CE, 3 juin 2020, Commune de Piana, n° 422182

Par deux décisions en date du 3 juin 2020[1], le Conseil d’Etat est venu, tout à la fois, étoffer sa jurisprudence sur la notion de « raison impérative d’intérêt public majeur », l’un des motifs qui permet le jeu des dispositions dérogatoires au principe de protection des espèces protégées et d’interdiction de toute destruction desdites espèces ou de leurs habitats (article L. 411-1 du Code de l’environnement) et apporter des précisions supplémentaires sur ces outils de connaissance de la biodiversité que constituent les inventaires ZNIEFF (Zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique) réalisés sous l’égide du ministère de l’environnement et du Muséum national d’histoire naturelle.

I – Sur la notion de raison impérative d’intérêt public majeur et l’apport de la décision Société Provençale

En admettant, pour la première fois, que l’exploitation d’une carrière puisse répondre à une « raison impérative d’intérêt public majeur », le Conseil d’Etat semble élargir la catégorie des projets pouvant prétendre à une éventuelle dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées.

Toutefois, il est délicat, à partir de cette décision, d’anticiper un éventuel assouplissement de la juridiction administrative sur les motifs énumérés à l’article L. 411-2 du Code de l’environnement permettant de justifier d’une autorisation de dérogation, tant le Conseil d’Etat a pris soin de sérier, en l’espèce, l’enjeu européen attaché à ce projet de réouverture d’une carrière de marbre blanc dans les Pyrénées-Orientales.

En la matière, la police de protection des espèces et des habitats menacés repose sur une interdiction de principe énoncée à l’article L. 411-1 du Code de l’environnement, laquelle prohibe toute destruction d’espèces protégées et de leurs habitats, ainsi que tout acte de perturbation du cycle de vie de ces espèces.

Cette disposition générale d’interdiction fait l’objet de tempéraments précisément énoncés à l’article L. 411-2 du même Code puisque des autorisations portant dérogation à l’interdiction de destruction peuvent être accordées sous réserve de la réunion de trois conditions, tout à la fois distinctes et cumulatives :

• le projet ne peut être autorisé qu’en l’absence de solution alternative satisfaisante ;
• le projet ne doit pas nuire au maintien dans un état de conservation favorable des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ;
• le projet doit justifier d’un des cas dans lesquels une dérogation peut être octroyée.

Et au titre du c) du 4° de l’article L. 411-2, un projet peut ainsi prétendre à la délivrance d’une dérogation à la condition de démontrer qu’il relève d’une raison impérative d’intérêt public majeur, tenant à l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques mais également à une raison impérative de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques pour l’environnement.

La notion de raison impérieuse d’intérêt général n’est définie ni par les textes, communautaires comme nationaux, ni par les juges même si la Cour de justice de l’Union Européenne en a dressé, par sa jurisprudence, quelques lignes de force en jugeant qu’un intérêt ne peut être majeur que lorsqu’il est « d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune, y compris de l’avifaune, et de la flore sauvages poursuivi par cette directive »[2].

Le Conseil d’Etat, par des décisions commentées, en avaient également fixé le cadre d’analyse applicable[3] et l’approche adoptée ici s’inscrit dans cette ligne jurisprudentielle.

Dans un premier temps de son raisonnement, la Haute Juridiction procède à une mise en balance entre l’intérêt du projet en litige et l’objectif de protection poursuivi :

« 9. Il résulte du point précédent que l’intérêt de nature à justifier, au sens du c) du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, la réalisation d’un projet doit être d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage poursuivi par la législation, justifiant ainsi qu’il y soit dérogé. Ce n’est qu’en présence d’un tel intérêt que les atteintes portées par le projet en cause aux espèces protégées sont prises en considération, en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, afin de vérifier s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et si la dérogation demandée ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ».

Ce n’est qu’après la caractérisation de l’existence d’un intérêt public majeur que le juge vérifie également la réunion des autres conditions posées par l’article L. 411-2 du Code de l’environnement, à savoir l’absence d’alternative satisfaisante et l’absence de nuisance au maintien des espèces dans un état de conservation favorable.

Le second temps du raisonnement est plus intéressant et c’est sur l’appréciation faite, en l’espèce, de la raison impérative d’intérêt public majeur que la décision rendue retient l’attention en désavouant à la fois l’analyse faite par les juges du fond et en s’écartant des conclusions de son rapporteur public.

Tout en validant la méthode d’appréciation retenue par la Cour administrative d’appel de Marseille, le Conseil d’Etat n’en a pas moins fait une lecture très différente relativement à l’importance de projet de réouverture de la carrière.

Alors que les juges d’appel avaient retenu, suivis en cette appréciation par le rapporteur public, que le projet de réouverture de la carrière ne justifiait pas d’un caractère exceptionnel en dépit des besoins éventuellement à satisfaire au niveau européen :

« Afin de justifier l’intérêt public majeur du projet, le ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer fait valoir que l’exploitation de la carrière de Nau‑Bouques devrait permettre le maintien de plus de quatre‑vingt emplois directs dans un département dont le taux de chômage, d’environ 15 %, est supérieur à la moyenne nationale de 10,4 % ainsi que la création d’emplois indirects, notamment dus à la sous‑traitance et l’activité économique générée dans le département des Pyrénées‑Orientales par l’exploitation de la carrière. Il fait également valoir que ce projet s’inscrit dans les principales préoccupations des politiques économiques menées à l’échelle de l’Union Européenne qui visent à favoriser l’approvisionnement durable de secteurs d’industrie en matières premières en provenance de sources européennes. Au regard de ces considérations économiques et sociales, l’exploitation de la carrière de Nau Bouques présente un caractère d’intérêt général incontestable. Néanmoins, les créations d’emplois envisagées dans ce contexte de difficulté économique au niveau départemental et les besoins industriels à satisfaire en marbre blanc à partir de ce gisement à une échelle nationale voir même européenne comme il est prétendu mais dont les pièces du dossier ne démontrent pas le caractère indispensable, ne présentent pas un caractère exceptionnel ».[4]

En première instance, le Tribunal administratif de Montpellier avait estimé, au regard des pièces produites, que l’intérêt économique d’une réouverture ne constituait pas, eu égard à la portée très locale des intérêts économiques en cause, une raison impérative d’intérêt public majeur :

« Considérant, d’autre part, que l’arrêté contesté est fondé sur le motif que l’exploitation de la carrière Nau Bouques à Vingrau et Tautavel présente des raisons impératives d’intérêt public majeur, de nature économique et sociale, grâce à l’activité économique qu’elle génère, mobilisant plus de 80 emplois directs dans le département ; qu’en défense la préfète des Pyrénées-Orientales et la société Provençale SA font en outre valoir l’importance du taux de chômage dans le département, ainsi que l’importance des répercussions en terme de richesses et d’emplois indirects de l’activité de la société ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’importante activité dans les Pyrénées-Orientales de la société Provençale SA, qui exploite des carrières et des usines de transformation sur deux autres sites en France et un dans le sud de l’Espagne, présente, sur les  plans économique et social, un intérêt général incontestable ; que toutefois, en admettant même que l’exploitation envisagée de la carrière de Nau Bouques, pour un  volume annuel de 145 000 tonnes, serait indispensable à la pérennisation des 87 emplois directs de la société sur le site et des emplois indirects invoqués, le seul projet de création d’une carrière par cette société, nonobstant son intérêt économique, ne saurait, par ses caractéristiques et sa nature, eu égard notamment à la portée très locale de l’intérêt économique avancé, être regardé comme constituant une raison impérative  d’intérêt public majeur au sens des dispositions analysées ci-dessus ; que la circonstance que le projet d’exploitation serait conforme aux dispositions du schéma départemental des carrières ne permet pas davantage d’assurer le respect de cette condition ; que le motif retenu, relatif à la raison impérative d’intérêt public majeur, ne pouvait donc légalement fonder la décision contestée ».[5]

Le Conseil d’Etat a contrairement jugé, sur la base toutefois d’une argumentation du ministère qui s’était enrichie au fil des instances, que l’intérêt public majeur du projet était démontré par le caractère européen du projet, l’absence d’autre gisement de marbre blanc disponible en Europe et la contribution à l’émergence d’une filière industrielle française :

« 9. […] Cependant, outre le fait que, comme l’a relevé la cour, l’exploitation de la carrière de Nau‑Bouques devrait permettre la création de plus de quatre‑vingts emplois directs dans un département dont le taux de chômage dépasse de près de 50 % la moyenne nationale, il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que le projet de réouverture de la carrière de Nau Bouques s’inscrit dans le cadre des politiques économiques menées à l’échelle de l’Union Européenne qui visent à favoriser l’approvisionnement durable de secteurs d’industrie en matières premières en provenance de sources européennes, qu’il n’existe pas en Europe un autre gisement disponible de marbre blanc de qualité comparable et en quantité suffisante que celui de la carrière de Nau Bouques pour répondre à la demande industrielle et que ce projet contribue à l’existence d’une filière française de transformation du carbonate de calcium. Par suite, eu égard à la nature du projet et aux intérêts économiques et sociaux qu’il présente, la cour a commis une erreur de qualification juridique en estimant qu’il ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur au sens du c) du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ».

Sur la caractérisation de la raison impérative d’intérêt majeur et de l’importance d’un projet pour un territoire ou un Etat en termes d’emploi ou de répercussions économiques, la décision s’inscrit dans des précédents européens et notamment ceux cités par le rapporteur public sous la décision, lesquels ont permis de caractériser un tel intérêt public majeur dans la poursuite d’un projet européen stratégique[6], dans la mise en œuvre d’un plan-cadre visant à éviter la fermeture de charbonnage et la perte de 10 000 emplois[7] ou encore dans le développement d’axes de transport majeurs à l’échelle des territoires[8].

En présence d’intérêts stratégiques en termes d’industrialisation, de contribution à l’émergence d’une filière industrielle nationale ou européenne, il apparaît, par principe, que de tels enjeux sont susceptibles de caractériser une raison impérative d’intérêt public majeur.

A la lecture des conclusions, on peut s’interroger sur la caractérisation de ce motif de dérogation pour une carrière dont la réouverture ne permettait pas forcément d’identifier un effet économique majeur en termes de créations d’emploi sur le territoire local concerné (et dont quelques doutes avaient été exprimés sur la quantification exacte), et dont la spécificité industrielle n’était visiblement pas apparue très manifeste aux juges du fond et au rapporteur public en cette affaire.

La raison impérative reconnue ne suffit cependant pas pour que la dérogation puisse être validée par le juge, la Cour administrative d’appel de Marseille sera appelée à se prononcer sur l’ensemble des conditions permettant de déroger à la protection des 28 espèces de faune et de flore identifiées sur le site à exploiter.

II – Sur l’absence d’effet juridique d’une décision portant délimitation d’un périmètre de ZNIEFF

Dans cette seconde espèce, se posait la question de savoir si le refus de l’autorité administrative de modifier le périmètre d’une ZNIEFF constituait ou pas une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

La question juridique du pourvoi n’est pas anodine puisqu’elle avait donné lieu à des réponses contradictoires du Tribunal administratif de Bastia et de la Cour administrative d’appel de Marseille.

En effet, devant le Tribunal administratif de Bastia, la commune de Piana avait sollicité l’annulation pour excès de pouvoir d’une décision du Préfet de la Corse-du-Sud qui avait rejeté sa demande tendant à ce que soit réduit le périmètre de la ZNIEFF du « Capo Rosso, côte rocheuse et îlots », ainsi que la décision implicite de rejet opposée par le ministre de l’environnement.

La commune estimait qu’une surface d’environ treize hectares ne présentait pas de caractéristiques écologiques justifiant que ces espaces soient inclus dans cette ZNIEFF.

On rappellera que les ZNIEFF sont nées en 1982 de la volonté du ministère de l’environnement de recenser au sein d’un programme national le patrimoine naturel.

Instrument de travail collaboratif entre le ministère et le Muséum national d’histoire naturelle, la ZNIEFF ne trouve son assise législative qu’en 1993 avec l’article 23 de la loi du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages puis avec la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité qui codifie l’Inventaire national du patrimoine naturel à l’article L. 411-5 du Code de l’environnement, aujourd’hui L. 411-1 A dudit Code.

L’objectif poursuivi par les inventaires ZNIEFF est de dresser une photographie de la biodiversité et des secteurs de grand intérêt écologique sur le territoire national en distinguant des espaces écologiquement homogènes constituant des zones remarquables du territoire (ZNIEFF de type I) et des espaces qui intègrent des ensembles naturels fonctionnels et paysagers (ZNIEFF de type II).

Les ZNIEFF sont ainsi des données brutes de la richesse écologique, collectées principalement au plus près des territoires par les personnes publiques et par les réseaux associatifs de protection de la nature. Ces données étant, par la suite, retraitées et corrélées par les services de l’Etat et les autorités scientifiques (conseil scientifique régional du patrimoine naturel et Muséum national d’histoire naturelle) pour validation.

Ce n’est qu’au terme de cette validation définitive par le MNHN (Muséum national d’histoire naturelle) que l’inscription d’un espace naturel en ZNIEFF se matérialise par une publication à l’inventaire des ZNIEFF sur le site de l’Inventaire national du patrimoine naturel (INPN).

En l’espèce, et au sujet de la ZNIEFF de type I du Capo Rosso, la commune de Piana avait sollicité les services préfectoraux et obtenu, dans un premier temps, la réduction du périmètre de la zone naturelle avant que celle-ci ne retrouve sa configuration initiale sur le site de l’INPN et que le Préfet de la Corse-du-Sud confirme à la commune le rejet de sa demande.

Devant le Tribunal administratif de Bastia et par un jugement n° 1500511 du 9 février 2017, la commune avait obtenu satisfaction puisque les premiers juges saisis avaient considéré « qu’en application des dispositions combinées du code de l’urbanisme et du schéma d’aménagement de la Corse, la présence d’une ZNIEFF de type I emportait présomption du caractère remarquable des espaces demeurés naturels couvert par ladite zone ; qu’il résultait ainsi de ces dispositions que le classement de parcelles en ZNIEFF de type I comportait des effets au titre du droit de l’urbanisme pour les communes concernées » et de conclure que le refus de déclassement de certaines parcelles à l’intérieur de ce périmètre constituait un acte susceptible de recours.

Amenée à se positionner sur l’appel formé par le ministère de l’environnement, la Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt n° 17MA01513 du 11 mai 2018, annulait le jugement rendu par le tribunal administratif de Bastia et retenait l’absence d’effet juridique des ZNIEFF sur les territoires délimités et le caractère non décisoire et ainsi insusceptible de recours de la décision portant refus de procéder au déclassement sollicité.

« Il résulte des dispositions de l’article L. 411‑5 du code de l’environnement que les zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) constituent un outil d’inventaire scientifique du patrimoine naturel conduit sous la responsabilité scientifique du muséum national d’histoire naturelle. Cet inventaire comporte, notamment, des zones naturelles d’intérêt écologique, floristique et faunistique de type I, qui comprennent des secteurs de superficie généralement limitée, défini par la présence d’espèces, d’associations d’espèces ou de milieux rares, caractéristiques du patrimoine naturel national ou régional. Un tel inventaire, s’il est un élément d’expertise qui signale la présence d’habitats naturels et d’espèces remarquables ou protégées par la loi, n’emporte par lui‑même aucun effet juridique ni sur le territoire ainsi délimité, ni sur les activités humaines qui s’y exercent.

Si les auteurs du schéma d’aménagement de la Corse ont entendu instituer des mesures de protection des espaces naturels en s’inspirant des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique délimitées par les services du ministère de l’environnement, ils ne se sont pas estimés liés par ces délimitations, dont ils se sont d’ailleurs écartés dans certains cas. Les ZNIEFF n’ayant ainsi servi que de simple référence, la modification du périmètre d’une de ces zones, postérieurement à l’approbation du schéma d’aménagement de la Corse, ne saurait avoir pour objet ou pour effet de modifier corrélativement, selon un régime que ni la loi ni le schéma lui‑même n’ont d’ailleurs prévu, les prescriptions de ce document de planification tel qu’il a été approuvé par décret en Conseil d’Etat. Il s’ensuit que le refus de modifier le périmètre de la ZNIEFF de « Capo Rosso » n’emporte par lui‑même aucun effet juridique. Ainsi, un tel refus ne constitue pas une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Il résulte de ce qui précède que la demande d’annulation dont la commune de Piana a saisi le tribunal était irrecevable. La ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat est, par suite, fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a fait droit à cette demande et à demander l’annulation du jugement attaqué ».

Par sa décision en date du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat confirme la lecture faite par les juges d’appel par un considérant n° 3 lequel rappelle que :

« Les inventaires des richesses écologiques, faunistiques et floristiques réalisés par zone sous la responsabilité scientifique du Museum national d’histoire naturelle, sous l’appellation de zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), constituent un outil d’inventaire scientifique du patrimoine naturel permettant d’apprécier l’intérêt environnemental d’un secteur pour l’application de législations environnementales et urbanistiques mais sont, par eux-mêmes, dépourvus de portée juridique et d’effets. Par suite, si les données portées à l’inventaire que constitue une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique sont susceptibles d’être contestées à l’occasion du recours formé contre une décision prise au titre de ces législations, la constitution d’un inventaire en une zone n’est pas un acte faisant grief. Il en est de même, par voie de conséquence, du refus de modifier les ZNIEFF existantes. Par suite, la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que le refus de modifier les limites de la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique « Capo Rosso, côte rocheuse et îlots » ne fait pas grief. Il en résulte que le pourvoi doit être rejeté ».

Cette solution n’est en soi pas nouvelle et elle est en cohérence avec la logique de l’article L. 411-1-A du Code de l’environnement lequel ne contient aucune disposition conférant une juridicité à l’outil ZNIEFF et le fait que cet outil institue un zonage ne suffit donc pas à conférer aux espaces ainsi délimités une quelconque protection juridique comme le mentionnait le rapporteur public dans ses conclusions sous cette affaire.

Outil de connaissance scientifique et non juridique, tel était déjà le sens de la jurisprudence du Conseil d’Etat lorsque la Haute juridiction ne voyait dans les ZNIEFF que des indices permettant d’identifier une Zone Spéciale de Conservation[9], un espace naturel remarquable au sens de la loi Littoral[10] mais non un outil à portée réglementaire[11].

Plus intéressante est l’argumentation de la commune qui faisait ainsi valoir que si la ZNIEFF n’avait pas d’effet juridique direct, une telle délimitation n’en produisait pas moins des effets notables, lesquels pouvaient se traduire de facto, sur un plan urbanistique, par des inconstructibilités.

Se posait ainsi la question de savoir si des orientations ou des prises de position d’autorités administratives, lorsqu’elles seraient de nature à produire des effets notables ou à exercer une influence sur les comportements, seraient susceptibles de recours pour excès de pouvoir[12].

Suivant en tous points les conclusions de son rapporteur public, le Conseil d’Etat a ici rappelé que la ZNIEFF constitue un outil de connaissance scientifique et non une prise de position d’une autorité administrative sur la nécessité d’une protection des espaces. Le juge administratif décorrèle ainsi la procédure d’identification de ces espaces de la question des procédures de protection de ces mêmes milieux.

Si les données qui alimentent ces zonages et l’existence d’une ZNIEFF sur des espaces peuvent être pris en compte pour l’élaboration d’autres actes qui peuvent être susceptibles de recours, cette « justiciabilité », pour reprendre les termes du rapporteur public, « ne se transmet pas, par capillarité, à l’acte de création ou de modification de la ZNIEFF  »[13].

Pour autant, la solution ainsi dégagée pour les ZNIEFF laisse entière la question de la portée juridique des autres inventaires naturels pouvant relever de différentes réglementations et pour lesquels le positionnement de la juridiction administrative pourrait être différent notamment pour les sites Natura 2000.

Gaëlle Paulic, Seban Atlantique

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[1] Conseil d’Etat, 3 juin 2020, Ministre de la Transition écologique et solidaire- Société Provençale, n° 425395, 425399,425425 et Conseil d’Etat, 3 juin 2020, Commune de Piana, n° 422182

[2] CJUE, Grande Chambre, 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie ASBL, Affaire C-411/17

[3] A propos du projet de centre commercial Val Tolosa, voir CE,25 mai 2018, Société PCE et autre, n° 413267 et CE, 24 juillet 2019, Société PCE et autre, n° 414353

[4] CAA Marseille, 14 septembre 2018, Société Provençale SA, n° 16MA02625 et n° 16MA02626

[5] TA Montpellier, 3 mai 2016, Fédération pour les espaces naturels et l’environnement des Pyrénées-Orientales et M. C, n° 1502035

[6] Avis de la Commission Européenne du 19 avril 2000 sur l’extension d’un site de l’entreprise Daimler Chrysler Aerospace

[7] Avis de la Commission Européenne du 24 avril 2003 sur le plan-cadre d’exploitation du charbonnage Prosper Haniel pour la période 2001-2019

[8] Avis de la Commission Européenne du 19 novembre 2019 sur l’aménagement du Danube comme voie navigable entre Straubing et Vilshofen

[9] CE, 16 janvier 2008, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables c/ Association Manche Nature, n° 292489

[10] CE, 3 septembre 2009, Commune de Canet-en-Roussillon et Seran, n° 306298 et 306468

[11] CE, 22 mai 2012, Association de défense des propriétaires privés fonciers et autres et Association des habitants de Pibrac et des communes voisines pour la sauvegarde de l’environnement, n° 333654 et 334103

[12] En ce sens, voir CE, Ass., 21 mars 2016, Société Fairvesta International GMBH et autres, n° 368082 et CE, CE, Ass., 19 juillet 2019, Mme Le Pen, n° 426389

[13] Conclusions de Monsieur Olivier Fuchs sous ladite décision

Par une ordonnance de référé du 5 mai 2020, la Cour administrative d’appel (CAA) de Paris a suspendu l’exécution d’un arrêté déclarant l’intérêt général de travaux d’aménagement d’un système d’échangeurs autoroutiers en raison notamment des impacts négatifs sur la qualité de l’air que ce projet pourrait avoir.   

La question de la compétence de la CAA de Paris a tout d’abord été soulevée. En effet, aux termes de l’article R. 311-2 5° du Code de justice administrative, cette juridiction est compétente en premier ressort pour connaitre des litiges relatifs aux aménagements et infrastructures nécessaires, même en partie, à l’organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Or, en l’espèce, il ne ressortait pas de l’arrêté contesté que le projet en cause entretiendrait un lien avec cet évènement. La Cour livre toutefois une interprétation plus étendue de sa compétence et considère que, eu égard à son objet, à sa portée et à ses effets, l’arrêté contesté porte sur des opérations en lien avec les Jeux de 2024.  

Ensuite, la Cour se penche sur les conditions du référé-suspension et relève, d’une part, que la condition d’urgence est remplie dès lors que, sur le fondement de l’arrêté préfectoral attaqué, des travaux présentant « un caractère difficilement réversible » pourraient être engagés avant qu’elle ne puisse statuer sur la requête au fond. D’autre part, le juge retient que deux moyens sont de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée. En effet, en application de l’article L. 122-1 III du Code de l’environnement, un projet constitué de plusieurs travaux doit être appréhendé dans son ensemble. Or, en l’espèce, la Cour considère que « la cohérence d’ensemble des différents projets d’aménagement en cours sur le territoire et les liens fonctionnels entre les opérations de travaux n’ont pas été pris en compte », et donc que le droit du public d’accéder à des informations suffisantes et pertinentes lors de la procédure de concertation a été méconnu. En outre, la Cour considère que les conséquences sanitaires négatives du projet d’échangeurs autoroutiers auraient été mal appréciées, s’agissant plus spécifiquement de l’impact de ce projet sur la dégradation de la qualité de l’air au niveau des sites sensibles.   

En conséquence, la Cour prononce la suspension de l’arrêté contesté. 

Le 5 mai 2020, un arrêté réglementant les épandages de boues d’épuration durant la période du covid-19 a été publié au Journal officiel. Les restrictions et mesures imposées par cet arrêté entrent en vigueur à compter de la date de publication de l’arrêté, sans qu’une date de fin ne soit cependant précisée, et visent les boues d’épuration et les boues « produites par des stations d’épuration d’installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation recevant des eaux résiduaires domestiques dans une proportion supérieure à 1 % » (article 1er).  
 

L’arrêté commenté pose des restrictions à l’épandage de ces boues en raison de la crise sanitaire liée au covid-19. En effet, le 27 mars 2020, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a rendu un avis sur les risques éventuels liés à l’épandage de boues d’épuration urbaines dans un contexte de leur contamination possible par le SARS-CoV-2, l’agent de la maladie covid-19. L’ANSES considère que la contamination par le SARS-CoV-2 serait faible à négligeable pour les boues ayant subi un traitement hygiénisant. Toutefois, l’agence estime que pour les « boues n’ayant pas subi de traitement considéré comme hygiénisant […] et produites à partir d’effluents collectés en situation épidémique, une contamination par le SARS-CoV-2 ne peut être exclue selon les données actuellement disponibles ». 

Ainsi, en application de l’arrêté commenté, seules les boues extraites avant le début d’exposition à risques pour le covid-19, ou celles extraites après si elles répondent à certains critères d’hygiénisation, peuvent être épandues sur les sols agricoles, en forêt ou à des fins de végétalisation ou de reconstitution de sols. La date d’exposition à risques est définie en Annexe de l’arrêté et varie selon les départements. En outre, les boues extraites après le début d’exposition à risques pour le covid-19 sont soumises à des mesures de surveillance complémentaires, tel qu’un enregistrement du suivi des températures, de la durée de compostage et du nombre de retournements. Le producteur de ces boues doit également tenir les résultats d’analyse garantissant le respect des critères d’hygiénisation à disposition du Préfet. 

Le décret n° 2020-442 du 16 avril 2020 relatif aux composantes de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), publié au Journal officiel le 18 avril 2020, porte sur la composante de la TGAP relative aux matériaux d’extraction et en précise les produits et usages taxables. Ce décret indique également les modalités d’acquittement de l’acompte pour l’ensemble des composantes de la taxe, lesquelles sont énumérées à l’article 266 sexies du Code des douanes.  
 

S’agissant de la composante matériaux de la TGAP, l’article I 6. a) 266 sexies du Code des douanes dispose en effet que cette taxe est due par « Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, livre pour la première fois en France […] des matériaux d’extraction de toutes origines se présentant naturellement sous la forme de grains ou obtenus à partir de roches concassées ou fractionnées, dont la plus grande dimension est inférieure ou égale à 125 millimètres et dont les caractéristiques et usages sont fixés par décret ». Le décret commenté précise donc les caractéristiques et usages de ces matériaux ; il s’agit de certains sables naturels, cailloux, graviers et pierres concassées, granulés, éclats et poudre de diverses pierres devant être utilisés pour la fabrication de certaines couches d’assises et de surface ou pour la fabrication de béton, à l’exclusion de la fabrication du liant. Le décret indique que lorsque les matériaux feront l’objet d’un autre usage ou lorsque celui-ci n’est pas déterminé avec certitude au moment de la livraison ou que plusieurs usages sont envisagés, la condition d’usage n’est pas remplie et la taxe ne sera donc pas due.

Le destinataire de la livraison de ces matériaux doit fournir une attestation au vendeur dans laquelle il déclare s’il est ou non redevable de la TGAP.  

S’agissant du versement de l’acompte de la taxe, l’article II 266 undecies du Code des douanes dispose que « La taxe est acquittée, dans les conditions définies par voie réglementaire, au moyen d’acomptes dont le nombre ne peut excéder trois ainsi que, le cas échéant, d’une régularisation intervenant au plus tard lors de la déclaration prévue au I ». Le décret prévoit ainsi que, à compter du 1er janvier 2020, un seul acompte sera dû par les redevables de la taxe, dont les modalités de calcul du montant sont précisées à l’article 6 du décret. Son article 7 précise quant à lui les modalités de son versement. Les acomptes acquittés en 2019 devront être régularisés selon les règles prévues à l’article 11.  

 En outre, le décret indique que l’acompte qui devra être versé ne devra pas comprendre la composante huiles et préparations lubrifiantes, celle-ci ayant été supprimée par la loi économie circulaire.  

Le décret n° 2020-483 du 27 avril 2020 vise à ajuster les dispositions réglementaires applicables aux plans de protection de l’atmosphère, pour les rendre conformes à l’article 23 de la Directive 2008/50/CE du Parlement Européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe. Celui-ci prévoit que « les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible » [1].  

Le décret tire les conséquences de cet article et modifie les articles R. 222-14 et R. 222-16 du Code de l’environnement afin que les objectifs que des plans de protection de l’atmosphère se réalisent dans le temps le plus court possible.   

Ainsi, l’article R. 222-14 du Code de l’environnement prévoit que les plans de protection de l’atmosphère « recensent et définissent les actions prévues localement pour se conformer aux normes de la qualité de l’air dans le périmètre du plan », le décret du 27 avril venant préciser que ces actions visent à ce que « la période de dépassement soit la plus courte possible ».   

De la même manière, l’article R. 222-16 du Code de l’environnement énonce que les plans de protection de l’atmosphère doivent définir les objectifs nécessaires pour réduire les niveaux globaux des polluants définis à l’article R. 221-1 à un niveau conforme aux valeurs limites il est complété pour ajouter que le délai associé à chacun de ces objectifs doit être « le plus court possible ».  

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[1] Directive 2008/50/CE Du Parlement Européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, article 23.

Le décret n° 2020-296 du 23 mars 2020 porte sur la procédure d’enquête publique prévue à l’article L. 1321-2-2 du Code de la santé publique, relatif aux modifications des périmètres de protection immédiate des points de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation des collectivités humaines mentionnés à l’article L. 1321-2 du même Code.   

En effet, l’article 1321-2-2 prévoit que toute « modification mineure » d’un périmètre de protection est soumise à enquête publique conduite selon une procédure simplifiée, que le décret ici commenté vient définir. À cette fin, le décret n° 2020-296 du 23 mars 2020 insère un nouvel article R. 1321-13-5 au Code de la santé publique.    

En premier lieu, le décret définit trois différents cas de modifications mineures des périmètres de protection justifiant le recours à la procédure simplifiée :   

• La suppression de servitudes devenues sans objet ou reconnues inutiles ou inapplicables par l’administration ;  
   
• Le retrait ou l’ajout d’une ou de plusieurs parcelles du périmètre de protection rapprochée ou du périmètre de protection éloignée, à la condition que la superficie concernée ne dépasse pas 10 % de la superficie totale initiale du périmètre de protection concerné ;  
   
• Le retrait d’une ou de plusieurs parcelles du périmètre de protection immédiate, à la condition que la superficie concernée ne dépasse pas 10 % de la superficie totale initiale du périmètre de protection immédiate.   
   

Le décret précise ensuite le déroulement de l’enquête publique simplifiée. Elle est ouverte et organisée par arrêté du préfet du département concerné. L’arrêté d’ouverture doit contenir certaines mentions précisées par l’article R. 3121-13-5 précité. Le dossier soumis à enquête publique doit contenir a minima, certains documents comme une notice explicative, un plan de situation et les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants. L’enquête publique se déroule soit à la préfecture du département, soit à la ou les mairies des communes concernées par le projet de modification, pour une durée d’au moins quinze jours.    

Le décret pose également certains délais, concernant notamment la durée de l’enquête publique, qui ne peut être inférieure à quinze jours ou encore s’agissant de l’information du public par le préfet de l’enquête, qui doit également avoir lieu au moins quinze jours avant l’ouverture de celle-ci.   

À l’expiration du délai d’enquête, le commissaire enquêteur voit le registre d’enquête mis à sa disposition. Il dispose d’un mois pour transmettre le dossier de l’enquête, avec son rapport, au préfet.   

CE, 15 mai 2020, Association Générations futures et a., n° 440211 

Le 15 mai 2020, le Conseil d’État a rendu deux ordonnances portant sur les référés-suspension introduits, d’une part, par le Collectif des maires anti-pesticides et, d’autre part, par diverses associations de protection de l’environnement et des consommateurs. Par ces ordonnances, le Conseil d’État a rejeté les demandes formulées par les requérantes, qui sollicitaient la suspension du décret du 27 décembre 2019 et de l’arrêté du même jour fixant les distances minimales d’épandage à proximité des habitations (I) et de divers instruments permettant de procéder à un épandage selon des distances minimales réduites avant que le projet de charte d’engagement ne soit approuvé par le Préfet (II).  

Pour mémoire, en application du décret du 27 décembre 2019, les utilisateurs de produits phytopharmaceutiques élaborent des chartes d’engagement définissant notamment des mesures de protection des personnes résidant à proximité des zones d’épandage de ces produits. Les projets de charte sont soumis à une procédure de concertation publique et à l’approbation du Préfet.    

I – Demande de suspension du décret et de l’arrêté du 27 décembre 2019 fixant les distances minimales de sécurité pour l’épandage de pesticides à proximité des habitations  
 

Le collectif des maires anti-pesticides sollicitait à nouveau la suspension du décret du 27 décembre 2019 et de l’arrêté du même jour fixant les distances minimales de sécurité pour les épandages réalisés à proximité des habitations. C’est en effet la seconde fois que ce collectif formule cette demande auprès du Conseil d’État, qui avait rejeté leur recours par une ordonnance du 14 février 2020 pour défaut d’urgence.   

Dans cette affaire, la requérante soutenait que l’urgence à agir était désormais caractérisée, notamment en raison des mesures adoptées lors de la crise sanitaire du covid-19 contraignant les personnes à rester chez elles durant les périodes d’épandage des pesticides et alors que la pollution de l’air liée à ces épandages s’est révélée être un facteur aggravant les effets du covid-19. Selon la requérante, ces risques sont d’autant plus accentués que le Ministère de l’agriculture a, par une annonce commentée infra, autorisé des réductions des distances minimales de sécurité alors même que les chartes d’engagement des utilisateurs n’auraient pas été approuvées par le Préfet et que les concertations avec le public n’auraient pas encore eu lieu.   

Le Conseil d’État a cependant jugé que les nouvelles études produites par la requérante « ne portent pas sur la question spécifique des effets à court et moyen termes de l’épandage de pesticides à des fins agricoles sur la santé des habitants des zones situées à proximité ». Par suite, selon la juridiction, elles ne remettent pas en cause l’avis rendu le 4 juin 2019 par l’ANSES, lequel préconisait les distances minimales de sécurité finalement retenues par les décisions contestées. Le Conseil d’État considère ainsi que la condition d’urgence n’est toujours pas caractérisée et rejette le recours du Collectif.  

II – Demande de suspension des mesures permettant de procéder à un épandage selon des distances minimales réduites avant l’approbation du projet de charte d’engagement par le préfet 

Plusieurs associations de protection de l’environnement et des consommateurs ont demandé au Conseil d’État la suspension de divers instruments, présentés ci-après, qui prévoient la possibilité d’appliquer les distances minimales de sécurité réduites pour les épandages de pesticides à proximité des habitations avant que les chartes d’engagement prévues par le décret du 27 décembre 2019 et énonçant ces mesures ne soient approuvées par le Préfet. Il s’agit :   

• De l’instruction technique DGAL/SDQSPV/2020-87 du 3 février 2020, laquelle prévoit que, sous certaines conditions et jusqu’au 30 juin 2020, les utilisateurs puissent appliquer les distances minimales réduites sans attendre l’approbation de la charte par le préfet dès lors que ce projet est soumis à une procédure de;concertation publique ;   
   

• Du communiqué de presse « Distances de sécurité pour les traitements phytopharmaceutiques à proximité des habitations », publié le 30 mars 2020 et de la note « Eléments de mise en œuvre », dans sa version du 30 mars 2020. Ces deux instruments du Ministère de l’agriculture autorisent l’application des distances minimales réduites sans attendre l’approbation de la charte par le Préfet ni la soumission à la procédure de concertation publique.   
   

Les associations requérantes soutiennent que, en raison notamment des effets aggravants de la crise sanitaire actuelle tels qu’exposés ci-dessus, l’urgence à suspendre ces mesures est caractérisée.   

Concernant la demande de suspension de l’instruction technique, le Conseil d’État relève que les distances minimales en cause sont conformes à l’avis de l’ANSES susmentionné. Il considère en outre que, dès lors que le projet de charte est effectivement soumis à la procédure de concertation publique, l’application de la charte avant approbation du préfet « n’a ni pour objet ni pour effet de priver les populations concernées de l’information à laquelle elles ont droit sur l’existence et le contenu d’un projet de charte ni du bénéfice d’une concertation effective avant l’approbation du projet de charte par le préfet ». Cette mesure ne serait également pas de nature à présenter un risque imminent pour la santé. La condition d’urgence n’est dès lors pas remplie selon le Conseil d’État.   

S’agissant de la demande de suspension du communiqué de presse et de la note du Ministère de l’agriculture, le Conseil d’État relève que, selon une « foire aux questions » publiée sur le site du Ministère, les procédures de concertation publique peuvent reprendre dès la levée du confinement le 11 mai 2020. La dérogation introduite par ces instruments n’est donc plus applicable et le Conseil d’État considère qu’il n’y a pas lieu de statuer sur cette demande de suspension. 

Par une ordonnance de référé du 30 avril 2020, le Conseil d’État s’est prononcé sur l’utilisation du vélo durant la période de l’état d’urgence sanitaire, alors que des mesures de restriction des déplacements sont en vigueur.   

En effet, la Fédération française des usagers de la bicyclette (FUB) demandait au Conseil d’État d’enjoindre au gouvernement de faire cesser des contradictions liées à l’utilisation du vélo, certaines autorités ministérielles, préfectorales ou d’administration centrale l’ayant interdit tandis que d’autres l’autorisaient pendant la période de restriction des déplacements. La FUB soutenait que ces restrictions imposées par l’état d’urgence sanitaire n’interdisaient pas l’utilisation du vélo. Plusieurs utilisateurs de ce mode de transport ayant en outre été verbalisés pour ce motif, la requérante demandait également l’annulation de ces amendes. Par ailleurs, elle souhaitait qu’il soit enjoint aux Préfets de rouvrir les voies cyclables fermées.   

Le Conseil d’État a fait droit à la première demande de la FUB, jugeant que l’interdiction des déplacements à bicyclette portait une atteinte grave et manifeste à la liberté fondamentale que constitue « la faculté de se déplacer en utilisant un moyen de locomotion dont l’usage est autorisé ». Le Conseil d’État consacre ainsi un nouvel aspect de la liberté d’aller et venir et de la liberté personnelle au rang de liberté fondamentale. Le juge enjoint alors au Premier ministre de « rendre publique, sous vingt-quatre heures, par un moyen de communication à large diffusion », sa position sur l’utilisation du vélo, afin de mettre fin aux contradictions relevées.   

Le Conseil d’Etat rejette les autres demandes de l’association requérante, en estimant, d’une part, qu’il ne ressort pas de sa compétence en premier ressort d’enjoindre la réouverture des voies cyclables et, d’autre part, qu’il ne lui appartient pas d’enjoindre aux autorités judiciaires d’annuler les amendes prononcées par celles-ci.  

Dans une affaire de pollution d’un cours d’eau révélée par des taux de concentration anormaux en nitrites, phosphates et ions ammonium à hauteur d’une station de traitement et d’épuration, propriété d’un Syndicat mixte et exploitée par une société, le Juge des Libertés et de la détention – saisi par le Procureur de la République, sur requête d’une Fédération départementale, sur le fondement de l’article L. 216-13 du Code de l’environnement – avait ordonné, sous astreinte la cessation de tout rejet dépassant les seuils réglementaires dans le milieu aquatique.      

Saisie sur appel des structures propriétaire et gestionnaire de la station d’épuration, la Chambre de l’instruction a infirmé ladite ordonnance, estimant que l’intervention du Juge des libertés et de la détention était nécessairement subordonnée au constat d’une infraction à la réglementation en matière environnementale.  

Sur pourvoi de la Fédération départementale, la Chambre criminelle a, par arrêt du 28 janvier 2020, tranché en faveur d’une lecture plus littérale des dispositions de l’article L. 216-13 du Code de l’environnement, en cassant l’arrêt de la Cour d’appel sur ce point.   

La Cour de cassation a, en effet, considéré que l’article L. 216-13 du Code de l’environnement ne subordonne pas à la caractérisation d’une faute de la personne concernée de nature à engager sa responsabilité pénale, le prononcé par le Juge des libertés et de la détention, lors d’une enquête pénale, de mesures conservatoires destinées à mettre un terme à une pollution ou à en limiter les effets dans un but de préservation de l’environnement et de sécurité sanitaire.  

Cette lecture apparait cohérente avec la nature des mesures conservatoires qui ont vocation, non à sanctionner une faute, mais à préserver l’environnement et qui de plus sont ordonnées au stade de l’enquête, donc avant toute décision sur les éventuelles responsabilités. 

Par une décision en date du 3 avril 2020, le Conseil d’Etat rappelle que lorsqu’un projet a été autorisé par un préfet de département autre que le préfet de région, l’avis rendu par l’autorité environnementale doit être regardé comme ayant été émis par une autorité disposant d’une autonomie réelle, à la condition cependant que le projet n’ait pas été instruit, pour le compte du préfet de département, par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).   

Pour rappel, le Conseil d’Etat avait, dans une décision en date du 6 décembre 2017 « France Nature Environnement », censuré les dispositions du décret n° 2016-519 du 28 avril 2016 portant réforme de l’autorité environnementale en tant qu’elles maintenaient la désignation du préfet de région en qualité d’autorité compétente de l’Etat en matière d’environnement sans prévoir de garantie d’autonomie dans l’hypothèse où le préfet serait également compétent pour autoriser le projet ou dans le cas où il serait en charge de l’élaboration ou de la conduite du projet au niveau local (CE, 6 décembre 2017, n° 400559). La haute juridiction administrative a récemment rendu plusieurs décisions afin de préciser les conséquences de cette censure.     

Dans cette affaire, le préfet de la Haute-Saône avait délivré à la société « Parc éolien des Ecoulottes » une autorisation d’exploiter sept éoliennes et un poste de livraison sur le territoire de la commune de Vars. Des requérants avaient demandé au Tribunal administratif de Besançon d’annuler cet arrêté et avaient été déboutés, en première instance puis en appel.      

Ils soulevaient notamment, à l’appui de leur demande, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011 du fait de l’absence d’autonomie de l’autorité environnementale qui s’était prononcée sur le projet.    

Dans sa décision, le Conseil d’Etat rappelle d’abord la jurisprudence « France Nature Environnement » précitée,  selon laquelle il résulte des dispositions de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011 que si ces dispositions « ne font pas obstacle à ce que l’autorité publique compétente pour autoriser un projet soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce que l’entité administrative concernée dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui soient propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée en donnant un avis objectif sur le projet concerné ».   

Le Conseil d’Etat précise qu’il en résulte que, lorsque le projet est autorisé par un préfet de département autre que le préfet de région, l’avis rendu sur le projet par le préfet de région en tant qu’autorité environnementale doit, en principe, être regardé comme ayant été émis par une autorité disposant d’une autonomie réelle répondant aux exigences de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011.   

Cependant, cette présomption d’autonomie est renversée lorsque c’est le même service qui a instruit la demande d’autorisation et préparé l’avis de l’autorité environnementale. C’est le cas lorsque le projet a été instruit pour le compte du préfet de département par la DREAL et que l’avis environnemental émis par le préfet de région a été préparé par cette même direction, sauf si l’avis a été préparé, au sein de cette direction, par le service mentionné à l’article R. 122-21 du Code de l’environnement qui a spécialement pour rôle de préparer les avis des autorités environnementales.   

Dès lors, le Conseil d’Etat conclut que la Cour administrative d’appel de Nancy a commis une erreur de droit en jugeant que, par principe, il avait été répondu aux exigences de la directive précitée alors même que le projet avait été instruit, en l’espèce, pour le compte du préfet de département, par la DREAL de Franche-Comté, qui avait ainsi à la fois instruit la demande d’autorisation et préparé l’avis de l’autorité environnementale.   

A noter qu’une telle solution avait déjà été retenue dans une décision récente du Conseil d’Etat du 5 février 2020 (CE, 5 février 2020, n° 425451, Mentionné dans les tables du recueil Lebon).   

Sur ce point également, il faut relever qu’un projet de décret portant réforme de l’autorité environnementale a été soumis à consultation du public en février dernier. Ce projet de décret prévoit de confier aux missions régionales d’autorité environnementale (MRAe) la compétence en matière d’avis environnementaux sur les projets locaux, le préfet de région demeurant compétent pour se prononcer sur les projets relevant de la procédure d’examen au cas par cas.