En 2022, le législateur a, à deux égards, élargi les missions des chambres régionales des comptes (CRC).

Tout d’abord, à l’occasion de la loi dite 3DS du 21 février 2022[1], il leur a conféré une mission de contribution à l’évaluation des politiques publiques.

Le décret d’application correspondant a été publié au Journal officiel le 11 décembre 2022.

Ensuite, la loi du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023 (LFSS 2023) leur a permis d’étendre leur contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) et lieux de vie et d’accueil (LVA)[2]. Retour sur ces évolutions législatives et réglementaires qui confirment l’importance croissante des CRC.

 

I. Evaluation des politiques publiques

Ainsi que cela a été indiqué, le législateur a conféré aux CRC une nouvelle mission d’évaluation des politiques publiques.

Cette réforme est intervenue alors que le Conseil d’Etat avait consacré son rapport annuel de 2020 à l’évaluation des politiques publiques, présentant notamment les bienfaits de cette dernière pour le débat démocratique et la prise de décision par les autorités publiques, et que le projet stratégique des juridictions financières pour cinq ans établi en 2021 ambitionnait de voir l’évaluation des politiques publiques devenir le « deuxième métier » des juridictions financières.

L’évaluation des politiques publiques est en effet présentée comme un vecteur de renforcement de la qualité, de l’efficacité et de la légitimité de l’action publique en ce qu’elle permet de disposer d’analyses fiables et factuelles et ainsi d’éclairer tant le débat public que la prise de décision. Alors qu’elle requiert des moyens humains, administratifs et financiers qui ne peuvent pas toujours être mobilisés en interne, la possibilité de recourir aux CRC présente un intérêt certain pour les collectivités territoriales et établissements publics concernés.

Un nouvel article L. 211-15 a ainsi été créé au sein du Code des juridictions financières (CJF), aux termes duquel :

« La chambre régionale des comptes contribue, dans son ressort, à l’évaluation des politiques publiques ».

Deux missions ont, dans ce cadre, plus précisément été attribuées aux CRTC : l’évaluation d’une politique publique relevant des compétences des collectivités territoriales ou établissements publics auteurs de la saisine et le rendu d’un avis sur les conséquences d’un projet d’investissement exceptionnel[3]. Un décret du 8 décembre 2022 est venu préciser le cadre général prévu par loi[4].

 

I.1. Evaluation d’une politique publique

I.1.1. Saisine de la CRC

• Initiative de la saisine

La question de l’initiative de la saisine de la CRC sera probablement l’un des points les plus débattus de la réforme. En effet, alors que le législateur avait, dans un souci d’éviter un trop grand nombre de demandes pour les CRC dont les effectifs demeurent réduits à ce jour, ouvert la saisine aux seules régions, départements et métropoles, et prévu une procédure à l’initiative de ces collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), le pouvoir réglementaire a donné aux CRC une faculté d’auto-saisine, et ce pour procéder à l’évaluation d’une politique publique relevant de l’ensemble des collectivités territoriales et organismes soumises à leur compétence de contrôle des comptes et de la gestion[5].

Cet élargissement de la saisine paraît très discutable juridiquement et a conduit le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) à rendre des avis défavorables sur le projet de décret. Il semblerait que le Gouvernement se fonde sur le seul article L. 211-15 précité du CJF pour soutenir qu’une possibilité d’auto-saisine aurait été prévue par la loi, ce qui apparaît bien fragile. Ce choix du Gouvernement est également contestable politiquement puisque, d’une logique de volontariat des collectivités territoriales et établissements publics concernés, dans une démarche vertueuse visant à améliorer la qualité, l’efficacité et la légitimité de l’action publique, on passe à une logique de contrôle décidé par la CRC qui s’imposerait aux organismes visés, lesquels pourraient donc être moins enclins à saisir eux-mêmes, au demeurant lorsqu’ils le peuvent, ladite Chambre. La décision de saisir la CRC est faite par le président du conseil régional, du conseil départemental ou de la métropole, à son initiative ou sur délibération de l’assemblée délibérante ou, pour les régions et départements, sur proposition d’une mission d’information et d’évaluation (MIE).

On rappellera que les MIE sont elles-mêmes chargées de recueillir des éléments d’information sur une question d’intérêt local ou de procéder à l’évaluation d’un service public local. Les métropoles, comme tous les EPCI regroupant 20 000 habitants et plus, peuvent créer une MIE[6]. Pour autant, il n’a pas été prévu que celle-ci puisse proposer la saisine de la CRC, comme c’est le cas des MIE créées par une région ou un département. Une saisine collective est également possible de la part de collectivités territoriales (régions et département) et établissements publics (métropoles) relevant d’une même catégorie et du ressort territorial de la même CRC. Enfin, le nombre de saisines est limité à une par collectivité territoriale ou EPCI et par mandature, de même que ces derniers ne peuvent participer qu’à une saisine collective entre deux renouvellements généraux[7].

 

• Forme de la saisine

La saisine prend la forme d’une lettre envoyée en LRAR à la CRC[8].

Elle doit indiquer le champ de la politique publique concernée et la période sur laquelle elle doit être évaluée et comprendre, pour être regardée comme complète, une note de présentation précisant les publics concernés, les résultats ou effets attendus, les volumes financiers, la liste des données et traitements relatifs à cette politique publique, lesquels doivent être disponibles sous format numérique, ainsi que l’ensemble des délibérations et rapports relatifs à cette politique publique[9]. A réception de la demande, la CRC propose un délai pour réaliser l’évaluation, lequel ne peut être supérieur à un an à compter de la date où la saisine est regardée comme complète. Le délai est ensuite arrêté au vu des éventuelles observations de l’auteur de la saisine[10]. Lorsque la CRC s’autosaisit, elle en informe l’organe exécutif et, le cas échéant, les dirigeants des organismes concernés par LRAR[11].

Dans ce cas, le délai d’un an maximum pour rendre le rapport d’évaluation court à compter de la date à laquelle l’organisme a été informé de l’intervention de la Chambre[12].

I.1.2. Procédure applicable

La procédure aboutit à l’établissement d’un rapport d’évaluation, lequel apprécie notamment les résultats et les impacts de la politique publique, ainsi que les facteurs qui les expliquent. L’appréciation porte sur la cohérence, l’efficacité et l’efficience de la politique publique concernée[13]. Elle peut faire intervenir, de deux manières différentes, des personnalités extérieures.

Il est en effet prévu, d’une part, que toute personne dont les compétences ou connaissances seraient de nature à éclairer utilement la Chambre peut être invitée à produire des observations écrites ou orales et, d’autre part, que la Chambre peut associer des personnalités extérieures aux juridictions financières, qui prennent part aux débats au sein de la formation délibérant le rapport mais ne participent pas au délibéré[14]. A cet égard, on relèvera qu’en matière d’évaluation des politiques publiques, des partenariats avec des organismes publics ou des équipes universitaires pour produire, en appui du travail des CRC, des travaux d’évaluation quantitatifs ou qualitatifs, notamment des données fournies par l’entité concernée, peuvent s’avérer pertinents.

Pour le reste, la procédure s’inspire de celle d’adoption du rapport d’observations adopté dans le cadre d’un contrôle de la gestion. Plus précisément, un rapport provisoire d’évaluation est adopté par la CRC et communiqué à l’organisme concerné, lequel dispose d’un délai fixé par la Chambre pour y apporter une réponse écrite. Un rapport définitif d’évaluation est ensuite arrêté et notifié à l’organisme. Ce rapport et les éventuelles réponses écrites apportées au rapport provisoire sont communiqués aux membres de l’organe délibérant et font l’objet d’un débat dès la plus prochaine réunion de celui-ci. Il est rendu public à l’issue de ce débat et au plus tard deux mois après sa communication à l’organisme, et communiqué au préfet[15].

La procédure diffère de celle du contrôle de la gestion en ce que le rapport d’observations définitives peut, dans ce cadre, donner lieu à une réponse écrite de l’organisme contrôlé, laquelle est ensuite annexée audit rapport et publiée avec lui[16]. En outre, en matière d’évaluation des politiques publiques, aucune procédure de suivi postérieur à l’intervention de la Chambre n’est prévu[17].

 

I.2. Avis sur les conséquences d’un projet d’investissement exceptionnel

I.2.1. Saisine de la CRC

Sont ici concernés les régions, départements, métropoles et communautés urbaines, à l’initiative du président ou sur proposition de l’organe délibérant[18]. Quant aux projets, il s’agit de ceux dont la maîtrise d’ouvrage est directement assurée par la collectivité territoriale ou l’EPCI et dont le montant total prévisionnel total des dépenses pour l’ensemble de l’opération – dépenses d’investissement liées au projet et dépenses supplémentaires de fonctionnement que celui-ci induit – est supérieur ou égal à 10 % des recettes réelles de fonctionnement du budget de l’exercice antérieur à celui au cours duquel intervient la saisine ou à cinquante millions d’euros[19]. La saisine de la CRC est accompagnée de tous documents et renseignements utiles à l’examen de la CRC, et notamment du montant prévisionnel total des dépenses[20].

I.2.2. Procédure applicable

La procédure aboutit, dans un délai de six mois maximum, à un avis motivé dans lequel la Chambre examine l’économie générale du projet et estime son incidence sur la situation financière de la collectivité territoriale ou de l’EPCI concerné. Cet avis est notifié à la collectivité territoriale ou à l’EPCI intéressé, ainsi qu’au préfet. Il donne lieu à débat de l’assemblée délibérante dès la tenue de la première réunion de cette assemblée suivant sa réception. Il est publié par la CRC à l’issue de ce débat et, au plus tard, dans un délai de deux mois suivant sa notification à la collectivité territoriale ou à l’EPCI[21].

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Il restera à déterminer dans quelle mesure les régions, départements, métropoles, voire communautés urbaines se saisiront de ces nouvelles facultés (nombre de saisines et circonstances de celles-ci), voire si les CRC utiliseront le pouvoir d’auto-saisine conféré par le décret du 8 décembre 2022, et si le législateur étendra ou non ces dispositifs à d’autres collectivités territoriales et EPCI, notamment les communes et plus petites intercommunalités, qui ont probablement moins de moyens pour effectuer ces évaluations en interne.

 

II. Le contrôle de la gestion des ESSMS et LVA privés par les CRC[22]

 

La LFSS 2023 est venue étendre les pouvoirs de contrôle des CRC sur les ESSMS et LVA privés.

 

II.1. Retour sur l’instauration d’un contrôle des ESSMS et LVA privés par les CRC

Alors que le contrôle des CRC était limité aux établissements et services publics, la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé de 2016 a élargi ce contrôle aux personnes morales de droit privé à caractère sanitaire, social ou médico-social dont font partie les ESSMS et les LVA gérés par des personnes privées (lucratives ou non lucratives)[23].

Cet élargissement aux personnes morales de droit privé à caractère sanitaire, social ou médico-social concernait également le contrôle exercé par la Cour des comptes, parallèle à celui des CRC, qui se limitait jusqu’à alors sur les organismes subventionnés par l’État ou par une autre personne déjà soumise au contrôle de la Cour des comptes[24]. Le Conseil Constitutionnel avait alors été saisi afin qu’il se prononce sur la constitutionnalité des dispositions instaurant le contrôle de la CRC et de la Cour des comptes sur les ESSMS et les LVA privés. Les auteurs de la saisine reprochaient à ces dispositions de ne pas préciser la nature et les modalités d’exercice du contrôle pouvant être exercé par les juridictions financières.

Le Conseil Constitutionnel a considéré que le contrôle exercé par la CRC et la Cour des comptes était conforme à la Constitution relevant que « […] ces personnes morales de droit privé perçoivent des ressources publiques provenant de personnes ou d’organismes eux-mêmes soumis au contrôle de la Cour des comptes ou des CRC ; qu’ainsi, la nécessité pour l’État de contrôler l’emploi des ressources que ces personnes morales de droit privé perçoivent est de nature à justifier l’instauration d’un régime spécifique de contrôle »[25]. Il a par ailleurs rappelé que le pouvoir règlementaire se devait de veiller, au moment de déterminer et de fixer les modalités dudit contrôle, au respect des principes constitutionnels que sont notamment, la liberté d’entreprendre ou la liberté d’association des ESSMS concernés[26]. C’est ainsi qu’un décret du 12 décembre 2016[27] est venu préciser les modalités de mise en œuvre du contrôle de la CRC et de la Cour des comptes, en précisant qu’un tel contrôle ne pourrait porter que « sur les comptes et la gestion des personnes morales concernées ou sur ceux d’un ou de plusieurs de leurs établissements, services ou activités »[28].

Ainsi, si une personne morale contrôlée poursuit des activités distinctes de celles présentant un caractère sanitaire, social ou médico-social, le contrôle ne doit porter que sur les seuls établissements, services ou activités entrant dans le champ de ces deux articles[29]. C’est ce contrôle de la gestion des établissements et services privés des secteurs sanitaire, social et médico-social, par les juridictions financières, que la LFSS 2023 est venue récemment renforcer.

 

II.2. Elargissement des prérogatives des CRC en matière de contrôle des ESSMS et LVA privés

Dans le contexte de l’affaire « ORPEA » médiatisée au printemps 2022, la LFSS 2023 est venue accroitre et conforter les pouvoirs de contrôle des CRC, et par la même occasion de la Cour des comptes, sur les structures sanitaires, sociales et médico-sociales privées.

D’une part, ces juridictions ont désormais compétence pour contrôler, non plus seulement les ressources publiques perçues par ces structures privées, mais également les prestations financées par les usagers au titre de leur hébergement ou des prestations annexes ou suppléments qui leur sont facturées. Le contrôle est ainsi globalisé à l’ensemble des produits et charges de l’ESSMS ou du LVA.

D’autre part, la Cour des comptes et les CRC peuvent désormais contrôler « les personnes morales qui exercent un contrôle, au sens de l’article L. 233-3 du code de commerce[30], sur les ESSMS concernés et celles qui détiennent plus de la moitié des voix dans les organes délibérants ou qui exercent, directement ou indirectement, un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion sur ces mêmes établissements et services »[31]. Le contrôle est ainsi élargi aux personnes morales distinctes du gestionnaire de l’ESSMS mais qui exercent un contrôle sur celui-ci. Cela vise par exemple l’hypothèse de la holding qui contrôle plusieurs sociétés gestionnaires d’ESSMS.

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Cet élargissement des missions des CRC en matière de contrôle des ESSMS privés a pour objectif d’accroître la transparence dans leur gestion afin, notamment, d’enrayer d’éventuels montages juridiques et financiers empêchant le contrôle de l’ensemble des flux financiers de ces structures. C’est dans cette même perspective que la LFSS 2023 a également élargi le champ de compétences d’autres organes de contrôle, à l’instar de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ou de l’Inspection générale des finances (IGF), qui peuvent réaliser des missions de contrôle, d’audit, d’étude, de conseil et d’évaluation des ESSMS et LVA. Ces derniers ont désormais la possibilité de contrôler également leurs organismes gestionnaires, dans le cadre des activités en lien avec la gestion de ces structures, ainsi que les personnes morales qui exercent, directement ou indirectement, le contrôle conjoint ou exclusif de ces personnes morales gestionnaires.

Les modifications initiées par la LFSS 2023 témoignent ainsi de la volonté de veiller à la bonne utilisation des deniers publics et de mieux contrôler, dans une approche plus globale, la gestion budgétaire des ESSMS et des LVA privés.

 

[1] Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale

[2] Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023

[3] Articles L. 235-1 et L. 235-2 du CJF

[4] Décret n° 2022-1549 du 8 décembre 2022 relatif à l’évaluation des politiques publiques territoriales par les chambres régionales des comptes

[5] Article R. 245-1-1 du CJF

[6] Articles L. 2121-22-1 et L. 5211-1 du CGCT

[7] Article L. 235-1 du CJF

[8] Article R. 245-1-2 du CJF

[9] Articles R. 245-1-2, R. 245-1-3 et R. 245-1-4 du CJF

[10] Article R. 245-1-5 du CJF

[11] Article R. 245-1-1 du CJF

[12] Article R. 245-1-6 du CJF

[13] Article R. 245-2-1 du CJF

[14] Articles R. 245-2-3 et R. 245-2-4 (en tous points identique à l’article R. 245-2-5) du CJF

[15] Articles L. 245-1 et R. 245-2-7 à R. 245-12 du CJF

[16] Article L. 243-5 du CJF

[17] Voir articles L. 243-9 et suivants du CJF pour le contrôle de la gestion

[18] Article L. 235-2 du CJF

[19] Articles R. 245-4-1 et R. 245-4-2 du CJF

[20] Article R. 245-24-2 du CJF

[21] Idem

[22] Ces développements concernent également les Chambres territoriales des comptes (CTC) exerçant leur missions dans les collectivités d’outre-mer (cf. article L. 262-10 du Code des juridictions financières, propre au CTC).

[23] Nos développements concernent les seuls ESSMS et LVA privés, cependant l’article L. 211-7 du Code des juridictions financières est plus large puisqu’il vise « les personnes morales de droit privé à caractère sanitaire, social ou médico-social mentionnées à l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles et à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique et financées par une collectivité territoriale, un établissement public ou un groupement d’intérêt public relevant lui-même de la compétence de la chambre régionale des comptes ou par l’un des organismes mentionnés à l’article L. 134-1 du présent code ».

[24] Le contrôle de la Cour des comptes sur les ESSMS est prévu à l’article L. 111-7 du Code des juridictions financières

[25] Conseil Constitutionnel, 21 janv. 2016, n° 2015-727 DC

[26] Il est entendu que les ESSMS concernés sont les personnes morales de droit privées tombant sous le champ d’application de l’article L 312-1 du CASF.

[27] Décret n° 2016-1696 du 12 décembre 2016 relatif au contrôle des juridictions financières sur les établissements sociaux et médicaux-sociaux et les établissements de santé de droit privé

[28] Article R. 243-22 du Code des juridictions financières

[29] Article R. 243-23 du Code des juridictions financières

[30] Cet article prévoit quatre hypothèses où il est considéré qu’une structure en « contrôle » une autre.

[31] Article L. 211-7 du Code des juridictions financières