Energie
le 08/12/2022
Yann-Gaël NICOLAS
Thomas ROUVEYRAN

Rénovation énergétique des bâtiments publics : la mutualisation des besoins des collectivités au soutien de la sobriété énergétique

Article L. 100-4 du Code de l’énergie

Rappelons que l’article L. 100-4 du Code de l’énergie fixe, au niveau national, les objectifs de la politique énergétique devant être atteints pour répondre à l’urgence écologique et climatique. Ces objectifs sont notamment :

  • de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant ces dernières par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050 ;
  • de réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012, en visant les objectifs intermédiaires d’environ 7 % en 2023 et de 20% en 2030 ;
  • ou encore de disposer d’un parc immobilier dont l’ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes « bâtiment basse consommation ou assimilées, à l’horizon 2050».

Afin d’atteindre ces objectifs d’économie d’énergie et de neutralité carbone à l’horizon 2050, une accélération d’ampleur de la rénovation énergétique des bâtiments publics s’impose[1].

Néanmoins, la réalisation de travaux de rénovation énergétique constitue le plus souvent un investissement difficilement surmontable pour les acteurs publics concernés, ce qui freine nécessairement le rythme des rénovations engagées.

En effet, les collectivités territoriales sont soumises, depuis de nombreuses années, à des contraintes budgétaires fortes qui ne leur permettent pas de faire face aux investissements à avancer et de mobiliser les capacités techniques et humaines qui lui permettraient de concevoir et de réaliser de tels travaux.

Ceci est d’autant plus regrettable que la rénovation énergétique des bâtiments publics à usage de bureaux et des équipements publics (gymnases, crèches, salles des fêtes, bâtiments scolaires…) représente un gisement majeur d’économie d’énergie au plan national.

Si les enjeux de la rénovation énergétique des bâtiments publics sont d’importance (I), le présent article présentera les outils et les moyens de mutualisation technique (II) et financière (II) auxquels les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent recourir dans le cadre de leurs opérations de rénovation énergétique.

 

I. Une rénovation énergétique des bâtiments publics à forts enjeux

Afin de pleinement saisir les enjeux liés à la rénovation énergétique des bâtiments publics de l’État et des collectivités locales, il convient de rappeler qu’ils représentent 380 millions de m², dont 280 millions de m2 pour les seules collectivités, soit 37 % du parc tertiaire national[2].

Ils correspondent à 76 % de la consommation énergétique des communes dont 30% provient seulement des écoles[3].

A ce titre, la rénovation énergétique du parc des bâtiments publics doit être d’autant plus démultipliée que les collectivités et leurs groupements font face à une augmentation majeure de leurs dépenses énergétiques.

En effet, dès cet été, un rapport d’information du Sénat[4] a précisé que l’Association des petites villes de France (APVF) considérait que dans certaines de ses communes-membres, les dépenses énergétiques avaient bondi de 50 %, tandis que, selon l’Association des maires de France (AMF) et la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), les hausses oscilleraient entre 30 % et 300 %.

Selon ce même rapport, dans son enquête réalisée entre le 20 décembre 2021 et le 15 janvier 2022, la FNCCR a évalué à 11 milliards d’euros le surcoût lié à la hausse des prix de l’énergie pour les collectivités, ce qui est considérable si cette charge supplémentaire est mise en perspective avec l’enveloppe de 26 milliards d’euros consacrée à la dotation globale de fonctionnement (DGF), et ce qui pourrait préjudicier de futurs investissements de rénovation énergétique[5].

Par conséquent, la rénovation thermique des bâtiments représente un axe privilégié d’investissement, les dotations d’investissement aux collectivités territoriales ayant été maintenues en 2022 « à un niveau historiquement élevé » (notamment 1,046 milliard d’euros de DETR, 873 millions d’euros de DSIL, dont 303 millions d’euros exceptionnels liés aux reliquats de FEADER) [6].

De même, la loi de finances pour 2023 a prévu la création d’un fonds dédié à la transition écologique dans les territoires, baptisé « fonds vert », doté de 1,5 Md€ d’autorisations d’engagement pour l’année 2023, qui permettra de soutenir les projets portés par les collectivités. Il pourra notamment – mais pas seulement – être utilisé pour la rénovation des bâtiments publics des collectivités[7].

Néanmoins, ces initiatives demeurent aujourd’hui manifestement insuffisantes pour permettre une véritable démultiplication des opérations de rénovation dont le caractère indispensable ne fait plus débat.

Ainsi, au-delà de ces seules appréciations budgétaires, il convient d’exposer les possibilités d’une mutualisation technique et financière afin d’améliorer substantiellement la performance énergétique du parc des bâtiments publics.

 

II. Opérer une mutualisation technique des besoins de rénovation énergétique des collectivités territoriales

Dans la mesure où l’expérience démontre que les collectivités peinent souvent à disposer de compétences juridiques et d’une capacité technique et financière pour concevoir et réaliser les projets de rénovation énergétique de leurs bâtiments, la mutualisation technique de telles opérations au niveau des structures de coopération intercommunale – tels que les EPCI ayant adopté le plan climat-air-énergie territorial[8] et les syndicats mixtes fermés et ouverts[9] agissant en tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’énergie ainsi que dûment habilités[10] – est pertinente.

En effet, ces structures disposent davantage de moyens pour offrir à leurs adhérents, sur le fondement du dernier alinéa de l’article L. 2224-34 du Code général des collectivités territoriales (ci-après le « CGCT »)[11], un accompagnement aux projets de rénovation énergétique – en particulier de contrats de performance énergétique – à destination de leurs adhérents.

D’une part, ces structures de coopération intercommunale peuvent réaliser des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage (ci-après « AMO ») portant soit sur une ou des missions spécialisées[12], soit sur une mission d’assistance générale à la maîtrise d’ouvrage, en tant que conducteur d’opération, dans la perspective de la réalisation de travaux de rénovation énergétique sur les bâtiments publics de leurs membres. De la sorte, la convention d’AMO ou de conduite d’opération, conclue entre la structure et un de ses membres, bénéficiera d’une relation de quasi-régie.

D’autre part, ces structures de coopération intercommunale peuvent être le mandataire d’un de leurs membres pour réaliser en son nom et pour son compte des missions de maîtrise d’ouvrage publique relatives à des opérations de rénovation énergétique sur leurs bâtiments publics. A ce titre, si le mandat n’est pas soumis à une procédure de publicité et de mise en concurrence, il en ira autrement de la passation et de la passation des contrats que la structure conclura en tant que mandataire pour la réalisation des travaux.

Surtout, ces structures de coopération intercommunale peuvent mobiliser plusieurs instruments afin de coordonner l’achat mutualisé de prestations de rénovation énergétique des bâtiments de plusieurs ou tous leurs membres, tout en étant titulaires d’un contrat d’AMO ou d’un mandat pour leur compte.

A titre liminaire, le transfert de maîtrise d’ouvrage prévu à l’article L. 2422-12 du Code de la commande publique (ci-après le « CCP ») permettant de désigner, par convention, un maître d’ouvrage qui assure la maîtrise d’ouvrage de l’opération, semble devoir être écarté pour mutualiser les travaux de rénovation énergétique dès lors que (i) les bâtiments à rénover n’appartiennent nullement à l’EPCI ou au syndicat de sorte qu’aucune de ces structures justifierait de la qualité de maître d’ouvrage pour bénéficier du transfert temporaire de maîtrise d’ouvrage et (ii) que l’ensemble des bâtiments de leurs membres ne forment pas un ouvrage unique de sorte que leur rénovation énergétique ne constitue pas une opération unique. Autrement dit, il n’existe aucune nécessité à ce que les travaux fassent l’objet d’une co-maîtrise d’ouvrage[13].

Au contraire, il est possible d’envisager que ces structures de coopération intercommunale se constituent :

  • en coordonnateur de groupement de commandes au sens de l’article L. 5211-4-4 du CCP si elle sont constituées sous forme d’un EPCI à fiscalité propre[14]. En effet, contrairement au groupement de commandes de droit commun encadré par les dispositions des articles L. 2113-6 à L. 2113-8 du CCP, l’EPCI à fiscalité propre n’est pas tenu de participer au groupement de commandes de sorte qu’il peut assurer la passation et l’exécution de marchés ne correspondant pas à ses besoins propres[15];
  • en une centrale d’achats le cas échéant (EPCI sans fiscalité propre, syndicats fermés ou ouverts): en effet, une centrale d’achats n’a pas à satisfaire un besoin propre lorsqu’elle passe un marché public dès lors qu’il s’agit par définition d’une personne morale en charge de procéder à la passation de marchés publics pour le compte d’autres acheteurs[16].

Néanmoins, quel que soit l’instrument de mutualisation de la commande publique retenu, il conviendra de veiller à la compatibilité du fonctionnement du groupement de commandes ou de la centrale d’achats avec les dispositions relatives à la maîtrise d’ouvrage publique, selon lesquelles le maître d’ouvrage ne saurait se démettre de ces missions fondamentales de la maîtrise d’ouvrage[17].

Par conséquent, les collectivités et leurs groupements peuvent sous certaines conditions mutualiser les besoins de rénovation énergétique de leurs membres, permettant d’une part une rationalisation de la commande publique par des économies d’échelle et, d’autre part, une réduction des coûts relatifs à la procédure de passation des marchés publics, en particulier des contrats de performance énergétique, qu’elles peuvent au demeurant conclure avec une SEM ou une SPL dont elles sont actionnaires – dans le respect des règles de la commande publique.

 

III. Opérer une mutualisation financière des besoins de rénovation énergétique des collectivités territoriales

Afin d’opérer une mutualisation financière en parallèle de la mutualisation technique, l’EPCI ou le syndicat – visés à l’article L. 2224-34 du CGCT – peut porter le financement sous la forme d’avances remboursables ou de prêts à destination de ses membres. Par la suite, ses membres lui remboursent l’avance octroyée sur les économies d’énergie attendues puis réalisées grâce aux travaux de performance énergétique.

A cet égard, des établissements bancaires proposent aux collectivités territoriales et à leurs groupements de conclure des conventions de financement Intracting mutualisé à un taux d’intérêt limité.

Plus précisément, dans le cadre d’un tel montage, la structure de coopération intercommunale doit opérer une double contractualisation : elle est la co-contractante de l’établissement bancaire et assure à ce titre le remboursement du « prêt » directement ; la collectivité membre de la structure intercommunale, maître d’ouvrage des travaux, est en outre la cocontractante de la structure de coopération intercommunale et lui rembourse l’avance à son tour au fur et à mesure des économies réalisées.

Il demeure toutefois certaines interrogations sur ce montage de sorte qu’une clarification législative serait à cet égard opportune.

Au-delà du financement des opérations de rénovation énergétique des collectivités territoriales par leur structure de coopération intercommunale, il peut également être envisagé leur préfinancement par le titulaire du contrat de performance énergétique.

C’est précisément l’objectif d’une proposition de loi déposée le 29 novembre 2022 qui entend autoriser, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, l’État, ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements à déroger aux articles L. 2191‑2 à L. 2191‑8 du Code de la commande publique – en particulier à l’interdiction de paiement différé – pour les contrats de performance énergétique conclus sous la forme d’un marché global de performance pour la rénovation d’un ou plusieurs de leurs bâtiments.

Autrement dit, ce dispositif permettra de contourner les insuffisances budgétaires des collectivités territoriales en ajoutant le portage financier de la rénovation énergétique du bâtiment aux prestations de conception-réalisation et d’exploitation ou de maintenance mises à la charge du titulaire d’un contrat de performance énergétique.

Par suite, la collectivité territoriale bénéficiaire des travaux pourrait rembourser l’investissement réalisé par le tiers sous forme d’avance ainsi que les intérêts associés à compter de la date de livraison des travaux.

Néanmoins, si cette proposition de loi est adoptée, il conviendra de rester vigilant sur les stipulations financières de tels contrats de performance énergétique afin qu’ils n’aboutissent pas à une détérioration des finances publiques locales au profit des titulaires de ces marchés – qui pourraient par ailleurs être la SPL ou la SEM dont les collectivités ou leur groupement sont actionnaires.

Yann-Gaël NICOLAS et Thomas ROUVEYRAN

 

 

[1] RTE indique qu’il est nécessaire de réduire notre consommation d’énergie de 40 % d’ici 2050 pour atteindre cette neutralité carbone (« Futurs énergétiques 2050 » – Principaux résultats – Octobre 2021, page 11).

[2] Cette part de bâtiments publics est d’ailleurs soumise au décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans des bâtiment à usage tertiaire qui prévoit une réduction des consommations d’énergie primaire de 40 % à échéance 2030, 50 % d’ici à 2040 et 60 % d’ici à 2050 (Circulaire n° 6343/SG en date du 13 avril 2022 relative à réduction de la consommation de gaz naturel pour le chauffage des bâtiments de l’Etat et de ses opérateurs, page 3 ; « Collectivités territoriales, maîtres d’ouvrages publics, Engagez-vous dans la rénovation énergétique » – ADEME – Décembre 2019 : https://www.banquedesterritoires.fr/sites/default/files/2020-03/renovation-energetique-010879_0.pdf).

[3] https://france-renov.gouv.fr/collectivite/renovation-batiments

[4] Rapport d’information n° 836 de Madame Françoise Gatel, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sur la hausse du coût des énergies et son impact pour les collectivités territoriales – Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 juillet 2022, page 5.

[5] Rapport d’information n° 836 de Madame Françoise Gatel, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sur la hausse du coût des énergies et son impact pour les collectivités territoriales – Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 juillet 2022, page 12.

[6] Circulaire n° 6343/SG en date du 13 avril 2022 relative à réduction de la consommation de gaz naturel pour le chauffage des bâtiments de l’Etat et de ses opérateurs, page 4.

[7] « Il visera notamment à soutenir la performance environnementale des collectivités (rénovation des bâtiments publics des collectivités, modernisation de l’éclairage public, valorisation des biodéchets, etc.), l’adaptation des territoires au changement climatique (risques naturels, renaturation) et l’amélioration du cadre de vie (friches, mise en place des zones à faible émission, etc.). Il portera également le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité à hauteur de 150 M€. Son originalité résidera également dans son fonctionnement : déconcentré, il s’adaptera aux besoins des territoires dans une logique de souplesse et de fongibilité » (Projet de loi de finances n°273 pour 2023).

[8] Pour rappel, en vertu de l’article L. 5210-1-1 A du code général des collectivités territoriales : « Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les métropoles ».

[9] Au sens des articles L. 5711-1 et L. 5721-8 du CGCT.

[10] Habilitation à prendre en charge pour le compte de ses membres, en vertu du dernier alinéa de l’article L. 2224-34 du CGCT, les travaux nécessaires pour améliorer la performance énergétique des bâtiments dont ces membres sont propriétaires, ainsi qu’à assurer le financement de ces travaux ; ainsi qu’à conclure des conventions d’AMO ou de MOD en lien avec la compétence qu’il tire du dernier alinéa de l’article L. 2224-34 du CGCT.

[11] L’article L. 2224-34 du CGCT issu de la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat leur permet :

  • d’une part, « de prendre en charge, pour le compte de leurs membres, des travaux nécessaires pour améliorer la performance énergétique des bâtiments dont [leurs] membres sont propriétaires», en mettant à leur service leurs « compétences et une expertise utile » ;
  • et d’autre part, d’ « assurer le financement de ces travaux» « qui feront l’objet de conventions conclues avec les membres bénéficiaires ».

[12]Par exemple, mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage en matière de programmation, d’économie de la construction ou d’assurance, ou même, de façon encore plus ponctuelle et spécifique, mission d’assistance relevant de l’expertise et ne répondant, par exemple, qu’à une question d’urbanisme, de fiscalité ou de droit (Guide des maîtres d’ouvrages publics pour le choix d’un conducteur d’opération ou d’un mandataire, publié par la Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques, page 12).

[13] « L’unicité du projet architectural, la complémentarité des ouvrages, l’existence de parties communes et la répartition de la jouissance des biens seront autant d’indices de l’existence d’un projet commun » (Rép. min. n° 91141, JOAN 29 mars 2011, p. 3116).

[14] Ces dispositions permettent aux communes de confier à titre gratuit à l’EPCI à fiscalité propre, par convention et si ses statuts le prévoient expressément, indépendamment des fonctions de coordonnateur du groupement de commandes et quelles que soient les compétences qui lui ont été transférées, la charge de mener tout ou partie de la procédure de passation ou de l’exécution d’un ou de plusieurs marchés publics au nom et pour le compte des membres du groupement.

[15] Rapport n° 12 de la Commission des lois du Sénat, tome I (2019-2020) de M. Mathieu DARNAUD et Mme Françoise GATEL, déposé le 2 octobre 2019 ; Etude d’impact du projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (NOR : TERX1917292L/Bleue-2) en date du 10 septembre 2019 : « En effet tout marché passé dans le cadre d’un groupement de commandes a nécessairement pour objet de répondre aux besoins de tout membre du groupement qui y participe, y compris lorsque ce membre agit en qualité de coordonnateur du groupement. Or, il s’agit ici de permettre à l’établissement public d’agir au nom et pour le compte de ses communes membres pour répondre à leurs seuls besoins, ce que son rôle de coordonnateur au sein d’un groupement de commandes ne lui permettrait pas de faire » ; Rép. min. n° 24852, JO Sénat Q. 25 janvier 2007 ; Jurisclasseur Collectivités territoriales, Fasc. 605 : MARCHÉS PUBLICS. – Choix du contenu et préparation de la procédure d’attribution – 1er avril 2020 – Lucienne Erstein – point 80 ; Fiche DAJ, La mutualisation des achats, p. 6.

[16] « Les centrales d’achats : avantages et inconvénients » – Contrats Publics – n° 208 – Avril 2020 – Marion Terraux et Candice Méric.

[17] Article L. 2411-1 du CCP.