Par une directive 2023/1791 en date du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique (ci-après la « directive DEE »), le Parlement européen et le Conseil ont procédé à une véritable refonte de la précédente directive 2012/27/UE sur le sujet. Cette réforme a conduit à une modification substantielle du Code de l’énergie en donnant un rôle moteur au secteur public en matière de réduction de la consommation d’énergie finale.

Si des textes réglementaires demeurent attendus, la transposition progressive dans le droit français, depuis la fin 2025, des dispositions relatives à la performance et à l’efficacité énergétiques de cette directive a considérablement renforcé le cadre législatif et réglementaire afin de respecter l’objectif de réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990 résultant du paquet législatif « ajustement à l’objectif 55 ».

En particulier, cette transposition a été réalisée et se poursuit à travers :

• l’article 25 de la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes (ci-après la « loi DDADUE ») ;
• l’ordonnance n° 2025-979 du 14 octobre 2025 portant transposition des articles 7, 26 et 27 de la DEE, prise sur le fondement du V de l’article 25 de la loi DDADUE ;
• le décret n° 2025-1382 du 29 décembre 2025 relatif à la transposition de la directive (UE) 2023/1791 relative à l’efficacité énergétique ;
• le projet de décret relatif aux objectifs de réduction des consommations d’énergie des organismes publics, aux modalités d’inventaire et à la rénovation de leurs bâtiments ;
• le projet d’arrêté relatif au haut niveau de performance énergétique mentionné à l’article L. 235-3 du Code de l’énergie en France métropolitaine.

Ces nouvelles dispositions, déjà en partie applicables, doivent permettre – outre l’amélioration de l’efficacité des réseaux de transport et de distribution d’énergie, l’exploitation des réseaux de chaleur ou de froid efficaces, ainsi que la mise en œuvre de système de management de l’énergie ou d’un audit énergétique^[1] – d’atteindre une gestion plus efficace de l’énergie, en particulier par une plus grande maîtrise de la consommation d’énergie, tant par l’introduction de nouveaux objectifs de consommation et de rénovation énergétique (1) que par le biais de la commande publique qui doit répondre à des besoins à haute performance énergétique (2).

 

I. De nouveaux objectifs en matière de performance et d’efficacité énergétique

La loi DADDUE, ainsi, a introduit un nouveau Chapitre V au titre III du Livre II du Code de l’énergie. A ce titre, l’article L. 235-1 du Code de l’énergie indique que sont soumis audit chapitre :

• L’Etat, les opérateurs de l’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements ;
• Les entités, publiques ou privées, répondant à l’ensemble des critères suivants :
• Elles ont été ou sont créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général n’ayant pas de caractère industriel ou commercial ;
• Elles sont majoritairement et directement financées par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ;
• Plus de la moitié des membres de leur organe d’administration, de direction ou de surveillance sont désignés par au moins une par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements, à l’exclusion des opérateurs de l’Etat.

Cette définition des organisme publics soumis à ce chapitre est très similaire à celle des pouvoirs adjudicateurs au 2° de l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique – à ceci près que les deux derniers critères ne sont pas alternatifs mais cumulatifs. A ce titre, l’étude d’impact du projet de loi a souligné que cette définition, qui transpose fidèlement la directive, exclut notablement les établissements publics de santé du champ des organismes publics car leur financement est majoritairement lié à leur activité.

En premier lieu, conformément à l’article 5 de la directive, l’article L. 235-2 du Code de l’énergie prévoit que la consommation d’énergie finale cumulée des organismes publics susmentionnés doit diminuer d’un volume représentant au moins 1,9 % de leur consommation d’énergie finale cumulée de l’année 2021.

Selon l’article D. 235-1 du Code de l’énergie résultant du projet de décret, la consommation d’énergie finale cumulée des organismes visée par cet objectif est la somme des consommations d’énergie finale des organismes publics, y compris d’énergie renouvelable produite et auto-consommée sur site, à l’exception de la consommation d’énergie finale des collectivités et groupements dont la prise en compte est reportée.

Il convient de préciser cependant que, dans le respect de la directive, cette obligation ne couvre pas, jusqu’au 31 décembre 2026, la consommation d’énergie des collectivités territoriales et de leurs groupements^[2] de moins de 50.000 habitants ainsi que de leurs établissements publics. Il en va de même jusqu’au 31 décembre 2029, des collectivités territoriales et de leurs groupements de moins de 5 000 habitants ainsi que de leurs établissements publics.

Est par ailleurs exclue de cette obligation la consommation d’énergie des transports publics et des forces armées.

En deuxième lieu, conformément à l’article 6 de la directive, l’article L. 235-3 du Code de l’énergie confère un rôle exemplaire aux bâtiments des organismes publics en imposant qu’au moins 3 % de la surface cumulée de leurs bâtiments soit rénovée chaque année afin de réduire leur consommation d’énergie et leurs émissions de gaz à effet de serre. A l’issue de cette rénovation, les bâtiments concernés doivent atteindre un haut niveau de performance énergétique.

Plus précisément, l’article D. 235-2 du Code de l’énergie issu du projet de décret susvisé indique que la surface cumulée des bâtiments prise en compte dans le calcul de l’objectif annuel de rénovation d’au moins 3 % est définie comme la somme des surfaces de plancher, au sens de l’article R. 111-22 du Code de l’urbanisme, qui, au 1^er janvier 2024, respectent les conditions cumulatives suivantes :

• le bâtiment appartient à un organisme public visé à l’article L. 235-1 du Code de l’énergie ;
• la surface de plancher chauffée ou refroidie est supérieure ou égale à 250 m²;
• le bâtiment n’atteint pas le haut de niveau de performance énergétique.

A ce titre, les articles 1 et 2 du projet d’arrêté susmentionné définissent le haut niveau de performance énergétique qu’un bâtiment situé en France métropolitaine appartenant à un organisme public doit respecter à l’issue de la rénovation pour comptabiliser la surface rénovée au titre de l’objectif mentionné à l’article L. 235-3 du Code de l’énergie.

Le haut niveau de performance énergétique correspond :

• pour les bâtiments à usage d’habitation situés en France métropolitaine, à l’atteinte a minima, de la classe C du DPE résidentiel (article L. 171-13-1-1 du Code de la construction et de l’habitation) ;
• pour les autres bâtiments situés en France métropolitaine :
• soit aux performances minimales d’un « bâtiment basse consommation rénovation tertiaire » au sens de l’article 4 de l’arrêté du 3 octobre 2023 relatif au contenu et aux conditions d’attribution du label prévu à l’article R. 171-7 du Code de la construction et de l’habitation (label « Haute performance énergétique rénovation ») ;
• soit à l’atteinte de l’objectif de consommation d’énergie finale en valeur absolue du dispositif Eco-Energie Tertiaire (2° du I de l’article L. 174-1 du Code de la construction et de l’habitation).

De même, l’article 7 du projet d’arrêté précise que les bâtiments construits à compter de l’application de la réglementation thermique 2012 (RT2012) et la réglementation thermique et environnementale (RE2020) sont réputés atteindre le haut niveau de performance énergétique cible au sens du I de l’article L. 235-3 du Code de l’énergie.

Toutefois, il conviendra de s’interroger sur le respect – d’un point de vue technique – par cette définition de la haute performance énergétique, de l’article 6 de la directive 2023/1791 en date du 13 septembre 2023 qui imposait qu’au moins 3 % de la surface au sol totale des bâtiments chauffés et/ou refroidis appartenant à des organismes publics soient rénovés chaque année de manière à être transformés au moins en bâtiments dont la consommation d’énergie est quasi nulle ou en bâtiments à émissions nulles conformément à l’article 9 de la directive 2010/31/UE, puis à compter de son abrogation le 30 mai 2026, conformément à la directive 2024/1275 sur la performance énergétique des bâtiments du 24 avril 2024.

De manière alternative, cet objectif pourra être réputé atteint si les organismes publics réduisent chaque année leur consommation d’énergie finale, planifient les rénovations de leurs bâtiments et les réalisent.

A ce titre, l’article D. 235-4 du Code de l’énergie proposé par le projet de décret précise que pourra être comptabilisée la somme des surfaces des bâtiments ayant fait l’objet d’un audit énergétique dans l’année, en vue d’une rénovation énergétique permettant d’atteindre le haut niveau de performance énergétique, ou le cas échéant les exigences minimales de performance énergétique. Dans ce cas toutefois, la réduction de la consommation d’énergie finale cumulée des bâtiments appartenant aux organismes publics devra être supérieure ou égale à celle qui résulterait de l’atteinte de l’objectif de rénovation de 3 % de la surface cumulée de leurs bâtiments. En outre, les bâtiments ayant fait l’objet d’un audit devront être effectivement rénovés d’ici 2040.

Conformément aux dérogations prévues par l’article D. 235-3 du Code de l’énergie issu du projet de décret, les articles 3 à 6 du projet d’arrêté précisent les exigences minimales de performance énergétique qui doivent être respectées – à défaut d’atteinte du haut niveau de performance énergétique – par les bâtiments protégés, les lieux de cultes et les bâtiments opérationnels ou servant à des fins de défense, de sécurité civile ou de sûreté intérieure du territoire, ainsi que pour les bâtiment de l’Etat servant à des fins de défense nationale, hors logements et bureaux.

De même, en vertu de l’article L. 235-3 du Code de l’énergie, cette obligation ne s’impose pas :

• aux logements locatifs conventionnés à l’APL des organismes HLM, soit la majorité du parc social ;
• aux logements locatifs non conventionnés des organismes HLM, mais sociaux, soumis à des loyers plafonnés (article L. 442-1 du Code de la construction et de l’habitation) ;
• à tous les logements, conventionnés ou non, des SEM agréées logement social et organismes agréés pour la maîtrise d’ouvrage d’insertion.

En troisième lieu, en vertu de l’article L. 235-4 du Code de l’énergie, afin de constituer un inventaire national des bâtiments publics, l’article D. 235-5 issu du projet de décret précise que l’ADEME est chargée de gérer la plateforme numérique sur laquelle les organismes publics doivent transmettre :

• tous les ans, leurs données de consommation annuelle d’énergie ;
• tous les deux ans, leurs données relatives aux rénovations et à la performance énergétique de leurs bâtiments dans le cadre de la constitution d’un inventaire national des bâtiments publics.

Précisons enfin que l’ensemble des dispositions législatives précitées sont entrées en vigueur le 1^er octobre 2025, tandis que la publication du décret et de l’arrêté est attendue.

 

II. Les nouvelles obligations en matière de commande publique

En premier lieu, l’article 3 de l’ordonnance n° 2025-979 a inséré l’article L. 234-1 du Code de l’énergie qui impose que, pour leurs marchés et contrats de concession répondant à un besoin dont la valeur estimée hors taxe est égale ou supérieure aux seuils européens, les acheteurs et autorités concédantes sont tenus de n’acquérir que des produits, services et travaux à haute performance énergétique.

De la sorte, le projet de décret étend à tous les acheteurs – dont les entreprises publiques locales – et à tous leurs achats (produits, services et travaux) les obligations réglementaires énoncées aux articles R. 234-1 et suivants du Code de l’énergie, initialement applicables qu’à l’Etat et ses établissements publics pour leurs achats, tout en supprimant les nombreuses dérogations qui étaient énoncées aux articles R. 234-2 et R. 234-3 du même code (par exemple, en cas de rapport nettement défavorable entre l’efficacité énergétique attendue et le coût, l’absence de faisabilité économique, l’insuffisance du niveau de concurrence, etc.).

Autrement dit, tous les acheteurs doivent désormais imposer à leurs prestataires de ne recourir qu’à des produits à haute performance énergétique tels que définis à l’article R. 234-4 – mis à jour par le projet de décret au regard des nouveaux textes européens applicables – pour l’exécution, partielle ou complète, des services résultant des marchés publics ou concessions dont ils sont titulaires.

Cette obligation emporte également d’imposer aux prestataires des acheteurs de ne recourir qu’à des produits à haute performance énergétique pour l’exécution, partielle ou complète, des services résultant des marchés publics dont ils sont titulaires. Elle est sans préjudice de la possibilité pour ces prestataires d’utiliser des produits ne présentant pas cette performance à condition qu’ils aient été achetés avant la remise de leur offre et qu’ils soient mentionnés dans celle-ci de manière détaillée (article R. 234-1 du Code de l’énergie).

Afin de mettre en œuvre cette obligation, la Direction des affaires juridiques a publié une fiche relative à la « Transposition de la directive (UE) 2023/1791 relative à l’efficacité énergétique » indiquant que les acheteurs et les autorités concédantes doivent privilégier certains produits et services répondant à des spécifications techniques minimales en matière d’efficacité énergétique. Ces dernières seront fixées dans les actes d’exécution ou les actes délégués sectoriels adoptés par la Commission européenne qui seront publiés sur le site internet du ministère chargé du développement durable.

L’article L. 234-1 du Code de l’énergie étend également à tous les acheteurs l’obligation d’acquérir et de prendre à bail des bâtiments à haut niveau de performance énergétique qui sera définie par un prochain arrêté. A ce titre, l’article R. 234-5 du Code de l’énergie résultant du projet de décret indique néanmoins que cette obligation ne s’applique pas lorsque les bâtiments sont acquis ou pris à bail en vue de :

• leur rénovation à un haut niveau de performance au sens du I de l’article L. 235-3 ou leur démolition ;
• leur revente sans qu’ils soient utilisés à d’autres fins par l’acquéreur ;
• leur préservation en tant que bâtiments classés aux monuments historiques au sens du Code du patrimoine.

Cet article précise également que, pour un bâtiment faisant l’objet d’une rénovation énergétique, le haut niveau de performance énergétique est atteint si égal à celui mentionné à l’article L. 235-3 du Code de l’énergie.

Conformément au renforcement de l’obligation de n’acquérir que des produits, services et travaux à haute performance énergétique, le projet de décret supprime l’ensemble des dérogations jusqu’ici prévues par l’article R. 234-2 du Code de l’énergie pour l’Etat et ses établissements publics, afin de ne viser que les dérogations désormais énoncées à l’article L. 234-1 du Code de l’énergie – à savoir en cas d’atteinte à la sécurité publique, entrave à la réponse des urgences de santé publique ou en cas d’inadéquation technique.

En vertu de l’article R. 234-2 du Code de l’énergie, ces dérogations devront alors être justifiées avec des éléments vérifiables à intégrer dans le rapport de présentation à l’issue de la procédure de passation (si l’acheteur est tenu d’en élaborer un), et à défaut de rapport de présentation, à conserver au titre de la traçabilité de la procédure de passation.

Ces dispositions législatives s’appliquent aux marchés et aux contrats de concession pour lesquels une consultation a été engagée ou un avis de publicité a été envoyé à la publication à compter du 16 octobre 2025, étant toutefois précisé que les précisions réglementaires susvisées sont entrées en vigueur, de manière contradictoire, le 1^er janvier 2026.

En deuxième lieu, l’article 8 de l’ordonnance n° 2025-979 a modifié les articles L. 2111-1 et L. 3111-1 du Code de la commande publique afin que les acheteurs et autorités concédante soient contraints, pour leurs marchés et contrats de concession répondant à un besoin dont la valeur estimée hors taxe est égale ou supérieure aux seuils européens, de prendre en compte l’efficacité et la sobriété énergétiques dans la définition de leur besoin.

Etant précisé que l’ensemble de ces dispositions s’appliquent aux marchés et aux contrats de concession pour lesquels une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à la publication à compter de la date de l’entrée en vigueur de l’ordonnance, soit au 16 octobre 2026.

Par conséquent, les acheteurs devront rapidement adapter leur pratique afin de prendre en compte l’efficacité et la sobriété énergétiques dans l’élaboration des documents de leurs consultations (définition du besoin dans le CCTP, critères de sélection, objectifs de performance), en s’appuyant sur leur expérience acquise en matière d’achat responsable et l’insertion croissante de clauses environnementales ou sociales.

Plus globalement, comme le requiert l’article 7.1 de la directive DEE, il convient de relever que ce nouveau cadre législatif et réglementaire contribuera implicitement au respect, par les pouvoirs adjudicateurs et autorités concédantes, du principe de primauté de l’efficacité énergétique énoncé à l’article 3 de la directive DEE, en leur imposant de veiller à ce que les solutions en matière d’efficacité énergétique soient évaluées en amont de leurs achats.

En troisième lieu, conformément à la directive DEE, un nouvel article L. 234-2 du Code de l’énergie impose aux acheteurs et autorités concédantes, lorsqu’ils passent des marchés publics de services visant l’amélioration de l’efficacité énergétique, d’étudier la faisabilité de conclure des contrats de performance énergétique (ci-après « CPE ») à long terme assurant des économies d’énergie à long terme, le projet de décret visant spécifiquement les marché globaux de performance énergétique à paiement différé (article R. 234-1 du Code de l’énergie).

Cette disposition est la bienvenue au regard de l’insuffisant recours aux CPE, d’autant que l’article R. 231-1 du Code de l’énergie a introduit une définition large des CPE comme un contrat conclu entre un bénéficiaire et une société de services d’efficacité énergétique visant à garantir une diminution des consommations énergétiques, vérifiée et mesurée par rapport à une situation de référence contractuelle, pendant toute la durée du contrat.

Cet article rappelle également l’intérêt du recours au CPE, à savoir que les travaux, fournitures ou prestations de services prévus dans le cadre du contrat sont rémunérés en fonction de cette réduction des consommations énergétiques ou d’un autre critère de performance énergétique contractuellement défini.

Une publication d’un arrêté du ministre chargé de l’énergie est encore prévue afin de préciser les modalités d’élaboration de ce contrat.

Ces dispositions, s’appliquent toutefois déjà aux marchés et aux contrats de concession pour lesquels une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à la publication depuis le 16 octobre 2025.

En conclusion, si l’ensemble de ces nouvelles dispositions donnent un rôle moteur au secteur public en matière de réduction de la consommation d’énergie finale, en soumettant les organismes publics à des objectifs ambitieux et à des achats répondant à un haut niveau de performance énergétique, elles devront être accompagnées d’un soutien accru au regard des efforts budgétaires qu’elles emportent.

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[1] Sujets non détaillés dans le présent article.

[2] Au sens de l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, à savoir « les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, mentionnés aux articles L. 5711-1 et L. 5721-8, les pôles métropolitains, les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales ».