Au centre des débats ces dernières années, les compteurs communicants d’électricité, dits compteurs « Linky », doivent constituer l’une des principales innovations du réseau public de distribution d’électricité.
Contrairement aux anciens, les compteurs « Linky » peuvent collecter et transmettre le relevé de consommation d’électricité à distance, de limiter le relevé physique et de permettre une consultation facilitée pour l’usager. Ils sont en cours d’installation au sein des foyers français et leur nombre devrait atteindre 35 millions d’ici à 2021.
Pour y parvenir, les compteurs Linky, et leur déploiement, sont strictement encadrés par le Code de l’énergie (I). L’opposition de la population contre ce déploiement, qui s’est surtout manifestée par l’action de nombreuses collectivités, a nourri un contentieux abondant (II), et de nouveaux enseignements sont à tirer des récentes décisions rendues sur le sujet (III).
I. Rappel du cadre juridique du déploiement des compteurs « Linky »
La directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009[1] a fixé un objectif pour les Etats membres d’équiper les clients de « systèmes intelligents de mesure » de leur consommation d’électricité, à une échéance de dix ans, et selon les résultats d’une évaluation économique de leur mise en place.
En droit national, les missions du gestionnaire du réseau public de distribution d’électricité visent notamment les activités de comptage de l’électricité consommée. Cette mission comprend la fourniture, la pose, le contrôle, l’entretien et le renouvellement des compteurs électriques, ainsi que la gestion des données issues de l’activité de comptage (cf. art. L. 322-8-7° du Code de l’énergie).
L’article L. 341-4 du Code de l’énergie impose également aux gestionnaires du réseau de prévoir des dispositifs permettant à la fois aux consommateurs de limiter leur consommation pendant les périodes où les prix sont les plus élevés, et aux fournisseurs de proposer des prix différents dans l’année ou la journée.
Cette volonté de permettre aux consommateurs d’électricité de maitriser leur propre consommation s’est renforcée avec la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. Depuis cette loi, la réduction de la consommation d’énergie est un objectif de politique énergétique auquel la pose de compteurs intelligents doit contribuer.
Pour atteindre concrètement cet objectif, les conditions de mise en œuvre des compteurs « Linky », et notamment le calendrier de leur déploiement, ont été fixés par le décret n° 2010-1022 du 31 août 2010 relatif aux dispositifs de comptage sur les réseaux publics d’électricité, dont les dispositions sont codifiées aux articles R. 341-4 et suivants du Code de l’énergie.
Ainsi, pour la société Enedis d’une part, et les Entreprises Locales de Distribution d’Electricité (ELD) de plus de 100 000 clients d’autre part, 95 % des compteurs devaient être installés au 31 décembre 2016 et au 31 décembre 2020 pour les autres gestionnaires de réseaux.
Ce calendrier a été ajusté en 2015 avec l’objectif de 80 % des compteurs communicants installés au 31 décembre 2020, puis 100 % au 31 décembre 2024.
En novembre 2017, la société Enedis a annoncé que sept millions de ménages ont été équipés du compteur Linky[2]. Ce déploiement en cours se poursuivra jusqu’en 2021.
II. L’état des lieux de la jurisprudence relative aux compteurs « Linky »
L’annonce puis le déploiement progressif des compteurs Linky ont suscité des inquiétudes de la part de la population liées principalement à l’inviolabilité de leur propriété privée, à la protection de leur vie privée et à la santé humaine.
Ces inquiétudes se sont manifestées par une opposition farouche aux compteurs Linky de nombreux usagers au travers d’actions individuelles et collectives (refus de pose, saisine du juge judiciaire), ainsi que par la prise de délibérations ou d’arrêtés par des communes interdisant ou aménageant les conditions d’installation des compteurs Linky (voir notre Focus d’avril 2016).
Depuis lors, nombreuses sont donc les décisions de justice qui ont été rendues à la suite de ou contre ces actions.
Concernant tout d’abord la violation de la propriété privée, le Tribunal administratif de Toulouse a admis, de manière indirecte, que le respect du droit de propriété exigeait le consentement des usagers pour l’installation des compteurs au sein de leur domicile (cf. TA Toulouse, ord., 10 septembre 2018, Commune de Blagnac, n°1803737 – voir notre Brève d’octobre 2018).
Et le ministre de la transition écologique et solidaire a précisé, dans une réponse du 13 mars 2018, que « le gestionnaire de réseau doit procéder au remplacement du compteur en respectant notamment le droit de la propriété lorsque le compteur n’est pas situé sur l’espace public ou dans un endroit accessible », même si « dans le cadre de son contrat […], le client s’engage à permettre l’accès au compteur pour le gestionnaire de réseau »[3].
S’agissant ensuite de la protection de la vie privée, la jurisprudence a régulièrement considéré que les compteurs Linky ne portent pas atteinte à la vie privée[4], à l’appui notamment des recommandations de la Commission Nationale des Libertés Informatiques (CNIL)[5]. En effet, l’accès aux données à caractère personnel issues des compteurs communicants est soumis à l’accord des consommateurs et à des règles de confidentialité spécifiques (cf. art. R. 341-4 et suivants du Code de l’énergie).
Récemment, le Conseil d’Etat a estimé que trois communes, agissant au nom de leurs administrés, n’avaient pas intérêt à agir pour demander l’annulation d’une décision de clôture de la CNIL relative à la plainte desdites communes sur les risques d’atteinte à la vie privée des compteurs Linky (cf. CE, 11 juillet 2018, Communes de Troyon, de Fontenay-sous-Bois et de Tarnos, n° 413782).
S’agissant spécifiquement des délibérations arrêtés municipaux relatifs aux compteurs Linky, on rappellera que l’installation des compteurs Linky s’inscrit dans le cadre des contrats de concession pour le service public de la distribution d’énergie électrique conclues entre les communes, le gestionnaire de réseau et le fournisseur d’électricité aux tarifs réglementés.
A ce titre, les compteurs Linky relèvent des ouvrages basse tension des réseaux publics de distribution d’électricité et sont la propriété des collectivités territoriales concédantes[6].
Toutefois, lorsque la commune a transféré sa compétence d’autorité organisatrice de distribution d’électricité (AODE) sur son territoire à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte d’électricité, la commune n’est pas partie au contrat de concession et c’est l’AODE qui est l’autorité concédante de la distribution publique d’électricité.
Dans ces conditions, le juge administratif a estimé que la commune est incompétente pour prendre un arrêté interdisant ou encadrant les conditions d’installation des compteurs Linky (voir notre Brève de novembre 2018)[7]. Il suspend également de tels arrêtés municipaux au motif d’un doute sérieux de légalité tiré de l’incompétence du maire (voir notre Brève de juillet 2016[8]).
Reste néanmoins que l’arrêté municipal (et il en irait de même d’une délibération du conseil municipal), se bornant à un simple rappel au droit de propriété et au respect de la vie privée des usagers à destination du gestionnaire de réseaux lors de l’installation des compteurs Linky, n’est pas susceptible de recours en annulation (cf. TA Toulouse, ord., 10 septembre 2018, préc.).
Pour ce qui est enfin du principe de précaution et des risques pour la santé, estimant que les ondes des compteurs n’excèdent pas les seuils réglementaires, ni ceux l’Organisation mondiale de la santé, le Conseil d’Etat a jugé que « le Gouvernement n’avait pas (…) à procéder à une évaluation des risques des effets de ces rayonnements ou à adopter des mesures provisoires et proportionnées » (cf. CE, 20 mars 2013, Association Robin des Toits, n°354321).
Cette jurisprudence a été suivie depuis, mais une exception demeure : l’exposition des personnes hyper-électrosensibles aux ondes émises par les compteurs (ou syndrome de l’hyper-sensibilité électromagnétique).
III. Les enseignements à tirer de la jurisprudence récente
Comme le remarque la Cour des comptes dans son rapport public annuel 2018, les oppositions aux compteurs Linky ont eu « un impact limité, puisqu’elles n’ont conduit à ne pas poser moins de 0,6 % des 6,1 millions de compteurs dont l’installation était prévue entre décembre 2015 et septembre 2017 » (cf. notre Brève de mars 2018).
Dans le rapport critique précité, la Cour des comptes a toutefois conclu que le financement des compteurs Linky présente un surcoût excessif à supporter par les consommateurs, que le pilotage du projet n’a pas été suffisamment efficace et que les gains espérés des compteurs sont insuffisants.
De son côté, l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME) a également émis un avis critique en date du 28 septembre 2018 sur les fonctionnalités des compteurs (voir notre Brève d’octobre 2018).
Toutefois, les enseignements à tirer de l’état actuel de la jurisprudence ne portent pas sur les conséquences des compteurs Linky sur la collectivité publique au sens large, mais sur l’impact à titre individuel de leur déploiement au sein des foyers français.
Une vigilance doit donc être portée, à la fois sur le consentement personnel des usagers à l’installation des compteurs au sein de leurs domiciles, mais aussi à l’égard des personnes en situation de fragilité particulière telles que les personnes électro-hypersensibles.
A cet égard, le Tribunal de grande instance (TGI) de Bordeaux a récemment jugé, dans une ordonnance du 23 avril 2019, que « le déploiement du compteur Linky ne devrait s’effectuer qu’accompagné du montage de filtres, dont la société ENEDIS ne conteste pas l’existence technique », et ce lorsqu’il concerne des personnes électro-hypersensibles. Cette ordonnance confirmerait une décision rendue, dans le même sens, le 12 mars dernier, par le TGI de Toulouse.
C’est également dans ce cadre de protection de l’individu que l’arrêté du maire d’une commune peut rappeler aux gestionnaires de réseaux le droit des usagers de refuser l’accès à leur logement ou propriété pour l’installation des compteurs et que les données collectées par le compteur soient transmises à des tiers partenaires commerciaux de l’opérateur (cf. TA Toulouse, ord., 10 septembre 2018, préc.).
[1] Cf. directive 2009/72/CE du Parlement Européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE.
[2] Voir : https://www.enedis.fr/linky-un-projet-industriel
[3] Rep. min. du 13 mars 2018, JO A.N., page 2158, sur question n° 2243 du 24 octobre 2017, JO A.N., page 5113.
[4] cf. TA Toulouse du 8 mars 2017, Préfet de l’Aveyron, n°s 1603808 ; TGI Bordeaux, ord., 23 avril 2019, rôle 19/75.
[5] Position de la CNIL du 30 novembre 2015 sur les compteurs communicants Linky et délibération n° 2012-404 du 15 novembre 2012 portant recommandation relative aux traitements des données de consommation détaillées collectées par les compteurs communicants.
[6] Cf. CAA Nancy, 12 mai 2014, M. M. et autres, n° 13NC01303.
[7]Cf. CAA Nantes, 5 octobre 2018, Commune de Cast, n° 17NT01495 ; CAA Nancy, 2 août 2018, Commune de Steinbrunn-Le-Bas, n° 18NC02046 ; CAA Nantes, 5 octobre 2018, Commune de Bovel, n° 17NT01495.
[8] cf. CAA Marseille, 8 mars 2019, Commune de Barjols, n° 19MA00537 ; CAA Bordeaux, 18 mars 2019, Commune de Montesquieu-Guittaut, n°s 18BX03980, 18BX04018.
Par Marie-Hélène Pachen-Lefèvre et Maxime Gardellin