équipe, était matériellement établi et « suffisait légalement à justifier le refus de réintégration opposé par la commune ».

L’intérêt de cette décision réside en deux points.

En premier lieu, il reconnaît qu’une administration peut légalement opposer les difficultés relationnelles rencontrées par un agent sur son ancien poste pour refuser, dans l’intérêt du service, la réintégration de l’intéressé sur ce même poste.

En second lieu, et surtout, la Cour a jugé que le fonctionnaire territorial auquel une disponibilité pour convenances personnelle d’une durée de plus de trois mois a été accordée, mais sollicitant sa réintégration avant trois mois, ne disposait pas d’un droit à être réintégré sur le poste qu’il occupait précédemment, ni même à la première vacance. La circonstance que la demande de réintégration intervient moins de trois mois après le début de la disponibilité, et que le poste soit par conséquent resté vacant, n’a pas de conséquence sur la possibilité dont dispose l’administration de refuser la réintégration sur les deux premières vacances de poste.

Point sur le projet de décret sur l’agrivoltaïsme mettant en œuvre la loi ENR

Le projet de décret ici commenté doit mettre en musique les dispositions de la loi sur l’accélération des énergies renouvelables. Il fait l’objet d’une consultation du 26 décembre 2023 au 16 janvier 2024.

Pour rappel, la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’ENR visait notamment à permettre le développement du photovoltaîque en France. L’un des vecteurs de ce développement est celui de l’agrivoltaïsme.

Dans cette perpective donc, la loi ENR a d’abord inscrit à l’article L. 100-4 du Code de l’énergie l’objectif « d’encourager la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques, […] en conciliant cette oridyctuib avec l’activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s’assurant de l’absence d’effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ».

Par la suite, la loi a donné une définition de l’agrivoltaïsme, qui ressort désormais de l’article L. 314-36 du Code de l’énergie. Une installation agrivoltaïque est une « installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole ».

Les ouvrages correspondant à la définition précitée sont désormais considérés comme « nécessaire à l’exploitation agricole » ce qui permet leur installation en zone agricole ou, en l’absence de document d’urbanisme, en dehors des parties urbanisées de la commune.

S’agissant de l’installation des serres, des hangars et des ombrières à usage agricole supportant des panneaux photovoltaïques, ces équipements doivent correspondre à une nécessité liée à l’exercice effectif d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative. En revanche, la loi prévoyait que l’implantation des ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire qui ne correspondent pas à la définition des installations agrivoltaïques : elle est beaucoup plus limitée.

Ces ouvrages ne peuvent être implantés qu’au sein d’une surface identifiée dans un document-cadre établi par arrêté préfectoral après consultation de la commission CDPENAF, des organisations professionnelles intéressées et des collectivités territoriales concernées et sur proposition de la chambre départementale d’agriculture pour le département concerné : seuls peuvent être identifiés au sein de ces surfaces des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale définie par décret (les sols ainsi identifiés sont intégrés en tout ou partie dans les zones d’accélération).

Les modalités techniques des installations doivent permettre qu’elles n’affectent pas durablement les fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique, et que l’installation ne soit pas incompatible avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière.

En résumé, à l’issue de la loi ENR, les installations photovoltaïques en zone agricole sont classées en deux catégories :

  • Des installations agrivoltaïques au sens de l’article L.3 14-36 du Code de l’énergie, elles peuvent être implantées en zone agricole ;
  • Les installations compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestières, leur installation est bien plus encadrée.

L’article 1 du projet de décret vient d’abord compléter la notion de l’agrivoltaïsme tel que prévu à l’article L. 314-36 du Code de l’énergie. Tout d’abord il précise des termes qui ressortent de la définition générale et législative :

  • Telle que la notion de « parcelle agricole», qui correspond, selon le projet de décret, « à une surface agricole continue, [supérieure ou égale à un are], présentant les mêmes caractéristiques ».
  • Ou bien encore la notion « d’agriculteur».

S’agissant ensuite des services que doit rendre l’installation agrivoltaïque au sens de la loi ENR, le projet de décret précise :

  • La définition du contenu du service relatif à « l’amélioration, du potentiel et de l’impact agronomiques» qui consiste « en une amélioration des qualités agronomiques du sol et en une augmentation du rendement de la production agricole, ou à défaut, au maintien, voire à la réduction d’une baisse tendancielle observée au niveau local» ;
  • Du service relatif à « l’adaptation au changement climatique » qui consiste « en une limitation des effets néfastes du changement climatique débouchant sur une augmentation du rendement de la production agricole, ou à défaut, au maintien, voire à la réduction d’une baisse tendancielle observée au niveau local, ou sur une amélioration de la qualité de la production agricole » ;
  • Du service relatif à la « protection contre les aléas» qui « s’apprécie au regard de la protection apportée par les modules agrivoltaïques contre au moins une forme d’aléa météorologique, ponctuel et exogène à la conduite de l’exploitation faisant peser un risque sur la quantité ou la qualité de la production agricole à l’exclusion des aléas strictement économiques et financiers » ;
  • Du service relatif à « l’amélioration du bien-être animal» qui « s’apprécie au regard de l’amélioration du confort thermique des animaux, démontrable par l’observation d’une diminution des températures dans les espaces accessibles aux animaux à l’abri des modules photovoltaïques et par l’apport de services ou de structures améliorant les conditions de vie des animaux ».

D’autres définitions sont précisées par le projet de décret, s’agissant notamment de la condition tenant à la garantie pour l’agriculteur d’une production agricole significative et un revenu durable, notamment les notions de « zone témoin », de « significative », du « caractère durable » ou encore d’éventuelles conditions de participations de l’agriculteur au capital de la société de projet.

Enfin, l’article 1 donne les critères de définition de l’activité principale consacrée à l’activité agricole :

« 1° La superficie qui n’est plus exploitable du fait de l’installation agrivoltaïque, hors locaux techniques non situés sur la parcelle, n’excède pas 10 % de la superficie totale couverte par l’installation agrivoltaïque. 

2° La hauteur de l’installation agrivoltaïque ainsi que l’espacement interrangées intègrent l’usage de l’exploitation, afin notamment d’assurer la circulation, la sécurité physique et l’abri des animaux ainsi que le passage des engins agricoles si les parcelles sont mécanisables. 

3° Le taux de couverture de l’installation agrivoltaïque est défini comme le rapport entre la surface maximale projetée au sol des modules photovoltaïques sur la parcelle agricole mentionnée à l’article R. 314-108 et la surface de la parcelle agricole définie à l’article R. 314-108, dans des conditions normales d’utilisation ».

L’article 2 est intitulé « Modalités de demande de l’autorisation d’urbanisme ».

L’instruction des autorisations d’urbanisme portant sur une installation agrivoltaïque ressort de la compétence du préfet, y compris pour les installations agrivoltaïques qui sont accessoires à une construction. Notamment, le projet de décret prévoit qu’une demande d’autorisation d’urbanisme en vue de l’implantation d’un ouvrage agrivoltaïque devra comprendre des éléments justifiant qu’il répond aux critères prévus par l’article L. 314-36 du Code de l’énergie :

  • Une description de la parcelle ;
  • des informations permettant d’apprécier que l’installation répond au moins à l’un des services que doivent rendre ces installations, et qu’il ne porte pas une atteinte substantielle à l’un de ces services ou une atteinte limitée à deux de ces services ;
  • des informations permettant d’apprécier que la production agricole est l’activité principale de la parcelle agricole ;
  • des informations permettant d’apprécier que la production agricole est significative et qu’elle assure des revenus durables à l’exploitant agricole ;
  • Le cas échéant, une description de la zone témoin ;
  • Une attestation certifiant que l’agriculteur est actif.

L’article 3 porte quant à lui sur les installations photovoltaïques compatibles avec l’activité agricole (mais qui n’entrent pas dans la définition de l’agrivoltaïsme, car elles ne sont pas nécessaires à l’activité agricole).

La loi rappelait que ces installations ne pouvaient être implantées que sur des surfaces identifiées dans un document cadres, au sein desquels seules peuvent être identifiées des terres réputées incultes ou des surfaces non exploitées depuis une certaine durée. Le décret vient préciser ces deux catégories d’emprises. Pour les terres réputées incultes, le décret précise qu’une terre doit être regardée comme telle quand elle répond à l’un au moins des critères suivants :

  • L’exploitation agricole ou pastorale y est impossible au regard du territoire environnant en raison de ses caractéristiques topographiques, pédologiques et climatiques ou à la suite d’une décision administrative ;
  • Le site est un site pollué ou une friche industrielle ;
  • Le site est une ancienne carrière, sauf lorsque la remise en état agricole ou forestière a été prescrite ou une carrière en activité dont la durée de concession restante est supérieure à 25 ans ;
  • Le site est une ancienne carrière avec prescription de remise en état agricole ou forestière datant de plus de 10 ans mais dont la réalisation est inefficace en dépit du respect des prescriptions de cessation d’activité ;
  • Le site est une ancienne mine, dont ancien terril, bassin, halde ou terrain dégradé par l’activité minière, sauf lorsque la remise en état agricole ou forestier a été prescrite ;
  • Le site est une ancienne Installation de Stockage de Déchets Dangereux ou une ancienne Installation de Stockage de Déchets Non Dangereux ou une ancienne Installation de Stockage de Déchets Inertes, sauf lorsque la remise en état agricole ou forestier a été prescrite ;
  • Le site est un ancien aérodrome, délaissé d’aérodrome, un ancien aéroport ou un délaissé d’aéroport en domaine public ou privé ;
  • Le site est un délaissé fluvial, portuaire routier ou ferroviaire en domaine public ou privé ;
  • Le site est situé à l’intérieur d’un établissement classé pour la protection de l’environnement soumis à autorisation, à l’exception des carrières et des parcs éoliens ;
  • Le site est un plan d’eau ;
  • Le site est dans une zone de danger d’un établissement SEVESO pour laquelle la gravité des conséquences humaines d’un accident à l’extérieur de l’établissement est à minima importante défini selon l’annexe 3 de l’arrêté du 29 septembre 2005 ;
  • Le site est en zone d’aléa fort ou très fort d’un plan de prévention des risques technologiques ;
  • Le site est un terrain militaire, ou un ancien terrain, faisant l’objet d’une pollution pyrotechnique ;
  • Le site est situé dans une zone classée comme favorable à l’implantation de panneaux photovoltaïques dans le plan local d’urbanisme de la commune ou de l’intercommunalité, le cas échéant;
  • Le site est situé sur un terrain forestier, à l’exception des catégories de forêts à forts enjeux de stock de carbone, de production sylvicole et d’enjeux patrimoniaux sur le plan de la biodiversité et des paysages, listées par arrêté interministériel.

Pour ce qui est des surfaces non exploitées, ce sont celles non exploitées depuis au moins dix ans à la date de publication de la loi. Sont par ailleurs de facto exclues des documents cadres les périmètres de mise en œuvre d’un aménagement foncier agricole été forestier et les zones agricoles protégées.

L’article 4 porte sur la durée d’autorisation, le démantèlement et la remise en état après exploitation.

Selon le projet de décret, ces installations pourront être autorisées pour une durée maximale de 40 ans, qui seront prorogeables pour 10 ans renouvelables sous réserve que l’installation présente encore un rendement significatif.

A l’issue de cette durée il conviendra de remettre en l’état dans le délai d’un an, et le décret décrit les opérations de démantèlement et de remise en l’état qui seront à mettre en œuvre, et prévoit la possibilité par ailleurs la possibilité de subordonner l’autorisation d’urbanisme à la présentation et justification de garanties financières, qui imposent de consigner le montant à la caisse des dépôts et consignation.

L’article 5 précise la condition de réversibilité.

L’article 6 précise les contrôles et sanctions. Le projet de décret complète le code de l’énergie.

Il met en place un suivi agricole pour permettre de déterminer un retour d’expérience.

Le projet de décret instaure deux contrôles :

  • A la mise en service des installations qui est un contrôle du suivi du respect des conditions (s’agissant notamment du service rendu, de la réversibilité, etc.) ;
  • Un contrôle qui a lieu 6 ans après l’achèvement des travaux pour s’assurer de l’aspect agronomique (fonctions écologiques du sol, hydrauliques, compatibilité de l’installation avec l’activité agronomique, etc.).

Le projet de décret prévoit aussi un programme de suivi des opérations de démantèlement.  En outre, dans les textes projetés, sont organisés au sein du code de l’urbanisme des sanctions s’il est établi que l’installation n’est plus exploitée ou si les conditions de compatibilité avec l’activité agricole ne sont plus remplies. La consultation est désormais close, et de nombreux points du projet de décret sont encore susceptibles d’évoluer dans sa version finale.

Prêt social location-accession (PSLA) et baux réels solidaires (BRS) : élargissement des conditions d’accès

Articles R. 255-1 et suivants du Code de la construction et de l’habitation

Article R. 331-76-5-1 du CCH du Code de la construction et de l’habitation

En clôture des 5èmes Journées du Réseau des Organismes de Foncier Solidaire (OFS) qui ne sont tenues à Lyon les 21 et 22 novembre 2023, Monsieur Renaud PAYRE, Président de Foncier Solidaire France, rappelait le souhait des OFS d’élargir les conditions d’accès au BRS, aujourd’hui réservé aux ménages respectant les plafonds du Prêt social location accession (PSLA).

Il se faisait ainsi l’écho des demandes présentées en ce sens par la Fédération des Coop’HLM et l’Union Sociale pour l’Habitat (USH), qui plaidaient pour un relèvement des plafonds du PSLA et du BRS (les textes relatifs aux conditions d’accès au BRS renvoyant à l’article D. 331-76-5-1 du Code de la construction et de l’habitation lui-même relatif aux conditions d’accès au PSLA). Lors de la clôture du dernier Congrès de l’USH, Monsieur Patrice VERGRIETE avait fait droit à cette demande.

C’est ainsi qu’est paru au journal officiel du 14 décembre 2023 un arrêté du 11 décembre 2023 (NOR TREL2334003A). Cet arrêté aligne les plafonds du PSLA sur les plafonds du «PLS accession».

Les nouveaux plafonds, applicables à compter du 1er janvier 2024, sont les suivants :

Actualisation des régimes d’exemption attachés aux aides d’État

Si les aides d’État, c’est-à-dire « les avantages consentis par des autorités publiques qui, sous des formes diverses, faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions » sont en principe prohibées, elles peuvent toutefois dans certaines hypothèses être déclarées compatibles avec les Traités européens et donc être octroyées.

C’est notamment le cas lorsqu’elles peuvent s’inscrire dans le champ de l’un ou l’autre des règlements d’exemption édictés par la Commission européenne ; règlements qui viennent tout juste d’être modifiés.

Après la publication durant l’été 2023 d’un règlement portant révision du Règlement Général d’Exemption par Catégorie (RGEC), le plus mobilisé des règlements d’exemption, la Commission européenne a procédé à la révision du règlement dit des « minimis » et le gouvernement français a actualisé la liste des zones concernées par les aides à finalité régionales et les aides à l’investissement des PME.

Par un règlement (UE) 2023/1315 du 23 juin 2023, la Commission a en effet notamment :

  • Prorogé de 3 ans (jusqu’au 31 décembre 2026) les régimes d’exemption visés par le règlement (UE) n° 651/2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité. Ces régimes d’exemptions concernent notamment les aides à finalité régionale ; en faveur des PME ; à la recherche, développement et innovation ; à la formation ; aux travailleurs défavorisés ou handicapés ; à la culture ; aux infrastructures locales ; aux infrastructures sportives ou récréatives… ;
  • Relevé les seuils en-deçà desquels une notification à la Commission européenne n’est pas nécessaire notamment en matière d’aides à l’environnement et à la recherche, développement, innovation ;
  • renforcé la possibilité d’octroyer des aides dans le domaine de la protection de l’environnement et de l’énergie, notamment pour soutenir le déploiement des énergies renouvelables, les projets de décarbonation, la mobilité verte et la biodiversité, ainsi que pour faciliter les investissements dans l’hydrogène renouvelable et accroître l’efficacité énergétique.

Par un règlement (UE) 2023/2831 du 13 décembre 2023, la Commission européenne a relevé le seuil des aides de minimis à hauteur de 300 000 euros sur trois ans (au lieu de 200 000 euros auparavant). Ce seuil a également été relevé par un règlement (UE) 2023/2832 du même jour concernant les aides versées aux opérateurs en charge d’un service d’intérêt économique général (SIEG) à hauteur de 750 000 euros (contre 500 000 euros auparavant). Ces deux règlement d’appliquent jusqu’au 31 décembre 2030.

Enfin, et faisant écho à l’adoption de lignes directrices révisées concernant les aides d’État à finalité régionale, le Gouvernement français a par un décret n° 2023-1286 en date du 26 décembre 2023 modifié le Code général des collectivités territoriales et les annexes relatives aux zones d’aide à finalité régionale et aux zones d’aide à l’investissement des petites et moyennes entreprises pour la période 2022-2027.

Bien que non révolutionnaires, les règles consacrées par la Commission européenne permettent de tenir compte des nouveaux enjeux auxquels sont confrontés les États européens tout en leur offrant un cadre clair dans lequel intervenir.

Loi de finance pour 2024 : introduction d’une obligation pour les collectivités et les groupements de plus de 3 500 habitants de se doter d’un « budget vert » (art. 191 de la loi) et d’une dette verte (article 192)

La loi de finances pour 2024 a été publiée le 30 décembre 2023 au Journal officiel (JORF n° 0303 du 30 décembre 2023). Aux termes de ses articles 191 et 192, cette loi de finances instaure l’obligation pour les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics locaux de plus de 3 500 habitants de se doter d’un « budget vert » ainsi que d’une « dette verte ».

D’une part, l’article 191 de la loi prévoit que :

« I. – Le compte administratif ou le compte financier unique des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics locaux de plus de 3 500 habitants qui appliquent le régime budgétaire et comptable prévu aux articles L. 5217-10-1 à L. 5217-10-15 et L. 5217-12-2 à L. 5217-12-5 du code général des collectivités territoriales, de la métropole de Lyon, de la collectivité de Corse, de la collectivité territoriale de Martinique et de la collectivité territoriale de Guyane comporte un état annexé intitulé « Impact du budget pour la transition écologique ».

    1. – Cet état est annexé au compte administratif ou au compte financier unique à compter de l’exercice 2024.

III. – Le Gouvernement remet au Parlement un bilan de la mise en place de cet état annexé au plus tard le 15 octobre 2026.

    1. – Cet état :

1° Présente les dépenses d’investissement qui, au sein du budget, contribuent négativement ou positivement à tout ou partie des objectifs de transition écologique de la France correspondant au règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2020 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088 ;

2° Est présenté conformément au modèle fixé par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget, à l’issue d’une concertation avec les associations d’élus.

    1. – Les modalités d’application du présent article sont précisées par décret. ».

Dès lors, le compte administratif ou financier unique des collectivités devra désormais comporter un état annexé relatif à l’impact du budget pour la transition écologique. De plus, un arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget, à l’issue d’une concertation avec les associations d’élus devra présenter un modèle de cet état annexé.

Au sein de cet état annexé au compte administratif, les collectivités devront ainsi présenter les dépenses d’investissement prévues au sein du budget qui contribuent négativement ou positivement à tout ou partie des objectifs de transition écologique de la France correspondant au règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2020 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088. Pour rappel, les objectifs énoncés dans ce règlement sont les suivants :

  • L’atténuation du changement climatique ;
  • L’adaptation au changement climatique ;
  • L’utilisation durable et la protection des ressources en eau et des ressources marines ;
  • La transition vers une économie circulaire ;
  • La prévention et la réduction de la pollution ;
  • La protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes.

L’article précise également que cet état sera annexé au compte administratif ou au compte financier unique dès l’exercice 2024. Un bilan de la mise en place de cette procédure sera remis par le Gouvernement au Parlement au plus tard le 15 octobre 2026. D’autre part, l’article 192 de la loi prévoit que :

« I. – Le budget et le compte administratif ou le compte financier unique des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics locaux de plus de 3 500 habitants qui appliquent le régime budgétaire et comptable prévu aux articles L. 5217-10-1 à L. 5217-10-15 et L. 5217-12-2 à L.5217-12-5 du code général des collectivités territoriales, de la métropole de Lyon, de la collectivité de Corse, de la collectivité territoriale de Martinique et de la collectivité territoriale de Guyane peut comporter, à compter de l’exercice 2024, un état annexé intitulé « état des engagements financiers concourant à la transition écologique ».

    1. – Cet état présente l’évolution, sur l’exercice concerné, du montant de la dette consacrée à la couverture des dépenses d’investissement qui, au sein du budget, contribuent positivement à tout ou partie des objectifs environnementaux fixés par le règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2020 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088 et indique la part cumulée de cette dette au sein de l’endettement global de la collectivité.

III. – Les modalités d’application du présent article, notamment le champ des dépenses d’investissement mentionnées au II, sont précisées par décret. ».

La loi prévoit ainsi qu’un « état des engagements financiers concourant à la transition écologique » pourra être annexé dès 2024 par les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics locaux de plus de 3 500 habitants. Cet état permettra de faire une présentation de l’évolution, sur l’exercice concerné, du montant de la dette consacrée à la couverture des dépenses d’investissement qui, au sein du budget, contribuent positivement à tout ou partie des objectifs environnementaux mentionnés dans le règlement précité. Enfin, il sera indiqué la part cumulée de la dette au sein de l’endettement global de la collectivité.

Les modalités d’application de ces deux articles seront précisées par décret.

Préemption des espaces naturels sensibles : le retour des périmètres sensibles

Décision n° 2023-1071 QPC du 24 novembre 2023 | Conseil constitutionnel (conseil-constitutionnel.fr)

Le droit de préemption des espaces naturels sensibles a connu une actualité fournie ces dernières semaines visant principalement à pallier les effets de l’abrogation de l’ancien article L. 142-12 du Code de l’urbanisme.

Cette disposition permettait aux titulaires du droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles (départements et titulaires par substitution, parmi lesquels figure le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres) de préempter des biens dans les « périmètres sensibles » définis par l’Etat en application de l’article L. 142-1 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985.

En effet, avant le transfert de compétence vers l’échelon départemental pour la préemption des espaces naturels sensibles, l’Etat avait défini des « périmètres sensibles » au sein desquels un droit de préemption était applicable. Si le périmètre de ces « périmètres sensibles » n’étaient pas repris au sein du périmètre des nouveaux espaces naturels sensibles départementaux, l’ancien article L. 142-12 du Code de l’urbanisme permettait toutefois aux titulaires du droit de préemption d’exercer leur droit dans le périmètre de ces zones.

De l’abrogation au rétablissement du droit de préemption au sein des « périmètres sensibles »

Néanmoins, par une ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme, l’article L. 142-12 du Code de l’urbanisme a été abrogé à compter du 1er janvier 2016. Résolvant cette difficulté faisant peser un risque sur les décisions de préemption des titulaires du droit de préemption au titre des ENS, le législateur a réintroduit un article L. 215-4-1 au sein du Code de l’urbanisme issu de la loi « Climat et Résilience » du 22 août 2021.

Cet article L. 215-4-1 réinstaure ainsi le droit de préemption « à l’intérieur des zones fixées par l’autorité administrative en application de l’article L. 142-1, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement, et des textes pris pour son application et qui n’ont pas été intégrées dans les zones de préemption pouvant être instituées par délibération du conseil départemental au titre des espaces naturels sensibles ».

Le décret daté du 12 décembre et publié le 14 décembre 2023 au JORF prévoit que la mise en œuvre du droit de préemption dans les zones dites de « périmètres sensibles » s’exerce dans les mêmes conditions que le droit de préemption exercé par l’échelon départemental dans les espaces naturels sensibles. Le droit de préemption au sein des « périmètres sensibles » est donc rétabli, pour l’avenir seulement, la validation législative des décisions de préemption intervenue depuis le 1er janvier 2016 ayant été déclarée inconstitutionnelle.

L’inconstitutionnalité de la validation législative des décisions de préemption prises sur le fondement de l’article L. 142-12 du Code de l’urbanisme, abrogé depuis le 1er janvier 2016

Afin de sécuriser les décisions de préemption prises pour des biens situés dans ces anciens « périmètres sensibles », le législateur avait introduit un deuxième paragraphe à l’article 233 de la loi du 22 août 2021 dite « Climat et Résilience » qui validait, sous réserve de l’autorité de la chose jugée, « les décisions de préemption prises entre le 1er janvier 2016 et l’entrée en vigueur du présent article, en tant que leur légalité est ou serait contestée par un moyen tiré de l’abrogation de l’article L. 142-12 du code de l’urbanisme par l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme ».

Saisi par le biais d’une QPC introduite par des exploitants agricoles représentés par un groupement foncier agricole, le Conseil Constitutionnel a déclaré inconstitutionnelle cette disposition au terme d’une décision n° 2023-1071 QPC du 24 novembre 2023.

La validation législative de la légalité d’un acte administratif doit répondre à certaines conditions rappelées par le Conseil Constitutionnel. Elle doit être clairement définie et respecter le principe de l’autorité de la chose jugée et celui de non-rétroactivité des peines et sanctions. Par ailleurs, l’atteinte aux droits des personnes résultant de cette validation doit être justifiée par un motif impérieux d’intérêt général. Enfin, aucun principe de valeur constitutionnelle ne doit être méconnu du fait de cette validation, sauf à ce que le motif impérieux d’intérêt général soit lui-même d’intérêt général. Or, en l’espèce, le Conseil Constitutionnel a jugé qu’aucun motif impérieux d’intérêt général ne justifiait qu’il soit porté atteinte au droit des justiciables de se prévaloir de l’abrogation de ces dispositions.

D’une part, il a été relevé que le nombre de décisions de préemption non-définitives qui font ou seraient susceptibles de faire l’objet d’un contentieux n’est pas significatif si bien que le risque de contentieux important ne serait pas établi.

D’autre part, si la responsabilité du titulaire du droit de préemption peut être recherchée à la suite de l’annulation d’une décision de préemption illégale, il n’est pas démontré l’existence d’un risque financier important pour les personnes publiques concernées. Tel est d’autant plus le cas, comme le relève le Conseil Constitutionnel, que le juge administratif doit s’assurer que le rétablissement de la situation préalable à la décision de préemption ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général attaché à la préservation des sites remarquables.

Pour ces raisons, aucun motif impérieux d’intérêt général ne justifie, pour le Conseil Constitutionnel, que les effets de l’abrogation de l’article L. 142-12 du Code de l’urbanisme soient neutralisés par validation législative. Le deuxième paragraphe de l’article 233 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite « Climat et résilience » est donc déclaré inconstitutionnel à compter de la publication de la décision du Conseil Constitutionnel et applicable à toutes les affaires non-jugées définitivement à cette date.

Reconnaissance d’une présomption d’urgence à suspendre une décision de mise en demeure de démolir une construction en référé-suspension

Dans cette affaire, un maire a, par deux décisions, mis en demeure une société civile immobilière (SCI), sur le fondement de l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme, de remettre dans son état initial – impliquant des démolitions – la parcelle dont la SCI est propriétaire.

La SCI propriétaire a saisi le juge du référé-suspension, sur le fondement de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, d’une demande tendant à la suspension de l’exécution de ces deux décisions. Le premier juge des référés a rejeté sa demande. La SCI s’est alors pourvue en cassation devant le Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat a, d’abord, cité les dispositions des articles L. 480-1 et L. 481-1 du Code de l’urbanisme.

Pour mémoire, la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, a créé l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. Selon la rapporteur publique, Madame Dorothée PRADINES, ayant conclu sur cette affaire, cet article est une disposition « complémentaire des poursuites pénales [qui] permet ainsi aux autorités compétentes en matière d’urbanisme de mettre en demeure les auteurs de constructions, d’aménagements, d’installations ou de travaux contraires au code de l’urbanisme, « soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. », le cas échéant sous astreinte pouvant aller jusqu’à 500 euros par jour, mais dont le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 25 000 euros.

La rapporteure publique a rappelé que le Conseil d’Etat avait déjà jugé qu’une telle mise en demeure sur ce fondement pouvait comporter des démolitions (CE, 22 décembre 2022, n° 463331, publié au Recueil).

Aussi, il convient d’indiquer que le Conseil d’Etat avait précisé que, préalablement à la mise en demeure, quand bien même celle-ci n’est pas une sanction administrative, l’administration doit inviter l’intéressé à présenter ses observations conformément à l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme (CE, 21 septembre 2023, n° 470176).

En résumé, la procédure est la suivante :

  • Dresser un procès-verbal d’infractions aux règles d’urbanisme ;
  • Inviter l’intéressé à présenter ses observations ;
  • Mettre en demeure l’intéressé de procéder, selon le cas, à des opérations de mise en conformité, ou de régularisation via le dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme.

Dans notre cas d’espèce, le maire a donc dressé deux procès-verbaux d’infractions sur le fondement de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme, condition préalable à la mise en œuvre de l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme, puis mis en demeure, sous astreinte, la SCI de remettre en son état originel sa parcelle, supportant plusieurs constructions réalisées ou modifiées sans autorisation d’urbanisme préalable et en méconnaissance de certaines règles d’urbanisme.

Saisi par la SCI propriétaire, le premier juge des référés a rejeté sa demande de suspension après avoir « recherché si la décision contestée préjudiciait de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ».

Or, en cassation, le Conseil d’Etat a considéré que le premier juge avait commis une erreur de droit « En statuant ainsi, alors que la condition d’urgence doit […] en principe être regardée comme satisfaite sauf circonstances particulières opposées par l’autorité administrative ».

Le considérant de principe du Conseil d’Etat est le suivant :

« Eu égard à la gravité des conséquences qu’emporte une mise en demeure, prononcée en application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, lorsqu’elle prescrit une mise en conformité qui implique nécessairement la démolition des constructions, la condition d’urgence est en principe satisfaite en cas de demande de suspension de son exécution présentée, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, par le propriétaire de l’immeuble qui en est l’objet. Il ne peut en aller autrement que dans le cas où l’autorité administrative justifie de circonstances particulières faisant apparaître, soit que l’exécution de la mesure de démolition n’affecterait pas gravement la situation du propriétaire, soit qu’un intérêt public s’attache à l’exécution rapide de cette mesure ».

Face à une mise en demeure de démolir des constructions, l’urgence est donc présumée en matière de référé-suspension pour le propriétaire du bien concerné par la mise en demeure. Néanmoins, il ne s’agit que d’une présomption simple car le Conseil d’Etat a indiqué que la présomption peut être renversée lorsque l’administration justifie de circonstances particulières faisant apparaître :

  • soit que l’exécution de la mesure de démolition n’affecterait pas gravement la situation du propriétaire ;
  • soit qu’un intérêt public s’attache à l’exécution rapide de cette mesure de démolition.

Surtout, notons qu’à la lecture de la décision du Conseil d’Etat, l’on comprend que cette présomption d’urgence ne vaut que s’il y a mise en demeure de démolir. A cet égard, la rapporteure publique avait quant à elle considéré que s’il était évident que la présomption d’urgence était nécessaire lorsque la mise en demeure concernait une démolition, elle semblait plutôt opter pour une simplification de la procédure en proposant de reconnaitre la présomption d’urgence quel que soit l’objet de la mise en demeure au sens de l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme, sans besoin de distinguer selon qu’il s’agisse d’une mise en demeure de démolir un immeuble ou non.

Ainsi, le Conseil d’Etat a annulé l’ordonnance du premier juge et réglé l’affaire au fond, mais a jugé qu’aucun des moyens soulevés par la SCI n’était propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des deux décisions de mises en demeure. Le Conseil d’Etat a donc rejeté la demande de suspension de la SCI.

Enfin, selon nous, cette reconnaissance de la présomption d’urgence à suspendre une décision de mise en demeure de démolir s’inscrit dans la lignée des hypothèses dans lesquelles l’urgence est déjà présumée en référé-suspension, à savoir par exemple en cas référé-suspension intenté à l’encontre d’un permis de construire délivré ou encore d’une démolition ordonnée dans le cadre d’une procédure d’insalubrité.

Rapprochement du droit de préemption commercial et du droit de préemption urbain

Dans cette affaire, une société d’auto-école a souhaité céder son droit au bail commercial à sa voisine, la société NM Market, qui exploite déjà un commerce de boucherie et qui souhaite s’agrandir et diversifier son activité par une offre de traiteur oriental, sur la place Saint-Luc à Sainte-Foy-lès-Lyon.

Toutefois, le maire a exercé son droit de préemption au nom de la commune sur le fondement de l’article L. 214-1 du Code de l’urbanisme. Pour rappel, cet article permet à une commune de délimiter, par délibération motivée, un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, à l’intérieur duquel les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de commerce ou de baux commerciaux, sont soumises au droit de préemption.

L’acquéreur évincé a alors saisi le juge du référé-suspension, lequel a rejeté sa requête. La société NM Market s’est alors pourvue en cassation contre cette ordonnance.

Après avoir rappelé l’article L. 214-1 du Code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat a également fait référence aux articles L. 210-1 et L. 300-1 du Code de l’urbanisme, pour en déduire que les collectivités titulaires du droit de préemption « commercial » :

« peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien, en l’occurrence le fonds artisanal ou commercial ou le bail commercial, faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant ».

Il s’en évince qu’une collectivité, pour exercer son droit de préemption sur les fonds artisanaux, de commerce et les baux commerciaux présents dans un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, doit :

  • Justifier, à la date de la décision de préemption, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération au sens de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, même si les caractéristiques précises du projet n’auraient pas encore été définies.

Il s’agit ici de l’application de la jurisprudence Commune de Meung-sur-Loire propre au droit de préemption urbain. A ce titre le rapporteur public dans ses conclusions sur la présente affaire, Monsieur Thomas JANICOT, indique que : « rien ne fait donc selon nous obstacle à ce que vous transposiez votre jurisprudence Commune de Meung-sur-Loire au droit de préemption commercial, alors au demeurant que la commune se place elle-même dans ce cadre d’analyse, à l’image de l’approche également retenue par la doctrine […] ».

  • Faire apparaitre la nature du projet dans la décision de préemption ;
  • Justifier de ce que cette préemption, eu égard notamment aux caractéristiques du bien objet de la préemption ou au coût prévisible de celle-ci, répond à un intérêt général suffisant.

Or, au présent cas, le Conseil d’Etat a relevé que la décision de préemption se bornait à se référer à la délibération ayant délimité plusieurs périmètres de sauvegarde du commerce et de l’artisanat, et à indiquer que l’extension d’un commerce déjà existant va à l’encontre de l’objectif de la diversité commerciale et artisanale ayant conduit au choix de délimiter ledit périmètre. Selon le Conseil d’Etat, cette décision de préemption n’apportait donc pas de précision quant à la nature du projet poursuivi, notamment la/les activités commerciales ou artisanales dont l’installation ou le développement seraient organisés dans le périmètre en cause. Aussi, toujours selon le Conseil d’Etat, la nature du projet poursuivi ne ressortait pas non plus de la délibération délimitant le périmètre de sauvegarde, ni des autres pièces du dossier.

Plus précisément, le rapporteur public indiquait dans ses conclusions que : « en l’espèce, la décision de préemption attaquée est assez laconique sur le projet poursuivi par la commune. Selon elle, la préemption ‶se justifie par le choix de maintenir une diversité commerciale et artisanale forte dans le quartier de la place Saint-Luc, excentré du centre-ville et dont la population reste majoritairement résidentielle«  et le fait que « l’extension d’un commerce déjà existant va à l’encontre de cet objectif« . La commune y joint aussi la délibération instaurant un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité dans les secteurs «  où des menaces pèsent sur la diversité commercial et artisanale« , comme la place Saint-Luc. Mais c’est à peu près tout… A raisonner comme en droit de préemption urbain, nous pensons que la décision attaquée n’est pas suffisamment justifiée. ».

Ce qui manque, selon le rapporteur public, est le fait qu’à « aucun moment la commune ne dit ce qu’elle souhaite réaliser à l’issue de la préemption du local de l’auto-école. […] Ici la commune ne produit aucun document laissant apparaître une réflexion en ce sens. Et le pourvoi indique qu’aucun projet de préemption n’a été mené depuis l’instauration du périmètre de sauvegarde, de sorte qu’aucun précédent ne viendrait conforter ou témoigner des intentions de la commune dans cette zone ».

Au surplus, le rapporteur public a affirmé que la simple référence à l’existence du périmètre de sauvegarde ne suffit pas à établir, à elle seule, à la réalité du projet. A l’inverse, le rapporteur public estime qu’ « exiger que la commune justifie de la réalité d’un projet motivant la préemption ne nous semble pas être une contrainte insurmontable ». Selon lui, il suffirait de préciser dans la décision de préemption le type d’activités commerciales/artisanales que la collectivité souhaite voir s’installer (commerces de bouche, cafés, restaurants, etc.), ou même de renvoyer à la délibération définissant le périmètre, dès lors qu’elle contiendrait un programme de diversification et de développement du commerce de proximité.

Partant, le Conseil d’Etat a considéré que le juge du référé de première instance avait dénaturé les pièces du dossier et commis une erreur de droit. Il a annulé son ordonnance et rejugé l’affaire :

  • Sur l’urgence, brièvement, le Conseil d’Etat a rappelé que la condition d’urgence devait en principe être regardée comme remplie face au recours d’un acquéreur évincé ;
  • Sur l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption de la commune, il a confirmé qu’en l’état de l’instruction, les moyens tirés de l’absence de justification de la réalité d’un projet et de ce que la mise en œuvre du droit de préemption par la commune ne répond pas à un intérêt général suffisant, sont propres à créer un doute sérieux.

Par conséquent, le Conseil d’Etat a suspendu la décision de préemption.

Une simple erreur sur la destination de la construction dans l’arrêté de permis n’a pas d’incidence sur sa légalité ou sur les possibilités de construire

La décision n° 461552 rendue par le Conseil d’Etat en date du 20 décembre 2023 vient préciser que les erreurs éventuelles figurant sur un arrêté délivrant un permis de construire en ce qui concerne la destination des constructions – tout comme la surface de plancher créée – n’ont pas d’incidence sur la légalité et la portée de celui-ci.

Les faits étaient les suivants : le Maire de Charleville-Mézières a délivré deux autorisations d’urbanisme (un permis de construire et un permis de démolir) pour la création de 3 300 m2 de surfaces commerciales et de 4 000 m2 de bureaux, avec une salle de sport de 2000 m2 et 118 places de stationnement (« le Projet »). Un propriétaire et occupant d’une maison de maître voisine du Projet avait tenté en vain d’obtenir l’annulation des autorisations devant le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne[1]  puis en appel devant la Cour administrative de Nancy[2].

L’un des moyens soulevés était tiré de la méconnaissance par le permis de construire des prescriptions de l’alinéa 1er de l’article A. 424-9 du Code de l’urbanisme selon lequel « lorsque le projet porte sur des constructions, l’arrêté indique leur destination et, s’il y a lieu, la surface de plancher créée ».

En effet, l’arrêté de permis faisait référence aux anciennes destinations (antérieures au décret de 2015), en l’occurrence celles de « commerce et bureaux » en lieu et place de la nouvelle destination « activités de services » qu’il aurait convenu de mentionner dans l’arrêté.

Rappelons à cet égard que c’est le décret n° 2015-1783 qui a remplacé les 9 destinations préexistantes[3] (habitation ; hébergement hôtelier ; bureaux ; commerce ; artisanat ; industrie ; exploitation agricole ; exploitation forestière ; entrepôt) par 5 nouvelles destinations[4] (exploitation agricole et forestière ; habitation ; commerce et activités de service ; équipements d’intérêt collectif et services publics ; autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire) elles-mêmes divisées en 20 sous-destinations[5].

Dans cette affaire, la Cour administrative d’appel avait estimé que la référence aux anciennes destinations dans l’arrêté de permis permettait tout de même de faire respecter les dispositions de l’article A. 424-9 précité. Le Conseil d’Etat censure ce raisonnement mais rejette tout de même la requête aux termes d’une substitution de motifs. Il estime ainsi :

« 4. Un permis de construire, sous réserve des prescriptions dont il peut être assorti, n’a pour effet que d’autoriser une construction conforme aux plans déposés et aux caractéristiques indiquées dans le dossier de demande de permis. D’éventuelles erreurs susceptibles d’affecter les mentions, prévues par l’article A. 424-9 du code de l’urbanisme, devant figurer sur l’arrêté délivrant le permis ne sauraient donner aucun droit à construire dans des conditions différentes de celles résultant de la demande. Par suite, la seule circonstance que l’arrêté délivrant un permis de construire comporte des inexactitudes ou des omissions en ce qui concerne la ou les destinations de la construction qu’il autorise, ou la surface de plancher créée, est sans incidence sur la portée et sur la légalité du permis. Il y a lieu de substituer ce motif, dont l’examen n’implique l’appréciation d’aucune circonstance de fait, et qui justifie sur ce point le dispositif de l’arrêt attaqué, à celui retenu par la cour administrative d’appel pour écarter le moyen tiré de l’illégalité du permis de construire attaqué au regard des dispositions de l’article A. 424-9 du code de l’urbanisme. »

Ce faisant, le Conseil d’Etat :

  • rappelle qu’un permis de construire n’a pour effet que d’autoriser une construction conforme aux plans déposés, c’est-à-dire aux plans transmis par le pétitionnaire dans la demande de permis. Ce faisant, le Conseil d’Etat ne fait que confirmer sa jurisprudence dégagée dans la décision CE, Sect. 25 juin 2004, SCI Maison médicale Edison n° 228437;
  • précise également que le permis n’a pour effet d’autoriser une construction conforme aux caractéristiques indiquées dans le dossier de demande de permis ;
  • rappelle la réserve relative aux prescriptions dont un permis peut être assorti : dans ce cas, la construction autorisée est conforme aux plans déposés et aux caractéristiques indiquées dans le dossier sous réserve des prescriptions mentionnées dans l’arrêté de permis ;
  • confirme les conséquences qu’il convient d’en tirer : les inexactitudes ou omissions figurant dans l’arrêté de permis concernant les destinations des constructions ou la surface de plancher créée sont sans incidence sur la portée et sur la légalité du permis.

Sur ce dernier point, concernant la surface de plancher, le Conseil d’Etat ne fait que confirmer la solution dégagée dans la décision SCI Maison médicale Edison précitée et par laquelle il avait estimé que le pétitionnaire n’avait aucun droit à construire une surface mentionnée à tort dans l’arrêté de permis et sans lien avec les plans déposés.

Dans la décision en date du 20 décembre 2023, il adopte la même solution pour les destinations des constructions. Il s’agit d’une précision de bon sens : à titre d’exemple donc, un porteur de projet de logements ne pourra être autorisé à réaliser un hébergement hôtelier en se prévalant de l’erreur de mention de destination dans l’arrêté. Et cette erreur de mention ne pourra pas être soulevée par les tiers pour contester la légalité du permis.

Ainsi, cette décision confirme la tendance à responsabiliser d’autant plus les pétitionnaires au moment de la demande de permis tout en sécurisant davantage les autorisations d’urbanisme.

 

[1] TA Nancy, 20 décembre 2018.

[2] CAA Nancy, 16 décembre 2021, n°s19NC00374, 19NC00375.

[3] Ancien article R. 123-9 du code de l’urbanisme dans sa version issue du décret n°2001-260 du 27 mars 2001 modifiant le code de l’urbanisme et le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et relatif aux documents d’urbanisme.

[4] Article R. 151-27 du code de l’urbanisme.

[5] Article R. 151-28 du code de l’urbanisme.