Sur la prise en compte des capacités d’accueil des départements s’agissant des mineurs isolés étrangers

Par décision en date du 30 janvier 2015, le Conseil d’Etat a annulé les dispositions de la circulaire relative aux modalités de prise en charge des mineurs isolés qui imposent le recours à une clé de répartition pour déterminer le département qui les prend en charge, critère que le la loi ne prévoit pas.

C’est dans ce contexte que le Garde des sceaux, ministre de la justice est venu préciser, aux termes de sa note en date du 17 février 2015, les modalités de prise en charge des mineurs isolés étrangers.

Plus précisément, il a défini ce qu’il fallait entendre par intérêt de l’enfant.

Ainsi, le Garde des sceaux a indiqué que « relève de l’intérêt de l’enfant la prise en considération de la capacité du département d’accueil à le prendre en charge dans des conditions satisfaisantes ».

Le Garde des sceaux, ministre de la Justice a également rappelé que « si l’intérêt du mineur commande qu’il soit confié à un autre département, le parquet peut désigner un autre département de placement et se dessaisir au bénéfice du parquet du lieu de placement du mineur.
Outre les circonstances propres de chaque mineur, cela pourra notamment être le cas lorsque le service d’aide sociale d’un autre département dispose de capacités de prise en charge plus satisfaisantes que celles du département d’origine ».

Compétence exclusive du Juge judiciaire en matière de propriété littéraire et artistique même en présence d’une personne morale de droit public

L’article 196 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit a modifié l’article L. 331-1 du Code de la propriété intellectuelle qui dispose explicitement : « Les actions civiles et les demandes relatives à la propriété littéraire et artistique, y compris lorsqu’elles portent également sur une question connexe de concurrence déloyale, sont exclusivement portées devant des tribunaux de grande instance, déterminés par voie réglementaire ».

Dans un arrêt en date du 6 mars 2015, le Conseil d’Etat est venu confirmer une décision du Tribunal des Conflits du 7 juillet 2014 (T.Confl., 7 juillet 2014, M. c/ Maison départementale des personnes handicapées de Meurthe-et-Moselle, n° 3954) ayant fait application de cet article en jugeant que seules les juridictions de l’ordre judiciaire sont compétentes pour connaitre du litige opposant un auteur et une personne morale de droit public.

En l’espèce, le département de Meurthe-et-Moselle avait conclu un marché public avec un photographe portant sur la cession des droits de reproduction et de diffusion des photos prises par ce dernier pour le compte du département.

A l’expiration du délai d’exploitation, le Département ayant refusé la restitution des cédéroms contenant les photos, le photographe saisit le Juge administratif en première instance, puis en appel afin d’obtenir la restitution desdits cédéroms et la réparation du préjudice en découlant.

Or, le Conseil d’Etat saisit du litige considère que « […] la recherche d’une responsabilité des personnes publiques fondée sur la méconnaissance par ces dernières de droits en matière de propriété littéraire et artistique relève, compte tenu des dispositions de l’article L. 331-1 du Code de la propriété intellectuelle dans leur rédaction issue de l’article 196 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire ; […] ».

La jurisprudence en la matière est donc désormais bien établie. Dans sa décision de 2014, le Tribunal des Conflits avait simplement réservé le cas d’une décision juridictionnelle déjà intervenue sur le fond devant le juge administratif impliquant que les juridictions administratives restent compétentes pour la suite de la procédure. En revanche, en présence d’un référé administratif formé au préalable, les juridictions judiciaires demeurent pleinement compétentes.

Cette compétence exclusive du Juge judiciaire en la matière n’est pas sans conséquence pour les personnes publiques par rapport à l’appréciation du litige. En effet, dans certains domaines couverts par les droits d’auteur tels que le droit moral de l’architecte, le contrôle du Juge judiciaire sur la légitimité d’une atteinte portée à une œuvre architecturale par une personne publique a été, jusqu’ici, plus stricte que celle du Juge administratif.

La spécialisation des Tribunaux de grande instance en matière de propriété littéraire et artistique devront donc conduire les personnes publiques à redoubler de vigilance dans les litiges portant sur des droits d’auteur les opposant à des particuliers.

Le bailleur doit agir au plus vite en cas de troubles de jouissance

Les Juges du fond ont un pouvoir souverain pour apprécier si compte tenu de la gravité des faits reprochés au locataire ou aux proches dont il répond, le bail doit être résilié.
En pratique, le bailleur se trouve confronté à une difficulté majeure tirée de la jurisprudence actuelle de la Cour de cassation qui l’oblige à démontrer, pour obtenir la résiliation du bail du locataire, que le trouble de jouissance perdure au moment où le juge statue et ce même au stade de l’appel.

Un fait isolé, quoique grave, peut ne pas suffire à faire prononcer cette sanction.
C’est en ce sens que vient de se prononcer la 3ème chambre civile de la Cour de cassation (Numéro JurisData : 2015-002600) dans une affaire où une société d’HLM avait assigné en 2011 ses locataires en résiliation du bail pour manquement à leur obligation de jouissance paisible, le fils de ces derniers ayant été condamné pénalement pour avoir, courant novembre 2004, incendié plusieurs loges de gardiens et mis le feu au véhicule d’un gardien.

La Cour de cassation confirme ainsi l’arrêt de la Cour d’appel de Versailles qui estimait que ces faits graves étaient demeurés isolés, la bailleresse ne faisant état d’aucun trouble de jouissance les précédant, ni d’aucun trouble de quelque nature que ce soit postérieurement.

La Cour d’appel en avait déduit que cette violation par les locataires, responsables des personnes vivant sous leur toit, de leur obligation de jouissance paisible, ne justifiait pas, en dépit de la gravité des faits, de prononcer la résiliation du bail.

Cette décision peut s’expliquer par le délai très important s’étant écoulé entre la commission des faits (novembre 2004) et l’assignation du bailleur en résiliation de bail (2011).

Il est donc essentiel d’agir au plus tôt en résiliation de bail dès qu’un locataire – ou toute personne dont il doit répondre – commet des actes d’incivilités (actes pénalement répréhensibles) et  ce d’autant plus que la loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 a ajouté à la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 un article 7-1 alinéa 1 suivant lequel « Toutes actions dérivant d’un contrat de bail sont prescrites par trois ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant d’exercer ce droit ».

Pour la fixation du prix du bail renouvelé, la variation indiciaire prévue par l’article L. 145-34 du Code de commerce doit être appliquée au loyer initial acquitté par le preneur lors de la prise d’effet du bail à renouveler, nonobstant la fixation dans le bail expiré d’un loyer progressif par pali

Par cet important arrêt de censure, la Cour de cassation affirme qu’il n’existe aucune incompatibilité entre un « bail à paliers », modalité arrêtée par les parties permettant de faire évoluer le loyer progressivement, et le principe de plafonnement du loyer de renouvellement.

Au cas particulier, dans le cadre d’une transaction, le bailleur avait renoncé à solliciter le bénéfice de l’acquisition de la clause résolutoire stipulée au bail commercial et offert le renouvellement du bail. En contrepartie, le preneur avait accepté que le loyer soit fixé progressivement, par paliers.

Lors du renouvellement du bail, le bailleur entendait obtenir la fixation du loyer à la valeur locative, tandis que le preneur demandait l’application des dispositions de l’article L. 145-34 du Code de commerce qui érige en principe l’évolution du nouveau loyer en fonction de la variation de l’indice.

Pour donner raison au bailleur, la Cour d’appel (Paris, 9 nov. 2011, Loyers et copr. 2012, n° 15, obs. P.-H. Brault ; ibid. 2012, n° 173, obs. P.-H. B.) a estimé que la règle du plafonnement posée par l’article L. 145-34 du Code de commerce ne pouvait, en l’espèce, recevoir application, puisque le loyer initial n’avait été que temporaire.

C’est au visa des articles L. 145-33 et L. 145-34 du Code de commerce que cette solution est censurée par la Cour de cassation.

Cette censure est conforme à la lettre du texte, qui, n’opérant aucune distinction, se réfère au taux de variation du loyer applicable lors de la prise d’effet du bail à renouveler intervenue depuis la fixation initiale du loyer du bail expiré (Rappr., à propos de loyers revus en cours de bail, l’un à la baisse et l’autre à la hausse, respectivement, Civ. 3e, 17 mai 2006, n° 05-11.685, Bull. civ. III, n°124 ; D. 2006. AJ 1818, obs. Y. Rouquet ; ibid. 2007. Pan. 1836, obs. L. Rozès ; AJDI 2006. 819, note J.-P. Blatter).

La transposition des directives « Marchés » et « Concessions » en droit interne

Le 11 février 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté trois nouvelles directives : une directive portant sur l’attribution des contrats de concession (directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014) et deux directives concernant la passation des marchés publics, abrogeant les précédentes directives 2004/17/CE et 2004/18/CE (directives 2014/24/UE pour les marchés « classiques » et 2014/25/UE pour les marchés passés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux).

Fruits de deux années de discussions, ces directives ont principalement pour objet, s’agissant des directives « Marchés », d’accroître l’efficacité de la dépense publique, de permettre aux acheteurs d’utiliser les marchés publics au soutien d’objectifs environnementaux et sociaux et de favoriser l’accès des petites et moyennes entreprises (PME ) à la commande publique ; et, s’agissant de la directive « Concessions », de réduire l’insécurité juridique entourant la procédure d’attribution des contrats de concession en prévoyant un encadrement inédit de celle-ci dans le but de promouvoir un meilleur accès des entreprises européennes au marché des concessions.

En application des dispositions de ces directives (1), les Etats membres disposent d’un délai de deux ans suivant leur date d’entrée en vigueur, c’est-à-dire jusqu’au 18 avril 2016 au plus tard, pour les transposer.

Dans ce contexte, la France s’est d’ores et déjà engagée dans un processus de transposition « par étapes », qui devrait aboutir, dans les prochains mois, à l’adoption de deux ordonnances de transposition et de leurs décrets d’application en matière de marchés publics d’une part, et de concessions, d’autre part.

I- Une transposition « par étapes »

Lors d’un colloque, organisé le 12 mars 2014, Pierre Moscovici a donné le coup d’envoi de la transposition des nouvelles directives en matière de commande publique en annonçant une transposition « par étapes successives » : à bref délai, adoption d’un décret permettant la transposition de mesures de simplification concernant la passation des marchés publics ; puis, transposition de la partie législative des directives via une habilitation à procéder par voie d’ordonnance s’agissant des directives « Marchés » et via un projet de loi s’agissant de la directive « Concession » ; enfin, regroupement de l’ensemble des textes applicables en matière de commande publique dans un Code unique.

Ces trois étapes ont, à ce jour, globalement été respectées puisque :

– Le décret n° 2014-1097 du 26 septembre 2014 portant mesures de simplification applicables aux marchés publics a permis la transposition, de manière accélérée, de certaines dispositions des directives « Marchés » relatives à la présentation et à la sélection des candidats, à l’attribution de marchés publics, ainsi qu’à la promotion de l’innovation.

En ce sens, ce décret a modifié le Code des marchés publics et les décrets d’application de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics en y intégrant des mesures permettant non seulement le plafonnement des exigences des acheteurs publics relatives à la capacité financière des entreprises, mais également l’allègement des dossiers de candidature par l’interdiction, pour l’acheteur public, de demander des documents justificatifs qu’il peut produire directement par le biais d’une base de données ou d’un espace de stockage numérique et la possibilité, pour les entreprises ne pas fournir des documents ou renseignements déjà communiqués dans le cadre d’une précédente procédure (règle dite du « Dites-le nous une fois »).

En outre, ce même décret a introduit, dans le Code des marchés publics (2) et dans les décrets d’application de l’ordonnance précitée du 6 juin 2005 (3) le partenariat d’innovation, nouveau type de marché public ayant pour objectif de faciliter la passation de marchés publics à visée innovante et d’aider les acheteurs publics à faire une meilleure utilisation stratégique de leurs marchés pour stimuler l’innovation.

Ces mesures sont entrées en vigueur le 1er octobre 2014.

– La loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives a, ensuite, habilité le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les mesures de transposition de niveau législatif des directives « Marchés ».  En application de cette mesure, un projet d’ordonnance a été élaboré par le Gouvernement (cf. infra). Et, comme cela a été annoncé par la Direction des affaires juridiques (DAJ) du Ministère de l’économie et des finances, ce projet d’ordonnance devrait être soumis, pour avis, au Conseil d’Etat d’ici la fin du mois d’avril prochain ; l’objectif recherché étant de publier cette ordonnance dans le courant des mois de juin ou de juillet prochain afin d’adopter, d’ici la fin de l’année 2015, plusieurs décrets d’application de cette ordonnance.

– En outre, tout récemment, l’article 57 du projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (projet de loi Macron), adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, actuellement en cours de lecture au Sénat, prévoit d’autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la transposition de la directive « Concessions ». Il est intéressant de noter, s’agissant de ce projet d’article, qu’afin de prendre en compte les inquiétudes exprimées par l’Association des maires de France et certains partenaires privés des collectivités territoriales, un amendement du sénateur du Cher, François Pillet, a permis de préciser  que l’objectif de cette transposition serait bien de mettre en cohérence et de simplifier les règles communes aux différents contrats de la commande publique qui sont qualifiés, en droit communautaire, de contrats de concessions, « sans remettre en cause les règles applicables aux contrats n’entrant pas dans le champ de la directive » communautaire.

 Enfin, lors d’un colloque organisé au début du mois d’avril 2015, les représentants de la DAJ du Ministère de l’économie et des finances ont réaffirmé la volonté des pouvoirs publics français d’élaborer un Code unique de la commande publique en précisant toutefois qu’aucune échéance n’était programmée pour l’adoption de ce futur code.

II- Le projet d’ordonnance sur les marchés publics

Partant du constat qu’en droit interne, les textes relatifs aux « marchés publics », au sens des directives européennes, sont nombreux (4) et rendent donc leur application complexe, le projet d’ordonnance relative aux marchés publics a, tout d’abord, vocation à unifier les règles de passation de ces contrats en supprimant la dichotomie entre les règles issues du Code des marchés publics de celles figurant dans l’ordonnance précitée du 6 juin 2005 et ses décrets d’application (cf. article 8 du projet d’ordonnance).

En outre, le projet d’ordonnance réforme en profondeur le régime des contrats de partenariat et ce, à plusieurs égards : il unifie et consolide les différentes formules contractuelles existantes au profit d’une forme unique, générique et transversale, le contrat de partenariat, dont la qualification juridique comme marché public pourrait être consacrée par un changement d’appellation en « marché de partenariat » (cf. articles 58 à 82 du projet d’ordonnance).

Enfin, la transposition des directives « Marchés », au travers du projet d’ordonnance, a notamment pour effet de :

– Clarifier le champ d’application des règles de la commande publique en excluant expressément certains marchés publics pour lesquels l’application des règles du Code des marchés publics faisait débat (contrats d’emprunt notamment et certains marchés publics de services juridiques) (cf. articles 11 et 12 du projet d’ordonnance), et en codifiant la jurisprudence communautaire et nationale relative aux relations de quasi-régie et à la coopération entre pouvoirs adjudicateurs (cf. articles 15 et 16 du projet d’ordonnance) ;

– Faciliter l’accès des PME à la commande publique en élargissant la règle de l’allotissement obligatoire à l’ensemble des acheteurs entrant dans son champ d’application, en ce compris les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices à ce jour soumis à l’ordonnance du 6 juin 2005 et à ses décrets d’application (cf. article 27 du projet d’ordonnance) ;

– Promouvoir l’insertion de clauses sociales et environnementales conformément aux nouvelles directives européennes qui consacrent la possibilité pour les acheteurs publics d’avoir des exigences spécifiques et de prévoir des conditions particulières concernant l’exécution de leur marché, notamment dans le domaine environnemental, social ou de l’emploi, dès lors que ces conditions sont liées à l’objet du marché (cf. article 31 du projet d’ordonnance). L’objectif visé par le Gouvernement est ainsi de « faire de la commande publique un levier privilégié des politiques sociales et environnementales » (5) ;

– Etendre le champ des marchés publics réservés aux opérateurs économiques qui emploient des personnes handicapées ou défavorisées ainsi que, pour les marchés de service uniquement, aux entreprises de l’économie sociale et solidaire (cf. articles 29 et 30 du projet d’ordonnance) ;

– Encadrer l’exécution des marchés publics en rappelant les règles régissant la conclusion des avenants en cours d’exécution des marchés et en listant un certain nombre d’hypothèses dans lesquelles un marché public peut être résilié (cf. articles 56 et 57 du projet d’ordonnance).

III- Le projet d’ordonnance sur les contrats de concession

Le futur texte de transposition de la directive « Concessions » devrait, quant à lui, avoir vocation à régir tous les contrats qui constituent des contrats de concession au sens du droit communautaire, c’est-à-dire tout contrat conclu en vue de la réalisation d’un équipement ou la de la gestion d’un service prévoyant le transfert d’un risque d’exploitation au concessionnaire. En ce sens, la future ordonnance de transposition de la directive « Concessions » devrait donc s’appliquer aux contrats qualifiés, en droit interne, de délégation de service public au sens de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (dite « loi Sapin »), aux concessions de travaux soumises à l’ordonnance n° 2009-864 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics, aux concessions d’aménagement régies par les dispositions du Code de l’urbanisme, mais également aux concessions de service, à condition que le montant de ces contrats soit supérieur au seuil communautaire de 5.186.000 € HT et que le secteur dans lequel ils sont conclus n’est pas exclu du champ d’application de la directive « Concessions » (eau, services juridiques, transport aérien et communications électroniques notamment).

En deçà de ce montant et dans les secteurs expressément exclus par la directive « Concessions », les pouvoirs publics français ont précisé que les principes définis dans la loi Sapin devraient continuer à s’appliquer.

Pour les autres concessions, les règles régissant leur procédure de passation devraient être relativement proches de celles applicables aux marchés, au travers de la présentation de « garanties de procédure » renforcées : publication d’un avis de concession et d’attribution, prise en compte d’un délai minimum de réception des candidatures et des offres, identification de critères d’attribution qui devront être hiérarchisés, vérification des conditions de participation au travers d’un examen des niveaux de capacité et des interdictions de soumissionner, information des candidats évincés.

En cela, les praticiens devraient se confronter, tout au moins pour les concessions les plus importantes, à un régime de passation mais également d’exécution plus contraignant ; sur ce dernier point, la durée des contrats de concession pouvant être limitée et le recours à des avenants sans mise en concurrence préalable pouvant être restreint à des hypothèses limitativement énumérées.

Pour le reste, une liberté semble pouvoir être donnée sur le choix de la procédure à mettre en œuvre et, notamment, sur le recours à la négociation, ce qui devrait être de nature à rassurer les autorités concédantes.

Conclusion :

Si le calendrier annoncé par la DAJ du Ministère de l’économie et des finances est respecté, nous devrions donc connaître, d’ici les tous prochains mois, une petite « révolution » dans le domaine de la commande publique.

La transposition des directives communautaires relatives aux marchés publics et à l’attribution des contrats de concession devrait, en effet, permettre une simplification et une harmonisation des règles actuelles régissant les marchés passés par les acheteurs publics soumis au Code des marchés publics ainsi que ceux soumis à l’ordonnance du 6 juin 2005. En outre, un véritable régime juridique unifié des contrats de concession devrait être institué.

Ce processus de transposition devrait enfin s’achever par l’élaboration d’un Code unique de la commande publique, à une échéance qui n’a toutefois, à ce jour, pas encore été dévoilée.

Nathalie RICCI, avocat à la cour

(1) Article 51 de la directive 2014/23/UE, article 90 de la directive 2014/24/UE et article 106 de la directive 2014/25/UE.
(2) Articles 70-1 à 70-3 pour les pouvoirs adjudicateurs et articles 142 et 168-3 pour les entités adjudicatrices.
(3) Article 41-4 à 41-6 du décret n° 2005-1308 du 20 octobre 2005 relatif aux marchés passés par les entités adjudicatrices mentionnées à l’article 4 de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics et du décret n°2005-1742 du 30 décembre 2005 fixant les règles applicables aux marchés passés par les pouvoirs adjudicateurs mentionnés à l’article 3 de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.
(4) On retrouve, parmi ces textes, le Code des marchés publics, l’ordonnance du 6 juin 2005 et ses décrets d’application ainsi que l’ensemble des textes régissant les contrats de partenariat public-privé.
(5) Fiche d’impact sur le projet d’ordonnance relative aux marchés publics, page 49.

La notion de préjudice dans le cadre du délit d’escroquerie

L’article 313-1 du Code pénal définit l’escroquerie comme « le fait, soit par l’usage d’un faux nom ou d’une fausse qualité, soit par l’abus d’une qualité vraie, soit par l’emploi de manœuvres frauduleuses, de tromper une personne physique ou morale et de la déterminer ainsi, à son préjudice ou au préjudice d’un tiers, à remettre des fonds, des valeurs ou un bien quelconque, à fournir un service ou à consentir un acte opérant obligation ou décharge ».

Dès lors, il ressort de ces dispositions que la remise de la chose par la victime doit être effectuée « à son préjudice ou au préjudice d’un tiers ».

De nombreux débats doctrinaux et jurisprudentiels ont eu lieu quant à la définition du préjudice subi : d’abord, un simple préjudice moral suffisait à caractériser le délit (Cass. crim. 29 déc. 1949 : JCP G 1950, II, 5582, note AC), avant qu’un préjudice matériel soit effectivement requis par l’ensemble de la jurisprudence.

Or, une telle solution semble être abandonnée par la présente décision, la Chambre criminelle de la Cour de cassation renouant avec sa jurisprudence ancienne (Cass. crim. 18 nov. 1969 : D. 1970, p. 437, note B. Bouloc. – Cass. crim. 19 déc. 1979 : Bull. crim. 1979, n° 369).

En l’espèce, la Chambre criminelle affirme ainsi que « le préjudice, élément constitutif du délit d’escroquerie, n’est pas nécessairement pécuniaire et est établi lorsque l’acte opérant obligation n’a pas été librement consenti par la victime mais a été obtenu par des moyens frauduleux ».

Bien évidemment, cette jurisprudence est transposable aux préjudices subis par les collectivités territoriales, les établissements publics, les associations d’intérêt public, etc. qui seraient victimes d’un délit d’escroquerie.

 

L’interprétation restrictive du pouvoir de contrôle des autorités concédantes de la distribution publique d’électricité en question

A la suite d’un incident électrique survenu sur le territoire de la concession du Syndicat Intercommunal d’énergie d’Indre-et-Loire, deux personnes ont été hospitalisées en raison de l’émanation de gaz toxique provoquée par la consommation de l’enveloppe d’un câble appartenant au réseau de distribution publique d’électricité. Autorité concédante de l’exploitation de ce réseau, le Syndicat avait sollicité la communication par la société ERDF, son concessionnaire, des fiches d’incident et des comptes-rendus d’intervention sur la zone en cause pour les dix années qui avaient précédé l’incident. Les documents finalement remis étant incomplets, le Syndicat a émis un titre exécutoire sur le fondement de l’article 32 D du cahier des charges de la concession. Soutenant principalement que les pénalités avaient été appliquées dans un cas non prévu par le contrat, la société ERDF a fait opposition à ce titre de recettes devant le Tribunal administratif d’Orléans qui avait rejeté la requête par un jugement du 18 avril 2013 (TA d’Orléans, 18 avril 2013, Electricité Réseau Distribution France, n° 1204013). C’est de ce jugement qu’était saisie la Cour administrative d’appel de Nantes.

L’arrêt commenté, rendu sur les conclusions contraires du rapporteur public, est particulièrement intéressant s’agissant de la lecture opérée par le juge des stipulations du cahier des charges de la concession relatives au pouvoir de contrôle de l’autorité concédante. Si le litige nécessitait l’interprétation des stipulations contractuelles organisant le pouvoir de contrôle des autorités concédantes (I), l’interprétation qu’en donne la Cour aboutit à en restreindre l’exercice (II). 

I.- Un pouvoir de contrôle dépendant de l’interprétation du cahier des charges

Classiquement, en droit des délégations de service public, le pouvoir de contrôle de l’administration se limite à un simple « contrôle de surveillance », c’est-à-dire visant « à vérifier, au cours de l’exécution, que le cocontractant exécute les dispositions du contrat » (A. (de) Laubadèreet al.,Traité des contrats administratifs, Paris, LGDJ, 1983, n° 1164). S’agissant de la distribution publique d’électricité, consacrant le caractère local de ce service public, les dispositions de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales prévoient qu’en tant qu’autorités concédantes de celui-ci, les collectivités territoriales « négocient et concluent les contrats de concession, et exercent le contrôle du bon accomplissement des missions de service public fixées, pour ce qui concerne les autorités concédantes, par les cahiers des charges de ces concessions ». Dans ce cadre, elles assurent notamment « le contrôle des réseaux publics de distribution d’électricité » et à ce titre le concessionnaire doit leur communiquer « chaque année, notamment, la valeur brute, la valeur nette comptable et la valeur de remplacement des ouvrages concédés ». Ainsi, en la matière, le législateur a organisé un pouvoir de contrôle spécifique au profit des autorités concédantes que les cahiers des charges des concessions viennent concrétiser. Cela s’explique par la situation particulière du secteur de la distribution publique d’électricité dans lequel un monopole est assuré par la loi au profit au gestionnaire de réseau dans sa zone de desserte exclusive (soit la société ERDF pour 95 % des réseaux de distribution du territoire métropolitain continental). Cette situation peut aboutir à placer les collectivités territoriales en situation de fragilité face à leur concessionnaire.

Le Conseil d’Etat a jugé, dans l’arrêt Commune de Douai (CE, 21 décembre 2012, Commune de Douai, n° 342788 ; JCP A 2013, 2044 et 2045) « qu’il résulte des principes mêmes de la délégation de service public que le cocontractant du concédant doit lui communiquer toute information utile sur les biens de la délégation ». Cette solution générale trouve à s’appliquer à l’ensemble des délégations de service public, mais s’agissant plus particulièrement de la distribution publique d’électricité, le Conseil d’Etat a jugé qu’il résultait des dispositions précitées de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales que le concessionnaire est tenu de communiquer à la demande de l’autorité concédante « toutes informations utiles, notamment un inventaire précis des ouvrages de la concession ».

Le Conseil d’Etat s’est ainsi fondé sur les dispositions de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales pour consacrer et préciser le pouvoir de contrôle appartenant aux autorités concédantes de la distribution publique d’électricité. S’agissant d’une concession dont le contrat avait été conclu en 1923, cette solution a permis au juge d’imposer au concessionnaire la communication d’un inventaire des biens de la concession, obligation qui n’était pas expressément stipulée au contrat. Cependant, il n’a pas précisé la façon dont ce pouvoir de demander toute information utile, fondé tout à la fois sur des principes non écrits et sur des dispositions législatives, devait s’articuler avec les stipulations contractuelles relatives au contrôle de la concession. Or, c’était précisément cette question que soulevait le litige en cause en l’espèce. 

Le contrat de concession en cause dans l’arrêt commenté, rédigé sur la base du modèle de cahier des charges, comprenait des stipulations relatives au pouvoir de contrôle de l’autorité concédante à l’article 32. L’autorité concédante avait fondé sa demande de documents relatifs aux incidents sur le réseau sur l’article 32 A du cahier des charges de la concession. Le concessionnaire n’y ayant pas déféré dans les temps, elle avait constaté une entrave au contrôle et émis un titre exécutoire pour non-production des documents sollicités sur le fondement de l’article 32 D du cahier des charges de la concession.
En première instance, le Tribunal administratif d’Orléans avait estimé que les documents sollicités constituaient « des documents techniques dont peut prendre connaissance l’autorité concédante au sens des stipulations de l’article 32 A du cahier des charges de la concession » et que le retard dans leur communication pouvait donner lieu à l’émission de pénalités sur le fondement de l’article 32 D. Il avait jugé qu’eu égard à la « gravité » de l’incident en cause et au « caractère répété de ces incidents », la demande de l’autorité concédante présentait un caractère utile et était donc fondée au regard des dispositions de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales. Le Tribunal avait ainsi choisi de lire les dispositions de l’article 32 A à l’aune des dispositions législatives et de l’interprétation qu’en avait fourni le Conseil d’Etat dans l’arrêt Commune de Douai.

A l’inverse, dans l’arrêt commenté, la Cour a estimé que la demande du Syndicat « ne s’inscrit pas dans le cadre du contrôle et du compte rendu annuel sur lequel porte exclusivement l’article 32 du cahier des charges mais vise à obtenir de la société ERDF, dans le cadre d’une enquête diligentée à la suite d’un accident, la délivrance de copies de documents qu’elle détient ». Elle en a déduit que cette demande ne pouvait être fondée sur l’article 32 A du cahier des charges et donner lieu à pénalités par application des stipulations de l’article 32 D. Prenant le contre-pieds du raisonnement du Tribunal, la Cour a ainsi opté pour une interprétation particulièrement stricte des stipulations en cause. 

II.- Une interprétation restrictive de l’exercice du pouvoir de contrôle

La jurisprudence relative à la façon d’interpréter les stipulations de l’article 32 du cahier des charges de la concession était favorable aux autorités concédantes depuis l’arrêt Commune de Douai. La solution retenue dans celui-ci était en effet susceptible d’ouvrir la voie à une lecture renouvelée des stipulations du cahier des charges des concessions de distribution publique d’électricité relatives au contrôle et à l’information des autorités concédantes.

C’est ce que fit la Cour administrative d’appel de Paris et s’agissant des stipulations de l’article 32 C relatives au compte-rendu annuel d’activité de la concession. Elle a en effet jugé qu’il résultait des dispositions précitées de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales que ces stipulations, également rédigées sur la base du modèle de chaire des charges, « doivent être interprétées comme imposant au concessionnaire la communication à l’autorité concédante d’un compte-rendu d’activité annuel comprenant tous les éléments comptables et financiers se rapportant à la concession permettant à celle-ci d’exercer utilement son contrôle sur l’exécution de la convention par le concessionnaire » (CAA Paris, 25 mars 2013, SIPPEREC, n° 10PA04594, BJCP, 2013, p. 293). Emboîtant le pas au Conseil d’Etat, la Cour s’était appuyée sur la loi pour opérer une interprétation constructive des stipulations de l’article 32 C. Elle avait notamment estimé que l’autorité concédante était en droit d’obtenir des données à la maille de la concession, afin d’avoir une vision plus claire de l’économie réelle de la concession. Cette solution a été confirmée par la Cour administrative d’appel de Nancy qui a même semblé l’étendre en partie à l’activité de fourniture d’électricité aux tarifs réglementés de vente (Voir CAA Nancy, 12 mai 2014, M. Mietkiewicz et autres, n° 13NC01303 et suivants, JCP A, 2014, n° 50, n° 2346).

Dans l’arrêt commenté, la Cour se limite à une interprétation purement littérale des stipulations de l’article 32 A du cahier des charges de la concession. Ce faisant, elle refuse toute démarche volontariste consistant à lire le contrat à l’aune de la loi comme l’avait fait la jurisprudence précitée. Elle ne revient pas pour autant sur la solution retenue dans l’arrêt Commune de Douai : elle relève en effet qu’en vertu de la loi, le Syndicat était en droit d’obtenir la communication des documents sollicités « dans la mesure où ils existent et s’ils contiennent des informations utiles ». Mais elle précise que « le non-respect de l’obligation de communication ainsi prévue par le législateur n’est assorti d’aucune sanction et ne peut donner lieu à l’application des pénalités prévues par le contrat dans des cas limitativement énumérés par ses stipulations ».

Ce faisant, elle donne au droit des autorités concédantes d’obtenir des informations utiles une existence autonome, indépendante du contrat et dénuée de toute sanction. La solution retenue par la Cour aboutit ainsi à priver de sanction le droit des autorités concédantes de solliciter toute information utile. Ce faisant, la Cour a choisi une interprétation des stipulations en cause susceptible de priver d’effectivité le dispositif de contrôle dans un cas où il apparaît fondamental, à savoir quand est en cause la sécurité du réseau.

Projet de loi NOTRe : les mesures adoptées par l’Assemblée Nationale en matière d’environnement

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), a été adopté en première lecture par l’Assemblée Nationale le 10 mars dernier. Entre autres mesures, on relèvera celles qui auront un impact en droit de l’environnement.

En premier lieu, l’article 5 du projet de loi réécrit les articles L. 541-13 et L. 541-14 du Code de l’environnement et abroge l’article L. 541-14-1 du même code, relatifs aux plans de prévention et de gestion des déchets. Selon les dispositions précitées en vigueur, on distingue le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux (PRPGDD), le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux (PDPGDND) et le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment et des travaux publics (PDPGBTP). Les modifications apportées par le projet de loi NOTRe ont vocation à faire disparaître ces trois types de plan pour n’en prévoir qu’un seul : le plan régional de prévention et de gestion des déchets, élaboré à l’initiative et sous la responsabilité du président du conseil régional. En conséquence, les départements n’interviendront plus dans la planification des déchets. De plus, un seul plan sera élaboré pour définir les modalités de prévention et de gestion des différents types de déchets, dangereux ou non dangereux. La distinction entre déchets dangereux et non dangereux semble toutefois être établie au sein même du plan régional dans la mesure où le nouvel article L. 541-13 devrait prévoir que « certains flux de déchets, dont la liste est fixée par décret, font l’objet d’une planification spécifique dans le cadre du plan régional ».

Certains éléments pris en compte dans les plans actuels le seront également dans le nouveau plan régional. On notera par exemple la planification basée sur une prospective de 6 à 12 ans ou encore la possibilité pour le plan de « prévoir, pour certains types de déchets spécifiques, la possibilité, pour les producteurs et les détenteurs de déchets, de déroger à la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie à l’article L. 541-1, en la justifiant compte tenu des effets globaux sur l’environnement et la santé humaine, et des conditions techniques et économiques ». On indiquera également que le plan devra poursuivre les objectifs définis à l’article L. 541-1 du Code de l’environnement en dressant : un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets selon leur origine, leur nature, leur composition et la prise en charge de leur transport ; une prospective à termes de six ans et de douze ans de l’évolution tendancielle des quantités de déchets à traiter ; des objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets, déclinant les objectifs nationaux de manière adaptée aux particularités territoriales ainsi que les priorités à retenir pour atteindre ces objectifs ; une planification de la prévention et de la gestion des déchets à termes de six ans et de douze ans, comportant notamment la mention des installations qu’il apparaît nécessaire de créer ou de faire évoluer afin d’atteindre les objectifs fixés au 3° du présent II, dans le respect de la limite des capacités annuelles ; un plan régional d’action en faveur de l’économie circulaire. Ces orientations, si elles reprennent une partie des celles actuellement définies pour les PDPGDND et des PRPGDD, sont toutefois identifiées de manière moins précises.

Le rôle des régions et du nouveau plan de prévention et de gestion des déchets sont également renforcés par la modification des dispositions de l’article L. 541-10 du Code de l’environnement (article 5 bis du projet de loi), relatives aux obligations des producteurs, importateurs ou distributeurs de déchets ainsi que des éco-organismes. Le cahier des charges de ces derniers devra ainsi prévoir, notamment, les conditions dans lesquelles ils ont l’obligation de transmettre aux conseils régionaux les informations dont ils disposent sur les quantités et le traitement des déchets soumis à responsabilité élargie du producteur produits sur leur territoire ; et que l’obligation de respecter les objectifs fixés par les plans de prévention et de gestion des déchets prévus aux articles L. 541-11 à L. 541-14.

On relèvera enfin que le projet de loi envisage la participation des collectivités territoriales et de leurs groupements compétents en matière de collecte et de traitement de déchets dans l’élaboration des nouveaux plans régionaux.

En second lieu, les pouvoirs des régions en matière d’environnement sont renforcés dans le domaine de l’eau. En effet, après que la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 ait attribué aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre un certain nombre de missions parmi celles énumérées à l’article L. 211-7 du Code de l’environnement, l’article 6 bis AA du projet de loi NOTRe envisage de compléter cet article d’un paragraphe I bis portant sur les compétences de la région en la matière. C’est ainsi que les régions pourraient se voir attribuer « tout ou partie des missions d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques mentionnées au 12° » de l’article L. 211-7 précité. Ce transfert de compétence ne constitue pas, toutefois, un transfert obligatoire, dans la mesure où la loi prévoit la simple possibilité pour les régions d’exercer ces attributions. L’article 6 bis AA du projet de loi indique, en outre, que « la région exerce ces attributions en coordination avec le comité de bassin, sans préjudice des compétences des autres collectivités, de leurs groupements et des syndicats mixtes, et sans préjudice des missions des personnes morales de droit public auxquelles la commission locale de l’eau a confié son secrétariat, ainsi que, le cas échéant, les études et les analyses nécessaires à l’élaboration du schéma d’aménagement et de gestion des eaux et au suivi de sa mise en œuvre ».

En troisième lieu, et toujours dans le domaine de l’eau, l’article 22 bis B du projet de loi NOTRe prévoit de reporter le transfert de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations » (GEMAPI) aux communes et aux EPCI à fiscalité propre, prévu pour 2016, au 1er janvier 2018. Après être revenus sur la proposition du Sénat, dans la version du texte adoptée le 27 janvier dernier, les députés ont finalement adopté le projet de loi dans les mêmes termes sur ce point. Ils y ont également ajouté le report à 2020 (contre 2018 actuellement) des dispositions transitoires prévues par l’article 59 de la loi MAPTAM, selon lesquelles « les conseils généraux, les conseils régionaux, leurs groupements ou les autres personnes morales de droit public qui assurent l’une des missions mentionnées aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement à la date de publication la loi précitée exercent les compétences qui s’y rattachent (…) ».

L’article 22 bis B prévoit, en outre, de compléter d’un point VII bis l’article L. 213-12 du Code de l’environnement relatif aux établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et aux établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux (EPAGE). Les nouvelles dispositions proposées définissent la procédure par laquelle les syndicats mixtes répondant déjà aux conditions de création de tels établissements pourraient se transformer pour en détenir la qualité juridique.

En quatrième lieu, on relèvera le renforcement des compétences des EPCI à fiscalité propre en matière d’eau et d’assainissement. En effet, l’article 18 du projet de loi prévoit la modification des articles L. 5214-16 et L. 5216-5 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), relatifs, respectivement, aux compétences des communautés de communes et des communautés d’agglomération, pour ériger au rang des compétences obligatoires de ces EPCI les compétences « eau » et « assainissement ». Ces compétences sont, à ce jour, des compétences optionnelles des communautés précitées qui ne les exercent pas toujours. L’adoption de ces dispositions rendrait donc l’ensemble des EPCI à fiscalité propre obligatoirement compétents dans ces domaines.

En dernier lieu, et pour être complet, on mentionnera deux autres mesures insérées aux articles 17 octodecies et 18 A du projet de loi, dont la portée semblent plus limitée. Il s’agit d’abord de la réintégration, à l’article L. 2226-2 du CGCT (dispositions supprimées par la loi de finance 2015 qui a abrogé la totalité des articles L. 2333 97 à L. 2333 101), de la compétence en matière de gestion des eaux pluviales des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ainsi qu’à l’institution interdépartementale qu’ils ont créée entre eux en application de l’article L. 3451-1 du CGCT (le SIAAP) ; et de la possibilité, prévue dans un nouvel article L. 321-13 au Code de l’environnement, pour les collectivités territoriales ou les établissements publics qui contribuent à la gestion d’une aire marine protégée mentionnée à l’article L. 334-1 du Code de l’environnement, d’instituer une redevance de mouillage due pour tout navire mouillant par tout dispositif reliant le navire au fond de la mer, pendant la période du 1er juin au 30 septembre en métropole, toute l’année dans les eaux ultra-marines, dans les parties non interdites du périmètre d’une aire marine protégée mentionnée au même article L. 334-1.

Sols pollués – Mise en consultation du projet de décret relatif aux secteurs d’information sur les sols

L’article L. 125-6 du Code de l’environnement, tel qu’il résulte de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové prévoit que « l’Etat élabore, au regard des informations dont il dispose, des secteurs d’information sur les sols qui comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie, notamment en cas de changement d’usage, la réalisation d’études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l’environnement ». A cette fin, il recueille l’avis des maires des communes sur le territoire desquelles sont situés les projets de secteur d’information sur les sols (SIS) et, le cas échéant, celui des présidents des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme. Les propriétaires des terrains concernés doivent également en être informés. Les SIS doivent en outre être annexés aux plans locaux d’urbanisme ou aux documents d’urbanisme en tenant lieu. Le certificat d’urbanisme prévu à l’article L. 410-1 du Code de l’urbanisme indique enfin si le terrain est situé sur un site répertorié sur cette carte ou sur un ancien site industriel ou de service dont le service instructeur du certificat d’urbanisme a connaissance.
Le projet de décret relatif à la mise en œuvre de cet article a été élaboré et soumis à la consultation du public du 19 mars au 9 avril 2015. Ce projet définit la procédure d’élaboration des secteurs d’information sur les sols ainsi que les modalités d’information des acquéreurs et locataires des terrains situés dans ces secteurs. Il précise également les modalités d’intégration de ces secteurs d’information sur les sols dans les documents d’urbanisme (article 3).

GEMAPI – Les mesures adoptées par l’Assemblée Nationale dans le cadre du projet de loi sur la biodiversité relatives à la gestion des eaux

Le 24 mars dernier, l’Assemblée Nationale a adopté le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Entre autres mesures, certaines concernent la gestion de l’eau.
On relèvera ainsi que l’article 51 decies ajoute l’article  L. 215-7-1 au Code de l’environnement pour préciser la définition légale d’un cours d’eau : « Constitue un cours d’eau un écoulement d’eaux courantes dans un lit naturel à l’origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l’année. L’écoulement peut ne pas être permanent compte tenu des conditions hydrologiques et géologiques locales. »
On notera également une mesure phare du projet de loi qui consiste en la création de l’Agence française de la biodiversité à qui il revient d’assurer des missions, sur les milieux terrestres et marins, de préservation, de gestion et de restauration de la biodiversité ; de développement des connaissances, ressources, usages et services éco systémiques attachés à la biodiversité ; mais également de gestion équilibrée et durable des eaux.
L’article 32 ter A du projet de loi prévoit quant à lui la réécriture des dispositions des articles L. 5216-7 et L. 5215-22 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) relatives au principe, introduit par la loi MAPTAM, de la représentation-substitution de ces communautés en lieu et place de leurs communes membres, au sein des syndicats compétents en matière de GEMAPI. Le projet de loi étend en outre cette règle au cas des métropoles en modifiant l’article L. 5217-7 du CGCT, ce qui n’était pas prévu jusqu’alors.

La Loi du 20 décembre 2014 portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit : vers une nouvelle complexification de la norme en droit de l’urbanisme

Par une décision en date du 16 décembre 1999, le Conseil constitutionnel a reconnu l’existence d’un objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la Loi (1). S’ajoutant à l’exigence de clarté législative déduite de l’article 34 de la Constitution, cet objectif est immédiatement apparu comme une mesure de sauvegarde de l’Etat de droit, tant il était déjà besoin de se prémunir contre l’arbitraire.
Il découle directement du principe d’égalité des citoyens devant la Loi, le Conseil constitutionnel considérant en effet que ce principe ne serait pas effectif si les citoyens ne disposaient pas d’une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité inutile (2).

La reconnaissance de cet objectif a-t-il permis de garantir une plus grande clarté de la Loi ?

En 2007, un auteur s’interrogeait encore dans les Cahiers du Conseil constitutionnel : « La loi décline-t-elle ? ». Il relevait alors que nombreux étaient « les auteurs enclins à discerner sa déliquescence : un « désordre normatif », une « pathologie de la loi », une « crise de la loi », une « loi malade » » (3).

Aujourd’hui, malgré les toujours plus nombreuses « lois de simplification », le constat apparaît toujours valable et ce, de manière encore plus évidente en matière de droit de l’urbanisme.

La loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives en a été récemment une nouvelle démonstration.

Dans le prolongement de la loi ALUR du 24 mars 2014, de l’ordonnance du 17 juillet 2014 relative à la procédure intégrée pour l’immobilier d’entreprise ou encore de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014  d’avenir pour l’agriculture, le Code de l’urbanisme s’est à nouveau vu modifié par cette Loi, improprement intitulée de simplification.

Passons en revue les mesures les plus importantes.

I. De nouvelles Ordonnances à prévoir pour favoriser le développement de la construction

En premier lieu, l’article 12 de la loi du 20 décembre 2014 prévoit une mesure désormais habituelle en matière de droit de l’urbanisme : l’autorisation du Gouvernement à prendre certaines dispositions de simplification par voie d’Ordonnance.

En l’occurrence, le gouvernement pourra prendre par cette voie toutes les mesures afin « de favoriser le développement de projets de construction ou d’aménagement situés en entrée de ville ou dans des zones à dominante commerciale ». Autrement dit, de nouvelles règles dérogatoires en matière de hauteur et de gabarit seront ainsi créées par ce biais.

Plusieurs conditions sont néanmoins posées à la création de ces mesures.

La première tient à la nécessité que ces zones bénéficient de conditions de desserte « par les transports publics réguliers » permettant un tel accroissement de population.

La seconde tient à l’objet de l’opération qui devra répondre à un objectif de mixité fonctionnelle.

Enfin, le texte précise que l’intégration de ces nouvelles règles dérogatoires dans le Plan local d’urbanisme devra être effectuée selon une procédure de modification simplifiée du document d’urbanisme – autrement dit, sans organisation d’une enquête publique.

Cette première mesure de simplification ne manquera hélas pas d’obscurcir encore la compréhension de la règle.

II. Une nouvelle exception à l’organisation d’une enquête publique pour les permis de construire ou d’aménager

En deuxième lieu, la loi du 20 décembre 2014 ajoute une nouvelle exception à l’organisation d’une enquête publique pour les opérations devant comporter une étude d’impact en application de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement.

Précisément, il est désormais prévu que ne seront pas soumises à enquête publique « les demandes de permis de construire et de permis d’aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d’aménagement donnant lieu à la réalisation d’une étude d’impact après un examen au cas par cas effectué par l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement ».

Pour ces opérations, les dossiers de demande de permis ne seront donc plus soumis à enquête publique mais uniquement à une procédure de mise à disposition du public, selon les modalités fixées par les dispositions du II et du III de l’article L. 120-1-1 du même Code.

III. De nouvelles règles dérogatoires en matière de stationnement

En troisième lieu, l’une des mesures les plus polémiques du Chapitre consacré à l’urbanisme de la loi du 20 décembre 2014 concerne les obligations fixées par les documents d’urbanisme en matière de stationnement.

Initialement, l’article 7 du projet de loi prévoyait que le Gouvernement puisse prendre des mesures sur cette problématique par voie d’Ordonnance, « afin de faciliter la réalisation des opérations d’aménagement et de construction (…) 3° En limitant le nombre de places de stationnement que les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu peuvent imposer, pour certaines catégories de logement ou d’hébergement, en fonction de leur accessibilité par les transports publics réguliers et en tenant compte de la qualité de leur desserte ».

En définitive, l’article 12 de la loi du 20 décembre 2014 a directement procédé à la réécriture des dispositions de l’article L. 123-1-13 du Code de l’urbanisme.

Trois nouveautés ressortent ainsi de ces dispositions modifiées.

De première part, l’impossibilité d’exiger plus d’une place de stationnement (qui existait déjà pour les logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’Etat) s’impose désormais également pour les établissements assurant l’hébergement des personnes âgées dépendantes et pour les résidences universitaires.
Pour ces deux catégories, il est toutefois renvoyé à un décret qui devra « préciser comment est défini un logement dans le cas de ces établissements collectifs » (Travaux Parlementaires) (4).

De deuxième part, est créée l’impossibilité d’exiger plus d’une place de stationnement par logement pour toutes les autres catégories de logement situées à moins de 500 mètres d’une gare ou d’une station de transport public ou de transport collectif en site propre, lorsque la qualité de la desserte le permet.

Cette impossibilité s’applique « nonobstant toute dispositions du plan local d’urbanisme ».

De troisième part, le dernier alinéa de l’article L. 123-1-13 ajoute qu’un PLU peut n’exiger aucune place de stationnement pour les trois types de logements mentionnés ci-dessus. A l’instar de la disposition précédente, dès lors qu’il n’est pas renvoyé à un décret d’application, ce dernier alinéa est également d’application immédiate.
 
Ces nouvelles dispositions s’imposent ainsi désormais à toutes les demandes d’autorisation d’occuper le sol.

En revanche, elles feront sans nul doute l’objet d’interprétations diverses, notamment sur le point de savoir si la qualité de la desserte du quartier permet que ne soit exigée qu’une place de stationnement par logement.

Sur ce point, les Collectivités compétentes devront donc prendre le plus grand soin en modifiant leur document d’urbanisme afin de prévoir précisément des orientations d’aménagement et de programmation adaptant la délimitation des périmètres où s’appliquera un tel plafonnement de stationnement à proximité des transports publics.

Néanmoins, en l’absence d’adaptation, ces dispositions pourront se voir appliquer directement dans le cadre de l’instruction des demandes de permis de construire.

L’arrêté portant délivrance du permis pourra alors indiquer, eu égard à la proximité de l’offre en transports publics, que le projet n’est soumis qu’à l’obligation de créer une place de stationnement par logement créé, en application des nouvelles dispositions de l’article L. 123-1-13 du Code de l’urbanisme.

Ces dispositions ne manqueront pas d’être critiquées par les Collectivités qui connaissent des difficultés de stationnement sur leur territoire.

IV. Nouveaux délais fixés pour prendre en compte l’hypothèse du PLUI

En quatrième lieu, l’article 13 de la loi modifie encore les délais qui avaient été fixés à la fois pour l’élaboration des Plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI), pour la caducité des plans d’occupation des sols (POS), ou encore pour la mise en compatibilité des PLU avec les SCOT. Ces nouveaux délais ont pour but de prendre en compte l’hypothèse dans laquelle l’EPCI compétent aurait engagé une procédure d’élaboration d’un tel PLUI.

A cet égard, il n’est pas inutile de rappeler que la loi portant engagement national pour l’environnement (5) avait prévu que, passé le délai de trois ans à compter de sa publication, les plans locaux d’urbanisme des Communes membres d’un Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent ne pourront faire l’objet d’une modification remettant en cause leur économie générale que dans le cadre de l’approbation d’un PLUI.

La loi du 20 décembre 2014 modifie à nouveau ces délais. Ainsi, il est désormais prévu que, lorsqu’un EPCI compétent en la matière engage une procédure d’élaboration d’un PLUI avant le 31 décembre 2015, les délais susmentionnés ne s’appliquent pas aux PLU applicables sur son territoire.

L’hypothèse dans laquelle l’EPCI compétent aura engagé une procédure d’élaboration d’un tel PLUI avant le 31 décembre 2015 permettra également les deux exceptions suivantes :

– d’éviter la caducité d’un POS ;
– d’échapper à l’obligation de mettre un PLU en compatibilité avec le SCOT dans un délai d’un an.

Une condition est néanmoins posée pour que s’appliquent ces nouvelles exceptions : celle tenant à ce que le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable ait lieu avant le 27 mars 2017 et que ledit PLUI soit approuvé au plus tard le 31 décembre 2019. 

V. Renforcement de la compétence des EPCI en matière de documents d’urbanisme

En cinquième lieu, enfin, la loi ALUR avait précisé que, lorsqu’une Commune membre d’une Communauté de communes ou d’une Communauté d’agglomération avait engagé une procédure d’élaboration ou d’évolution de son PLU avant le transfert de la compétence en matière de documents d’urbanisme à l’EPCI, ce dernier pouvait décider « en accord avec cette Commune » de poursuivre sur son périmètre initial ladite procédure.

L’article 14 de la loi du 20 décembre 2014 abroge cette disposition et créé un nouvel alinéa II bis à l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme, aux termes duquel, dans un tel cas, l’EPCI pourra décider d’achever la procédure d’élaboration ou d’évolution du document d’urbanisme « le cas échéant après accord de la Commune concernée ».

L’ajout de l’expression « le cas échéant », laquelle prête systématiquement à confusion (6), sera sans nul doute là encore source d’interprétations divergentes en l’absence de toute précision. Il convient désormais d’espérer que ces dispositions soient précisées pour permettre de connaître les conditions de l’accord préalable des Communes.

Conclusion

Il résulte de tout ce qui précède que la loi du 20 décembre 2014 a à nouveau introduit dans le Code de l’urbanisme des règles dérogatoires au droit commun.

Le Code de l’urbanisme contient désormais tellement de possibilités dérogatoires de construction qu’il apparaît parfois délicat de retrouver la règle initiale. 

En réalité, à force de modifications par petites touches prétendument simplificatrices, le droit de l’urbanisme est peu à peu devenu difficilement compréhensible, à l’inverse même de l’objectif d’intelligibilité du droit.

Et il semblerait que la loi du 20 décembre 2014 ne soit pas la dernière …

Valentine TESSIER, Avocat à la Cour

1/ Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999.
2/ Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 sur la Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
3/ Alexandre FLÜCKIGER, « le principe de clarté de la loi ou l’ambigüité d’un idéal » – Cahiers du Conseil constitutionnel n° 21 Dossier : La normativité, janvier 2007
4/ http://www.senat.fr/amendements/commissions/2013-2014/771/Amdt_COM-48.html
5/ Article 19, V. de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.
6/ Sachant que, selon le Guide de légistique, cette locution signifie que la règle énoncée ne trouvera à s’appliquer que si certaines conditions ou circonstances sont réunies.

Contrats entre deux personnes publiques / résiliation pour motif d’intérêt général

Après une première décision en 2009 (CE, 28 déc. 2009, Commune de Béziers 1, n° 304802) puis une deuxième décision en 2011 (CE, 21 mars  2011, Commune de Béziers 2, n° 304806), le litige opposant la Commune de Béziers à la Commune de Villeneuve-lès-Béziers a donné lieu à une troisième décision du Conseil d’Etat le 27 février 2015.

L’apport essentiel de la décision du 27 février 2015 est de préciser les modalités selon lesquelles les personnes publiques peuvent résilier, pour motif d’intérêt général, les conventions qu’elles concluent entre elles.

Le Conseil d’État a ainsi jugé qu’une convention conclue entre deux personnes publiques, relative à l’organisation d’un service public ou aux modalités de réalisation d’un projet commun, ne peut faire l’objet d’une résiliation unilatérale que si un motif d’intérêt général le justifie, et notamment en cas de bouleversement de l’équilibre de la convention ou de disparition de sa cause.  Il ajoute que la seule apparition, au cours de l’exécution de la convention, d’un déséquilibre dans les relations entre les parties n’est pas de nature à justifier une telle résiliation.

Le Conseil d’État précise également que la circonstance que la convention ne satisfait plus l’intérêt d’une des parties ne peut être regardée comme un motif d’intérêt général de nature à justifier la résiliation pour motif d’intérêt général : le motif d’intérêt général doit être apprécié, selon le Conseil d’Etat, en tenant compte des différents intérêts publics affectés par la convention.

Dans le cas d’espèce, le Conseil d’Etat juge que la résiliation de la convention, fondée sur le seul motif qu’une partie s’estimait lésée par la convention, est fautive et ouvre droit, pour l’autre partie, à la réparation du préjudice direct et certain qui résulte, pour elle, de la résiliation fautive.

Gratification des stagiaires des personnes morales de droit public : le montant plafond confondu avec le montant plancher

La loi n° 2014-788 du 10 juillet 2014 tendant au développement, à l’encadrement des stages et à l’amélioration du statut des stagiaires a procédé à une harmonisation de la règlementation des stages des étudiants.

Le dispositif impose entre autres une gratification obligatoire à compter de deux mois de stage, selon un montant plancher fixé soit par convention de branche, soit par accord professionnel étendu soit, à défaut, par décret selon un niveau minimal de 15% du plafond horaire de la sécurité sociale (cf. article L. 124-6 du Code de l’éducation).

Complétées par un décret n° 2014-1420 du 27 novembre 2014 relatif à l’encadrement des périodes de formation en milieu professionnel et des stages, les obligations de l’organisme d’accueil sont néanmoins atténuées pour les personnes morales de droit public, du point de vue financier.

En effet, le décret prévoit que le montant de la gratification due par une administration, un établissement public ou tout organisme de droit public ne peut excéder le taux défini à l’article L. 124-6, c’est-à-dire le taux plancher (cf. 4ème alinéa de l’article D. 124-8 du Code précité).

Confirmé par une note d’information du Ministère de l’éducation mise à jour au 1er décembre 2014, le sens de l’article D. 124-8 du Code de l’éducation pourrait néanmoins priver les personnes morales de droit public de stagiaires au parcours particulièrement prestigieux, dont les conditions d’un stage dans une entreprise privée ne seraient pas financièrement plafonnées et donc plus attrayantes.

Proportionnalité des sanctions disciplinaires

Ainsi que cela a déjà été souligné (cf. LAJ du mois de janvier 2014), le Conseil d’Etat a récemment considéré (CE, 13 novembre 2013, n° 347704) que les sanctions disciplinaires devaient dorénavant faire l’objet d’un contrôle normal, à savoir qu’elles doivent être strictement proportionnées à la gravité des fautes commises.

En l’espèce, une adjointe administrative, exerçant les fonctions de secrétaire au sein du cabinet du Maire, a été condamnée, avec sursis, à une amende de 500 euros par un arrêt du 22 juin 2011 de la Cour d’appel de Douai pour s’être rendue coupable de complicité de vol d’un ordinateur portable utilisé par la directrice de cabinet du maire, en permettant au responsable du service jeunesse de la commune, auteur du délit, de s’introduire dans le bureau de cette dernière. Cette fonctionnaire ne s’est pas opposée au vol, n’a pas prévenu sa hiérarchie et a fait de fausses déclarations aux agents de police.

Assez logiquement, le Maire a prononcé sa révocation, mais le Conseil de discipline de recours a considéré qu’une sanction de dix-huit mois d’exclusion temporaire de fonction sans sursis était parfaitement adaptée.

La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt très récent du 5 février dernier, a rejeté la requête de la Commune à l’encontre du jugement du Tribunal administratif de Lille et a donc validé l’avis du Conseil de discipline de recours, au motif d’une part de la nature des fonctions de secrétariat assumées par l’agent, et d’autre part, de ses états de service jusque-là très satisfaisants.

Cette décision est typique du mouvement jurisprudentiel actuel en matière disciplinaire, qui est très orienté en faveur des agents, ce qui doit conduire les élus territoriaux à adapter strictement la sanction qu’ils envisagent à la gravité des fautes commises.

Notamment, on soulignera utilement que la catégorie hiérarchique de l’agent et son passé disciplinaire sont des éléments particulièrement importants, puisqu’en l’espèce ils ont suffi à empêcher la révocation d’un fonctionnaire pourtant pénalement condamné pour complicité de vol d’un ordinateur portable stratégique pour la Commune.

Cette sévérité du Juge administratif devrait entraîner de nombreuses annulations, dont on sait que les conséquences sont particulièrement difficiles à gérer pour les employeurs territoriaux.

Précisions ministérielles sur la question de l’ouverture à l’urbanisation des zones d‘urbanisation future

Par une réponse ministérielle récente, le Gouvernement a précisé, s’il en était besoin, les nouvelles modalités d’ouverture à l’urbanisation des zones d’urbanisation future telles qu’elles ressortent des nouvelles dispositions de l’article L. 123-13-1, 4° du Code de l’urbanisme.

Ces dispositions, créées par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite Loi ALUR, ont permis de renforcer l’encadrement de l’ouverture à l’urbanisation de ces zones classées en zone 2AU depuis plus de neuf ans.

La réponse ministérielle du 12 février dernier est intéressante en ce qu’elle confirme, contrairement à ce qui avait été initialement prévu dans le projet de loi ALUR, que ce dispositif « n’induit pas le reclassement des zones concernées en zones naturelles ou agricoles ».

Précisément, en vertu de ces nouvelles dispositions, la décision d’ouvrir ces zones à l’urbanisation ne pourra être prise que dans le cadre d’une procédure de révision générale du PLU et non plus par une simple procédure de modification de ce document. Ce faisant, une véritable concertation pourra être menée en amont sur le territoire, permettant de s’assurer que l’ouverture à l’urbanisation est véritablement nécessaire et d’éviter la surconsommation des espaces naturels.

Il n’est pas inutile de préciser à nouveau qu’une exception est prévue par les textes pour permettre d’utiliser la procédure de la modification. Précisément, le nouvel article L. 123-13-1, 4°, prévoit que tel sera le cas si l’autorité compétente a d’ores et déjà réalisé des « acquisitions foncières significatives », soit directement soit par l’intermédiaire d’un opérateur foncier (cette notion devant être interprétée souplement). 

Précisons encore que ces dispositions n’entreront en vigueur que le 1er juillet 2015. Aussi, jusqu’à cette date, il sera possible d’ouvrir ces zones à l’urbanisation par le biais d’une procédure de modification. En revanche, si le PLU est toujours en cours de modification à cette date, la procédure ne pourra pas être menée à son terme et l’ouverture à l’urbanisation devra donner lieu à une procédure de révision générale.

 

Permis de construire : la destination d’une extension doit être définie par rapport à celle de la construction existante

Le régime des travaux réalisés sur des constructions existantes est rarement simple. Plusieurs questions doivent être soulevées lorsqu’une demande de permis de construire porte sur de tels travaux. C’est ainsi, par exemple, qu’il est nécessaire de s’interroger sur la question de la régularité de la construction existante par rapport au document d’urbanisme applicable, en utilisant la jurisprudence rendue par le Conseil d’Etat en la matière (CE, 27 mai 1988, Seckler, n° 79530).

La question a également pu se poser de savoir si la destination de la construction visée par la demande de permis de construire devait être examinée en tenant compte ou pas de la destination de la construction existante sur laquelle les travaux étaient envisagés.
Dans un arrêt du 11 février dernier qui sera publié au Recueil sur ce point, le Conseil d’Etat répond très précisément à cette interrogation. Le juge administratif confirme ainsi que, comme en matière d’ensemble immobilier unique (voir sur ce point : CE, Section, 17 juillet 2009, n° 301615), la demande de permis de construire relative à des travaux réalisés sur une construction existante doit être considérée au regard de la destination de celle-ci.
En l’occurrence, la demande portait sur l’agrandissement d’un bâtiment industriel afin d’y créer un espace dédié au secrétariat. Les juges du fond avaient estimé que seule la destination de l’extension, créant du bureau, devait être examinée pour apprécier la conformité du projet aux articles du Règlement du Plan local d’urbanisme relatifs aux affectations et utilisations du sol interdites dans les différentes zones.

Le Conseil d’Etat censure alors cette position entachée d’erreur de droit, en rappelant qu’il est au contraire nécessaire, dans un tel cas, de se référer à la destination de la construction initiale faisant l’objet de l’extension et non sur l’usage auquel devaient être affectés les locaux abrités par cette extension.

Cet arrêt marque ainsi une nouvelle étape dans le régime des travaux réalisés sur construction existante. 

Sursis à statuer sur un permis et élaboration du PLU : Précisions utiles du Conseil d’Etat

Le régime du sursis à statuer sur les autorisations de construire en raison de l’élaboration en cours d’un PLU n’est pas toujours simple à identifier.

Le Conseil d’Etat apporte, dans cet arrêt récent, des précisions importantes sur le régime temporel de ce sursis.

Deux hypothèses possibles :
a. Soit l’élaboration est plus lente que le délai prévu dans la décision de sursis à statuer et, dans ce cas, le demandeur a deux mois à compter de l’expiration de ce délai pour confirmer sa demande de permis ;
b. Soit l’élaboration est plus rapide que prévue, le PLU étant adopté avant l’expiration du délai indiqué dans le sursis à statuer, et le demandeur peut confirmer sa demande entre l’adoption dudit PLU et jusqu’à deux mois après l’expiration du délai indiqué.

En l’occurrence, l’approbation du document d’urbanisme avait été plus véloce que ce que la décision de sursis à statuer avait indiqué.

Tout d’abord, le Conseil d’Etat relève que l’adoption du PLU avait nécessairement mis un terme aux effets du sursis à statuer. Il a alors vérifié que le demandeur de l’autorisation de construire avait réitéré sa demande dans le délai susmentionné et il a constaté que tel avait bien été le cas.

Aussi, le Maire n’ayant pas répondu expressément dans un délai de deux mois à cette demande, un permis de construire tacite avait été délivré. 

Dans cette affaire néanmoins, le Maire avait par la suite édicté un arrêté de refus de permis. Le Conseil d’Etat l’identifie alors comme un arrêté de retrait du permis de construire tacitement délivré.

Or, comme on le sait, le retrait des actes créateurs de droit obéit à un régime très précis qui contraint l’autorité à mettre en demeure l’intéressé de produire ses observations avant de prendre la décision de retirer l’acte (sur cette obligation, voir encore : CE, 24 mars 2014, n° 356142).

Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a donc annulé la décision de retrait de l’autorisation délivrée tacitement en raison de la violation de cette garantie qui n’avait pas du tout été mise en œuvre.

Pour conclure, il est primordial d’avoir en tête les délais précisément posés par le Conseil d’Etat s’agissant de la réitération de la demande de permis à laquelle un sursis a été opposé en raison de l’élaboration du PLU, sous peine de voir des autorisations tacitement délivrées si l’on n’y prend pas garde.

Rappel de l’interdiction pour les auteurs du PLU de créer de nouvelles catégories de destinations

Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat rappelle que les auteurs des PLU ne peuvent pas créer de catégorie de destination autres que celles prévues par l’article R. 123-9 du Code de l’urbanisme. S’il est possible de préciser le contenu de chacune des catégories, en revanche il est interdit de créer de nouvelles catégories de destination pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques ou encore de soumettre certaines des locaux relevant de l’une des catégories qu’il énumère aux règles applicables à une autre catégorie.
Dans cette affaire, le règlement du PLU prévoyait que « les services (y compris les agences bancaires et bureaux d’assurance) » et « les restaurants » étaient soumis aux règles relatives au nombre d’aires de stationnement applicables à la catégorie des bureaux.
Le Conseil d’Etat considère ainsi que, ce faisant, le PLU a créé « une catégorie nouvelle, pour partie constituée de locaux relevant de la destination commerce au sens de l’article R. 123-9 ».
Dans ces conditions, le Conseil d’Etat censure ces dispositions qui méconnaissent l’article R. 123-9.
Cet arrêt pourrait être l’un des derniers rendus sur ce sujet puisque le nouvel article L. 123-1-5 du Code de l’urbanisme, tel que réécrit par la loi ALUR, a prévu qu’un décret en Conseil d’Etat devra fixer la liste des destinations des constructions que les règles édictées par les PLU peuvent prendre en compte, sachant que cette liste devra permettre de distinguer la destination des bâtiments, dans un objectif de mixité fonctionnelle.
Ce décret est ainsi attendu depuis près d’un an et l’on espère qu’il sera rapidement édicté pour permettre de clarifier les possibilités en la matière.

Les précisions importantes du Conseil d’Etat sur la mise en œuvre de l’article L. 600-1 du Code de l’urbanisme

CE, 23 décembre 2014, Commune de Laffrey, n° 368098

CAA Lyon, 27 janvier 2015, n° 14LY01961

Aux termes de l’article L. 600-1 du Code de l’urbanisme, « l’illégalité pour vice de forme ou de procédure […] d’un plan local d’urbanisme […] ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause ».

Ces dispositions sont également applicables à l’acte prescrivant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme ou créant une zone d’aménagement concerté.
Elles ont notamment été créées pour permettre d’assurer la meilleure sécurité juridique et empêcher qu’un recours contre une autorisation d’urbanisme puisse faire tomber, plusieurs années après, le document d’urbanisme.  

L’intérêt de l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 23 décembre dernier réside dans l’application de ces dispositions à l’hypothèse d’un recours contre le document d’urbanisme lui-même et au moyen tiré, par la voie de l’exception, du vice de forme entachant l’acte prescrivant l’élaboration du PLU.

Dans cette affaire, la Cour administrative d’appel de Lyon avait annulé le PLU en retenant le moyen tiré de l’insuffisance du contenu de la convocation des Conseillers municipaux à la séance du Conseil municipal au cours de laquelle avait été adoptée la délibération prescrivant l’élaboration du PLU.

Or, en l’occurrence, le Conseil d’Etat précise qu’un tel moyen, fondé sur un vice de forme ou de procédure de la délibération prescrivant l’élaboration du document d’urbanisme, invoqué par la voie de l’exception dans le cadre d’un recours contre le PLU, n’est recevable que si la première délibération n’est pas entrée en vigueur depuis plus de six mois et, si tel est le cas, il appartient au juge administratif de relever l’irrecevabilité de ce moyen au besoin d’office.

Cet arrêt marque une étape très importante dans le contentieux des documents d’urbanisme.

Il conviendra d’examiner avec attention la manière dont cet arrêt sera appliqué par les juridictions du fond, notamment s’agissant du moyen tiré du vice entachant la délibération prescrivant l’élaboration du document en ce qui concerne la définition des objectifs. Rappelons en effet que le Conseil d’Etat considère que l’obligation de définir les objectifs poursuivis par la Commune pour l’élaboration du PLU constitue une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d’illégalité le document d’urbanisme approuvé (CE, 10 février 2010, Commune de Saint Lunaire, n° 327149).

Or, s’il convient de considérer que ce vice constitue uniquement un vice de forme ou de procédure, certaines Cours administratives d’appel apparaissent très réticentes à accepter une telle analyse (voir par exemple CAA Nancy, 13 mars 2014, n° 13NC00997).
C’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Lyon, connue pour sa très grande fermeté en la matière, a semblé répondre à cet arrêt du Conseil d’Etat en considérant que « la méconnaissance de cette obligation, qui affecte le contenu même de cette délibération, est de nature à entraîner l’illégalité du document d’urbanisme approuvé » (CAA Lyon, 27 janvier 2015, n° 14LY01961).

Ce faisant, la Cour considère implicitement mais nécessairement que le vice tiré de la méconnaissance de cette obligation n’est pas un simple vice de forme ou de procédure. Si son avis devait être suivi, la solution donnée par le Conseil d’Etat dans l’arrêt commenté ne pourra pas être mise en œuvre pour éviter de subir les effets de ce moyen couperet.
Il sera donc important de suivre de très près l’évolution de ce contentieux.

Constitutionnalité, sous réserve, des dispositions de l’article L. 15-2 du Code de l’expropriation

Le Conseil constitutionnel, à nouveau saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité relative aux dispositions de l’article L. 15-2 du Code de l’expropriation dans sa rédaction issue de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 (désormais article L. 331-3 du Code de l’expropriation), a rendu sa décision le 13 février dernier.

Pour mémoire, cet article dispose que : « En cas d’appel du jugement fixant l’indemnité, lorsqu’il existe des indices sérieux laissant présumer qu’en cas d’infirmation, l’expropriant ne pourrait recouvrer tout ou partie des sommes qui lui seraient dues en restitution, celui-ci peut être autorisé par le juge à consigner tout ou partie du montant de l’indemnité supérieur à ce que l’expropriant avait proposé. Cette consignation vaut paiement. La prise de possession intervient selon les modalités définies à l’article L. 15-1. »

Le Conseil constitutionnel a validé la conformité de ces dispositions à la Constitution, sous la réserve toutefois que « lorsque l’indemnité définitivement fixée excède la fraction de l’indemnité fixée par le juge de première instance qui a été versée à l’exproprié lors de la prise de possession du bien, l’exproprié doit pouvoir obtenir la réparation du préjudice résultant de l’absence de perception de l’intégralité de l’indemnité d’expropriation lors de la prise de possession ».

Le Conseil constitutionnel semble ainsi ouvrir la voie à un nouveau type de préjudice que les expropriés pourront désormais faire valoir, lequel découle de l’absence de perception par l’exproprié de l’intégralité des sommes qui lui étaient dues au moment de la prise de possession de son bien par l’expropriant.

Les autorités expropriantes sont donc averties : leur faculté, sous le contrôle du juge, à ne verser qu’une partie des indemnités fixées judiciairement est susceptible d’avoir des conséquences, notamment du point de vue financier.

Toutefois, il reste encore à savoir comment les juridictions de l’expropriation apprécieront, in concreto, la réalité de ce nouveau préjudice et ses modalités d’indemnisation.