Le ton a été de nouveau tout récemment donné par le Président de la République lors des Assises de l’Economie de la mer qui se sont tenues le 4 novembre dernier à La Rochelle : « c’est une filière essentielle pour notre souveraineté énergétique » a-t-il souligné, et ce tout en insistant à cette occasion sur « la nécessité de mieux adapter nos infrastructures portuaires »[1].

Dans la ligne droite de ces développements, et malgré de récents « revers de manche »[2], l’éolien en mer (qu’il s’agisse d’éoliennes posées ou flottantes) se développe actuellement en France à grande vitesse, et ce notamment sous l’impulsion des appels d’offres lancés par l’État à cet effet. L’appel d’offres n° 8 a ainsi récemment été remporté, en vue de développer un parc éolien situé au large de la Normandie[3], l’appel d’offres n° 9, qui porte sur trois projets (Bretagne Sud 1, Narbonnaise 1 et Golfe de Fos 2) est en cours[4] et l’appel d’offres n° 10 a été annoncé[5].

Si le développement de fermes éoliennes en mer implique l’occupation du domaine public maritime de l’Etat par les fermiers pour installer les parcs éoliens (via des conventions d’occupation du domaine maritime délivrées par l’Etat) [6], il leur est par ailleurs également nécessaire de bénéficier, sur la côte, de dépendances terrestres. En effet, les titulaires des appels d’offres de l’État ont notamment besoin de disposer de bases logistiques à terre, pour acheminer et stocker le matériel, procéder à l’assemblage de certains composants, procéder à des essais, embarquer les éoliennes, et le cas échéant pour pouvoir construire des pièces ou anticiper des travaux à réaliser en mer ou encore pour disposer d’un centre de maintenance des éoliennes installées…

La mise à disposition de ces dépendances terrestres présente ainsi, du point de vue des développeurs des fermes, des enjeux que l’on mesure sans peine : ils ont besoin de dépendances terrestres aménagées (un quai permettant le chargement et le déchargement de colis lourds, des terres pleins de grande ampleur et à portance particulière, des souilles nivelées, un accès facilité à la route,…) ; la localisation de ces dépendances présente un intérêt stratégique (distance par rapport à la ferme, conditions d’accès,…) ; ce besoin terrestre peut être assorti d’un besoin de plans d’eaux aménagés (allongement de digues, dragage, zone de mouillage abritée…),…

Au regard de ces enjeux, ce sont donc naturellement les dépendances portuaires qui ont vocation à assurer cette « arrière-boutique » terrestre du développement des éoliennes offshore. Ainsi, les ports maritimes[7] – qu’il s’agisse d’établissements publics de l’État comme les grands ports maritimes ou les ports autonomes[8], ou de ports relevant de collectivités territoriales ou de leurs groupements – se retrouvent aujourd’hui en première ligne de ce sujet, soit parce qu’ils cherchent d’eux-mêmes à attirer des titulaires d’appels d’offres pour développer la filière, soit parce qu’ils sont sollicités par les candidats ou les attributaires des appels d’offres de l’Etat, pour occuper leurs dépendances.

Et il est entendu que, du point de vue des ports, le sujet présente aussi de forts enjeux. Qu’on pense aux belles perspectives de valorisation domaniale qu’offre la filière, ou bien à la concurrence entre les différents ports que fait naître le secteur, aux investissements en infrastructures que son développement impose, ou bien encore à la nécessité d’anticiper une polyvalence des dépendances terrestres au regard du caractère émergent et temporaire du besoin (a priori calqué sur la durée d’exploitation des fermes) …

Le dernier rapport annuel de l’Observatoire des énergies de la mer souligne ainsi clairement que « les gestionnaires de port sont eux aussi essentiels à la filière puisqu’ils mettent à disposition les infrastructures nécessaires à la logistique et la construction des projets EMR »[9].

Face à ces constats, la question de savoir quelles sont les voies qui s’offrent aux ports pour mettre leurs dépendances terrestres à la disposition des opérateurs chargés de développer des projets éoliens en mer présente donc un intérêt certain.

Et, en considération de la pratique, il semble pertinent de dresser un tableau du sujet selon que c’est le Port (I.), ou l’opérateur économique (II.) qui est à l’initiative de l’occupation des dépendances portuaires.

I. La mise à disposition des dépendances terrestres portuaires initiée et/ou organisée par le Port

Lorsque c’est le Port lui-même qui souhaite que la filière éolienne offshore s’implante sur ses dépendances terrestres, et qu’il prend l’initiative « d’attirer » les développeurs fermiers et leurs sous-traitants, deux cas de figure sont envisageables, en considération de l’implication du Port dans la démarche.

I.1. – Il est des cas dans lesquels le Port considère le développement de l’énergie éolienne en mer comme un axe de croissance majeur pour les années à venir, dont il souhaite se saisir afin de devenir un acteur incontournable pour les opérateurs opérant dans ce domaine, au point qu’il entend prendre l’initiative de créer une véritable plateforme destinée à permettre le développement et l’exploitation des fermes éoliennes offshore.

Dans ce cas de figure, le Port peut solliciter la voie du contrat de la commande publique, si son implication dans le projet de construction (définition d’infrastructure et /ou des superstructures à réaliser…) et/ou d’exploitation (objectifs précis, contrôle sur l’exploitation, obligations d’entretien…) d’une plateforme terrestre destinée au développement de projets éoliens témoigne de ce qu’une telle opération répond à ses besoins précis[10].

La nature exacte de ce contrat dépendra ensuite du mode de rémunération de son titulaire. Le Port pourra envisager de solliciter une concession si la logique économique de l’opération de construction et/ou d’exploitation de la plateforme repose sur le transfert d’un réel risque d’exploitation à la charge du titulaire du contrat[11] : il faut pour cela que le titulaire du contrat puisse être rémunéré, pour une part essentielle, non pas uniquement par des subventions mais bien par l’ « exploitation » de l’ouvrage à destination de tiers (les « fermiers » éoliens). S’il n’est pas possible d’envisager une rémunération par l’exploitation de la plateforme, il faudra envisager sans doute plutôt la conclusion d’un ou plusieurs marchés pour la construction et l’exploitation des infrastructures de la plateforme.

Possible en théorie, cette voie recommande toutefois de s’assurer au préalable (par exemple via un sourcing) que cette logique de commande publique est vraiment adaptée pour la mise à disposition d’emprises terrestres auprès des développeurs de fermes éoliennes en mer.

En effet, même si la durée de vie des parcs éoliens en mer est longue, et que les concessions d’utilisation du domaine public maritime peuvent être accordées pour une durée allant jusqu’à cinquante ans[12], les titulaires des appels d’offres de l’État sont en pratique peu susceptibles d’être intéressés pour occuper une dépendance terrestre sur une durée aussi longue, et pour y investir de manière extrêmement importante en vue de la réalisation d’ouvrages d’infrastructures et de superstructure. La logique qu’ils recherchent est plutôt de pouvoir bénéficier d’ouvrages déjà installés sur le domaine portuaire (des quais aménagés par exemple), pour l’occuper sur une durée plus courte (quelques années), essentiellement le temps précédant la mise en exploitation du parc éolien.

La voie de la commande publique implique donc, au-delà de la nécessité d’identifier un besoin du Port et de confirmer sa capacité à le porter, qu’il faille s’assurer au préalable qu’il existe bien des opérateurs économiques en appétit pour construire, sur les dépendances du domaine portuaire, une plateforme dédiée au développement de l’éolien en mer, et exploiter une telle plateforme (à risque le cas échéant) en sous-louant les espaces aux développeurs éoliens, à des tiers, en leur offrant des services…

Sinon, c’est plutôt vers une logique domaniale que le Port devra se tourner.

I.2. – Le Port qui souhaite valoriser son domaine portuaire et s’inscrire dans le développement de la filière éolienne offshore peut en effet choisir d’emprunter la voie domaniale pour permettre à des développeurs de fermes d’occuper ses dépendances dans le cadre de l’installation de leurs fermes en mer.

Il est en effet possible, pour l’autorité propriétaire ou gestionnaire de dépendances portuaires, de choisir de dédier spécifiquement certaines dépendances à la réalisation d’une base logistique de stockage, d’assemblage et d’essais d’éoliennes, sans pour autant que le contrat qu’elle conclut à cet effet soit un contrat de la commande publique, dès lors qu’elle ne définit pas un besoin spécifique en la matière.

Le plus souvent, les dépendances concernées relèveront du domaine public du Port.

On sait en effet que relèvent du domaine public des ports maritimes les biens immobiliers (i) situés à l’intérieur de leurs administratives et en aval de la limite transversale de la mer, et (ii) « concourant au fonctionnement d’ensemble des ports maritimes, y compris le sol et le sous-sol des plans d’eau lorsqu’ils sont individualisables »[13]. C’est par exemple le cas des quais[14], comme des « entrepôts et terre-pleins destinés à accueillir les marchandises déchargées des navires ou les cuves destinées à recueillir des hydrocarbures, acheminés par voie maritime et les bâtiments nécessaires à leur exploitation »[15].

Partant, si les dépendances mises à disposition d’opérateurs éoliens sont déjà aménagées ou sont destinées à l’être de manière certaine pour permettre la mise en œuvre d’opérations portuaires – amarrages de bateaux, opérations de chargement et de déchargement de matériels… – il y a tout lieu de penser qu’elles relèveront du domaine public du Port, si bien qu’elles devront être mises à disposition par la voie de conventions d’occupation du domaine public.

Et, parce qu’il s’agira, pour les opérateurs éoliens, d’y exercer une activité économique en vue du déploiement de fermes éoliennes, ces conventions devront en principe être précédées d’une procédure de publicité et de sélection préalable[16].

Un Port qui souhaite mettre ses dépendances à la disposition de développeurs de fermes éoliennes devrait donc en principe organiser à cet effet une procédure de publicité et de sélection préalable, et ne devrait donc pas, par exemple, pouvoir conclure de gré à gré un contrat de mise à disposition avec l’opérateur qui a été sélectionné par l’Etat dans le cadre d’un appel d’offres, sauf à pouvoir identifier une exception à l’obligation d’avoir à organiser une telle procédure.

 

À ce sujet, il ne semble pas possible de s’inscrire dans le champ d’une des exceptions prévues par les textes, qui vient immédiatement à l’esprit : l’exception visée à l’article L. 2122-1-3-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, qui permet de ne pas soumettre l’occupation du domaine public à la procédure préalable, lorsque l’opérateur a déjà été sélectionné par la voie d’un appel d’offres et « que le titre d’occupation est destiné à l’installation et à l’exploitation d’une installation de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables bénéficiant d’un soutien public »[17].

En effet, il est raisonnable de penser que cette exception vise surtout à permettre à l’organisateur d’une procédure de sélection d’un exploitant en vue du déploiement d’installations de productions d’énergies renouvelables (comme les éoliennes en mer), de ne pas organiser une double mise en concurrence attachée à l’occupation du domaine public en vue de cette installation[18]. Et on comprend qu’elle doit être appliquée strictement[19].

Cette exception est sans doute réservée aux dépendances sur lesquelles seront effectivement implantées les éoliennes en mer, et dont l’occupation est autorisée au titre de l’appel d’offres de l’État, si bien qu’elle ne pourrait pas être étendue aux dépendances terrestres « annexes », qui appartiennent à des ports et qui n’accueilleront pas d’éoliennes, mais serviront seulement de base préparatoires et logistiques aux fermiers sélectionnés dans le cadre un appel d’offres de l’État.

En revanche, le Port pourra s’interroger au regard des « caractéristiques particulières de la dépendance, notamment géographiques, physiques, techniques ou fonctionnelles, ses conditions particulières d’occupation ou d’utilisation, ou les spécificités de son affectation »[20], lesquelles pourraient en effet justifier une absence de procédure, au regard de l’activité projetée.

La doctrine invite cependant à la prudence concernant cette exception[21], qui n’a été que très peu étudiée par les juridictions administratives[22]. Mais il n’est pas absurde de se demander si elle ne pourrait pas, dans certains cas, permettre à des ports de conclure de gré à gré un contrat de mise à disposition du domaine pour des opérations liées à l’éolienne en mer, au profit de celui qui est titulaire du droit de développer une ferme éolienne en mer en vertu d’un appel d’offres de l’Etat. La question mérite à tout le moins d’être posée lorsque la dépendance portuaire est située au plus près de la ferme éolienne, qu’elle offre les caractéristiques techniques permettant d’accueillir une base logistique de stockage des éoliennes, et qu’elle est la plus à même d’un point de vue opérationnel et technique de recevoir une telle base. Une réponse ministérielle souligne ainsi que les « caractéristiques particulières de la dépendance peuvent s’appliquer aux dépendances domaniales situées à proximité d’un site donné, d’un équipement spécifique (caractéristiques géographiques) ou encore des parcelles adjacentes à une parcelle déjà concédée et nécessaire à l’extension et à la réalisation de l’activité (caractéristiques techniques ou fonctionnelles) »[23]. Et on sait que le juge a déjà admis le recours à cette exception pour des dépendances situées par exemple dans la continuité d’un site donné [24], ou à proximité immédiate[25].

À moins donc de pouvoir s’inscrire dans le champ d’une exception[26], le Port devra donc procéder à une procédure de publicité et de sélection « classique » pour mettre à la disposition d’opérateurs éoliens ses dépendances.

Enfin, si les dépendances mises à disposition par le Port devaient relever de son domaine privé, elles devraient pouvoir être mises à disposition de gré à gré aux fermiers sélectionnés dans le cadre des appels d’offres[27] : bien que le sujet suscite toujours quelque peu la réflexion[28], en l’état de la jurisprudence nationale, les dépendances du domaine privé peuvent être directement mises à disposition d’opérateurs économiques, sans procédure préalable[29].

En somme et pour conclure, lorsque c’est le Port qui est à l’initiative de la création d’une base logistique « à terre », dédiée au développement de fermes éoliennes en mer, il doit alors conclure à cet effet, soit un contrat de la commande publique (lorsqu’il définit précisément un projet qui répond à ses besoins), soit sinon un contrat d’occupation du domaine portuaire. Dans ce cas, comme il adviendra le plus souvent, ce contrat sera un contrat d’occupation du domaine public et devra faire l’objet d’une procédure de publicité et de sélection préalable, si bien qu’il ne sera pas possible d’autoriser directement le lauréat d’un appel d’offre de l’Etat à occuper le domaine portuaire, sauf à identifier une exception après une analyse de la situation in concreto.

La situation est en revanche différente lorsque le Port n’est pas à l’initiative de la mise à disposition de ses dépendances portuaires, mais qu’il est approché par un opérateur à cet effet, et en particulier par le titulaire et/ou le candidat à un appel d’offres de l’Etat.

II. La mise à disposition des dépendances terrestres par le Port sollicité à cet effet par un opérateur éolien.

Le sujet se présente en effet quelque peu différemment lorsque ce n’est pas le Port, mais un opérateur qui est à l’initiative de l’occupation des dépendances portuaires : lorsque c’est par exemple le titulaire ou le candidat à un appel d’offres de l’Etat pour l’installation d‘une ferme éolienne en mer qui vient solliciter le Port pour disposer, à terre, de dépendances destinées au stockage des éoliennes, à leur assemblage, à des essais…

II.1. – Encore une fois, si les dépendances sollicitées relèvent du domaine privé du Port, celui-ci devrait en droit pouvoir les mettre directement à la disposition de l’opérateur, sans procédure préalable, par la voie d’un contrat de droit privé.

II.2. – Si, comme c’est le plus fréquent, les dépendances relèvent en revanche du domaine public du Port, il ne sera pas nécessairement tenu d’organiser une procédure de publicité et de sélection préalable pour permettre cette occupation (supra I.2.). En effet le Code général de la propriété des personnes publiques prévoit que lorsque les autorités gestionnaires ou propriétaires de dépendances domaniales sont sollicitées par un opérateur économique pour l’occupation d’une de leur dépendance en vue d’une exploitation économique, elles se retrouvent alors face à une manifestation spontanée d’un opérateur économique[30] et peuvent conclure directement un contrat d’occupation avec cet opérateur, sous réserve d’avoir respecté au préalable une formalité procédurale simple.

Il s’agira en effet pour le Port de publier un avis de publicité informant qu’il a été sollicité par un opérateur (un lauréat, un candidat…) en vue de l’occupation d’une de ses dépendances, dans le cadre du déploiement logistique d’un projet d’installation d’éoliennes en mer, et ce pour s’assurer qu’il n’est effectivement pas d’autres opérateurs intéressés pour occuper les dépendances concernées, en vue d’un projet similaire.

Et le Port dispose d’une certaine latitude dans le contenu de cet avis : il peut se cantonner aux informations nécessaires (projet porté par l’opérateur, surface des dépendances sollicitées, durée et redevance envisagées…), ou être plus étoffé (inclure un montant des investissements attendus par exemple) pour « cadrer » davantage les manifestations d’intérêts concurrentes potentielles et susciter des candidatures comparables. Mais il faut bien évidemment veiller à ne pas flécher cet avis vers celui qui s’est spontanément manifesté[31]. L’avis peut par ailleurs être publié seulement en ligne[32], ou plus largement, pour une durée suffisante.

Une fois l’avis publié, de deux choses l’une : (i) soit aucun autre opérateur ne s’est « sérieusement » manifesté, et le Port peut alors conclure une convention d’occupation du domaine public avec l’opérateur qui l’a sollicité, (ii) soit la publicité a effectivement suscité la manifestation de concurrents « recevables », et le Port doit alors organiser une procédure de sélection « en bonne et due forme »[33].

Dans ce second cas de figure, c’est donc avec l’opérateur qui aura remporté la procédure de sélection que le Port pourra conclure une convention d’occupation de son domaine public.

Pour conclure, parce que l’éolien en mer est une filière amenée à poursuivre son développement, et que les infrastructures terrestres sont nécessaires au déploiement des fermes en mer, l’occupation des dépendances portuaires devient donc un réel enjeu pour le développement de la filière. À cet effet, les procédures domaniales, plus souples que celles attachées aux contrats de la commande publique, semblent particulièrement adaptées aux ports qui souhaiteraient attirer ou répondre de manière assez dynamique aux demandes des opérateurs éoliens.

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[1] https://lemarin.ouest-france.fr/energie/energies-marines/assises-de-la-mer-emmanuel-macron-se-veut-rassurant-pour-la-filiere-de-leolien-en-mer-7da73d50-b979-11f0-a456-5b350733c580

[2] L’appel d’offres AO7 a été déclaré infructueux (AO7) pour le parc éolien en mer Oléron 1 et celui d’Oléron 2 a été retiré de l’AO9, ;

[3] Communiqué de presse, « Désignation du lauréat de l’appel d’offres éolien en mer « Centre Manche 2 » (AO8) et infructuosité de l’appel d’offres « Oléron 1 » (AO7) », 24 septembre 2025.

[4] Site du Gouvernement « Eoliennes en mer en France »

[5] Observatoire des énergies de la Mer, Rapport n° 9, juin 2025.

[6] Article L. 2124-3 du Code général de la propriété des personnes publiques et article R. 2124-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.

[7] Article L. 5311-1 du Code des transports.

[8] Article L. 5312-1 du Code des transports pour les grands ports maritimes ; article L. 5313-1 du Code des transports pour les ports autonomes.

[9] Observatoire des énergies de la Mer, Rapport n° 9, juin 2025, p. 46.

[10] Voir par exemple CE, 14 février 2017, Grand Port Maritime de Bordeaux, req. n° 405157 ; CE, avis du 22 janvier 2019, n° 39622

[11] Ce qui « implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement nominale ou négligeable » (article L. 1121-1 du Code de la commande publique).

[12] Article R. 2124-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.

[13] Article L. 2111-6 du Code général de la propriété des personnes publiques.

[14] Voir notamment CE, 30 septembre 2005, req. n° 254592 ; TA Toulon, 6 octobre 2022, req. n° 2101541.

[15] CE, avis du 14 avril 2009, n° 382669.

[16] Article L. 2122-1-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.

[17] Article L. 2122-1-3-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.

[18] B. Le Baut-Ferrarese, « Contrats publics et énergies renouvelables », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 3, 20 janvier 2025, p. 2019 ; C. Mifsud et P. Mazet, « Accélération du développement d’énergies renouvelables : une avancée à reculons ? », La Gazette de l’Institut de droit public des affaires n° 51, 1 Décembre 2022, p. 4.

[19] C. Roux, « Mise en concurrence des titres d’occupations domaniaux », JurisClasseur Contrats et Marchés Publics, 22 février 2024.

[20] Article L. 2122-1-3 4° du Code général de la propriété des personnes publiques.

[21] J-L Heckenroth, « Attribuer un titre domanial », Fiches pratiques, LexisNexis, 7 février 2024.

[22] Pour un rejet du recours à cette exception : TA Nice, 23 juillet 2024, req. n° 210897.

[23] Réponse ministérielle à la question écrite n° 6259, publiée au Journal officiel de l’Assemblée nationale le 4 décembre 2018

[24] CAA Bordeaux, 9 octobre 2024, req. 22BX00369.

[25] TA de Nantes, 25 août 2020, req. n° 1803663 et 1804619

[26] Articles L. 2122-1-1 à L. 2122-1-3 du Code général de la propriété des personnes publiques.

[27] CE, 2 décembre 2022, Commune de Biarritz, req. n° 460100.

[28] Voir en ce sens Réponse ministérielle à la question n° 02121, JO Sénat, 19 juin 2025, p. 3473 ; P. -M. Murgue-Varoclier, « Mise en concurrence sur le domaine privé : le Gouvernement désavoue le Conseil d’État », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 41, 13 octobre 2025, 2269.

[29] CE, 2 décembre 2022, Commune de Biarritz, req. n° 460100.

[30] Article L. 2122-1-4 du Code général de la propriété des personnes publiques.

[31] TA Rennes, 21 octobre 2022, req. n° 2001743.

[32] CAA Paris, 3 février 2022, req. n° 21PA02668.

[33] T. Rombauts-Chabrol, « Occupation du domaine public et mise en concurrence : focus sur la procédure simplifiée », AJCT 2017, p. 486 ; P-M Murgue-Varoclier, « Contrats / Commande publique – La commercialité du bail emphytéotique administratif », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, n° 14, 11 avril 2023, p. 2109.