Loi organique n° 2025-443 du 21 mai 2025 visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales afin de garantir la vitalité démocratique, la cohésion municipale et la parité

Par deux lois – une loi ordinaire et une loi organique – du 21 mai 2025[1], le législateur a procédé à l’harmonisation entre communes du mode de scrutin aux élections municipales.

Pour rappel, jusque-là, le Code électoral distinguait les communes de moins de 1.000 habitants et celles de 1.000 habitants et plus :

A compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit lors des élections municipales de mars 2026[2], les communes de moins de 1.000 habitants éliront leur conseil municipal selon les mêmes modalités que les communes de 1.000 habitants et plus, soit au scrutin de liste à deux tours avec prime majoritaire, chaque liste devant être paritaire et le panachage étant interdit.

Ce faisant, l’objectif poursuivi est triple puisqu’il s’agit tout d’abord de remédier à l’absence de parité constatée au sein des conseils municipaux concernés ainsi qu’à la crise de l’engagement local, mais aussi d’éviter certains effets de seuil.

S’agissant de la crise de l’engagement local, il a été constaté que le panachage, qui permet d’adjoindre, de supprimer un nom, ou de modifier l’ordre de présentation des candidats, avait des effets pervers puisqu’il amenait à personnaliser l’élection plutôt que d’encourager un projet d’équipe et, de ce fait, à décourager de potentiels candidats, voire à délégitimer les élus qui auraient obtenu peu de voix.

S’agissant des effets de seuil, ils concernaient les communes dont la population oscille autour de 1.000 habitants et pouvaient, de ce fait, changer les modalités de vote d’un scrutin à l’autre.

Le législateur a néanmoins adapté le corpus de règles applicables aux communes de moins de 1.000 habitants afin de tenir compte de certaines spécificités et garantir le pluralisme.

Ainsi, sont prévus :

• La possibilité de présenter une liste incomplète (article L. 252 du Code électoral)

La liste sera réputée complète si elle compte jusqu’à deux candidats de moins que l’effectif prévu à l’article L. 2121-2 du CGCT.

Si le nombre de sièges attribué à une liste est supérieur à son nombre de candidats, les sièges correspondants restent vacants (article L. 262 du Code électoral). Ils ne sont donc pas attribués à une autre liste adverse.

La possibilité pour les listes candidates, offerte au sein des communes de 1.000 habitants et plus par la loi n° 2018-51 du 31 janvier 2018 relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections, de comprendre deux candidats supplémentaires a néanmoins également été étendue aux communes de moins de 1.000 habitats.

• Une dérogation au principe de complétude du conseil municipal (article L. 2121-2-1 du CGCT)

Cette dérogation est une conséquence de la possibilité de présenter une liste incomplète. En effet, si des sièges demeurent vacants du fait de l’insuffisance du nombre de candidats, il convient néanmoins de considérer le conseil municipal comme complet.

Ainsi, si elle existait déjà pour les communes de moins de 500 habitants, elle a été étendue aux autres communes de moins de 1.000 habitants. De sorte que le conseil municipal est réputé complet dès lors qu’il compte, à l’issue du renouvellement général du conseil municipal ou d’une élection complémentaire, au moins 5, 9 ou 13 membres, conformément au tableau ci-dessus.

• Le maintien d’élections complémentaires (article L. 258 du Code électoral)

Lorsque le conseil municipal d’une commune de moins de 1.000 habitants a perdu le tiers ou plus de ses membres, ou s’il compte moins de cinq membres, ou lorsqu’il est nécessaire de compléter le conseil municipal avant l’élection d’un nouveau maire en application des articles L. 2122-8 et L. 2122-14 du CGCT, il est procédé à des élections complémentaires et non au renouvellement du conseil municipal, comme c’est le cas pour les communes de 1.000 habitants et plus (article L. 270 du Code électoral).

L’élection complémentaire se fait selon les mêmes modalités que lors du renouvellement général (article L. 258-1 du Code électoral).

• Le maintien des modalités d’élection des conseillers communautaires (articles L. 273-11 et suivants du Code électoral et L. 5211-6 et suivants du CGCT)

Les conseillers communautaires demeureront désignés selon l’ordre du tableau et ne feront donc pas l’objet d’une élection concomitante à l’élection municipal. Le législateur a en effet estimé que le système de fléchage applicable aux communes de 1.000 habitants et plus serait trop contraignant ici.

Enfin, les modalités de désignation des adjoints ont également été harmonisées. L’article L. 2122-7-1 du CGCT est abrogé. Tous les adjoints seront donc élus au scrutin de liste, sans panachage ni vote préférentiel et chaque liste devant comprendre alternativement un candidat de chaque sexe, sur le fondement de l’article L. 2122-7-2 du CGCT.

En revanche, en cas de vacance dans les communes de moins de 1.000 habitants, le ou les adjoints seront désignés parmi les conseillers, sans tenir compte du sexe de ces derniers.

On relèvera que, s’il avait été envisagé d’assurer également la parité au sein de l’exécutif communautaire, cette éventualité a été supprimée au cours des travaux parlementaires.

Par une loi organique, le législateur a maintenu le champ de l’incompatibilité entre un mandat de député ou sénateur et plus d’un mandat local aux seules communes de 1.000 habitants et plus (article LO. 141 du Code électoral).

Le Conseil constitutionnel a, par deux décisions en date du 15 mai 2025, validé la conformité de ces deux lois – organique et ordinaire – à la Constitution (décisions n° 2025-882 DC et 2025-883 DC).

Il a, à cette occasion, notamment jugé que le législateur avait poursuivi un objectif d’intérêt général tendant à favoriser la cohésion d’équipe autour d’un projet politique et à remédier aux effets de seuils susmentionnés, et que l’équilibre entre pluralisme et droit d’éligibilité, d’une part, et égal accès des hommes et des femmes aux fonctions électives, d’autre part, avait été maintenu.

Il a également refusé d’identifier un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) tendant à imposer des règles électorales particulières pour les « petites » communes.

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[1] Loi n° 2025-444 du 21 mai 2025 visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales afin de garantir la vitalité démocratique, la cohésion municipale et la parité et loi organique n° 2025-443 du 21 mai 2025 visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales afin de garantir la vitalité démocratique, la cohésion municipale et la parité

[2] Cette réforme déroge ainsi à la règle fixée par l’article L. 567 A du Code électoral selon laquelle « il ne peut être procédé à une modification du régime électoral ou du périmètre des circonscriptions dans l’année qui précède le premier tour d’un scrutin ». Le législateur a néanmoins estimé que, en l’espèce, le temps serait suffisant pour permettre aux candidats de constituer leur liste, et pour informer les électeurs.

Par une délibération du 11 juin 2020, le Conseil départemental de la Seine-Saint-Denis a formulé, sous la forme d’un vœu à l’intention du Gouvernement, plusieurs souhaits relatifs à l’organisation, aux moyens et au fonctionnement de la police nationale, notamment en ce qui concerne la Seine-Saint-Denis.

D’une manière générale, le vœu consiste en l’expression d’une prise de position sur des sujets intéressant la vie locale. Cette possibilité découle, pour les conseils départementaux, de leur compétence pour régler les affaires du département, prévue à l’article L. 3211-1 du Code général des collectivités territoriales – CGCT[1].

Par principe, dans la mesure où il s’agit d’une simple prise de position de l’organe délibérant, le vœu ne constitue pas un acte faisant grief et n’est donc pas susceptible de faire l’objet d’un recours devant le juge de l’excès de pouvoir, même en raison de ses vices propres[2].

La seule exception à ce principe réside dans le déféré préfectoral, le juge administratif admettant que le préfet puisse déférer, conformément à l’article L. 3132-1 du CGCT, les vœux qu’il estime contraires à l’ordre public ou à la légalité[3].

C’est donc sur ce fondement que le préfet a formé un déféré contre la délibération du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis.

Si le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté le déféré, la Cour administrative d’appel de Paris a, ensuite, annulé ce jugement ainsi que la délibération du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis. Elle a en effet considéré que, dans la mesure où la sécurité publique n’est pas un domaine de compétence que la loi a attribué au département, le conseil départemental n’était pas compétent pour adopter la délibération litigieuse.

Saisi en cassation par le Département, le Conseil d’Etat a d’abord relevé que l’article 58 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a abrogé l’article L. 121-29 du Code des communes interdisant aux conseils municipaux d’émettre des vœux politiques, ainsi que celles du troisième alinéa de l’article 51 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux – devenus les conseils départementaux – interdisant à ces derniers d’émettre des vœux politiques et ne leur reconnaissant, explicitement, que la possibilité d’émettre des vœux sur toutes les questions économiques et d’administration générale.

Le Conseil d’Etat en a déduit que « le législateur doit être regardé comme ayant, implicitement mais nécessairement, reconnu la faculté, pour les organes délibérants des collectivités territoriales, de formuler des vœux, des prises de position ou des déclarations d’intention, y compris de nature politique, sans la restreindre aux domaines de compétence que la loi leur attribue, pourvu qu’ils portent sur des objets présentant un intérêt public local ».

De sorte que, en jugeant que le Conseil départemental de la Seine-Saint-Denis n’était pas compétent pour adopter la délibération contestée au motif que la sécurité publique n’est pas un domaine de compétence que la loi a attribué au département, la Cour administrative d’appel a commis une erreur de droit.

Réglant l’affaire au fond, le Conseil d’Etat a alors estimé que dès lors que les questions relatives à l’organisation, aux moyens et au fonctionnement de la police nationale dans le département présentent un intérêt public local, le préfet n’était pas fondé à soutenir que la délibération contestée serait illégale.

Il a par ailleurs rappelé, avant de rejeter la requête du préfet, que la méconnaissance du principe de neutralité ne pouvait utilement être invoquée par ce dernier à l’encontre d’un vœu dont, on l’a dit, le législateur a entendu qu’il puisse revêtir un caractère politique.

Cette décision s’inscrit dans la droite ligne de la solution retenue par le Conseil d’Etat dans sa décision Département du Gers en date du 30 novembre 2009 (n° 308514), dans laquelle il avait déjà jugé qu’« il est loisible aux conseils généraux de prendre des délibérations qui se bornent à des vœux, des prises de position ou des déclarations d’intention ; que de telles délibérations peuvent porter sur des objets à caractère politique et sur des objets qui relèvent de la compétence d’autres personnes publiques, dès lors qu’ils présentent un intérêt départemental ».

La piqûre de rappel semblait néanmoins nécessaire.

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[1] CE, 30 décembre 2009, Département du Gers, n° 308514.

[2] CE, 29 décembre 1997, Sarl. Enlem, n° 157623.

[3] CE, 30 décembre 2009, Op. cit.

Par un intéressant avis contentieux rendu récemment, le Conseil d’État a apporté d’importantes précisions sur le régime juridique applicable aux comptes de réseaux sociaux tenus par des élus locaux.

Alors qu’il était saisi d’une demande tendant à l’annulation de la décision par laquelle le Maire de Lyon avait bloqué l’accès d’un internaute à son compte Twitter (désormais X), le Tribunal administratif de Lyon a, par un jugement avant dire droit[1], transmis au Conseil d’État une demande d’avis contentieux[2].

Plus précisément, le tribunal a soumis à l’examen de la Haute juridiction trois questions, à savoir, en substance :

• Un compte personnel ouvert sur un réseau social, librement accessible au public, mais mentionnant la qualité d’élu titulaire d’un mandat exécutif local, relève-t-il de la compétence du juge administratif ?
• Ce compte peut-il être qualifié comme participant au service public d’information assuré par la collectivité territoriale ?
• En cas de réponse négative aux deux questions, l’incompétence de la juridiction administrative est-elle absolue ou peut-elle être remise en cause selon certaines circonstances, telles que la nature des contenus diffusés ?

1. Une distinction fondée sur la nature du compte

Le Conseil d’État répond en opérant d’abord une distinction importante tenant à la nature du compte considéré.

Il indique que le compte institutionnel ouvert sur un réseau social par une collectivité territoriale, géré par elle ou sous son contrôle, participe à la mission de service public de l’information locale prise en charge par cette collectivité.

En revanche, il précise qu’un compte ouvert sur un réseau social par une personne physique, diffusant un contenu sélectionné par cette personne sous sa responsabilité, ne peut, même si cette personne est investie d’un mandat local et que le compte fait apparaître sur le réseau social que son titulaire a la qualité d’élu local ou qu’il exerce un mandat exécutif au sein d’une collectivité territoriale, être considéré comme participant de la mission de service public de l’information locale assurée par cette collectivité.

On retiendra donc que :

• Lorsqu’un compte est ouvert et géré par une collectivité territoriale ou sous son contrôle, il participe à la mission de service public d’information locale.
• En revanche, un compte personnel, même tenu par un élu local et faisant état de ses fonctions, n’entre pas dans le champ du service public dès lors que son contenu est sélectionné et publié sous sa seule responsabilité.

Cette distinction opérée par le Conseil d’État l’a ensuite conduit à en tirer les conséquences du point de vue de la compétence juridictionnelle.

2. Les conséquences sur la compétence juridictionnelle

Il indique ainsi que la gestion d’un compte personnel d’élu, y compris les décisions de blocage d’utilisateurs, ne relève pas de la compétence du juge administratif. La juridiction administrative est donc incompétente pour connaître des litiges liés à ce type de compte.

On relèvera que le Conseil d’État a pris le soin de préciser que la nature des contenus diffusés ou relayés sur le compte est sans effet sur cette qualification : ce n’est donc ni la thématique ni le ton des publications qui importe, mais bien le caractère personnel du compte et l’absence de lien fonctionnel avec la collectivité. A contrario, il faut retenir que la gestion du compte institutionnel de la collectivité ressort bien de la compétence de la juridiction administrative.

En cela, l’avis rendu s’inscrit en cohérence avec la jurisprudence existante intéressant les comptes institutionnels dont disposent les pouvoirs publics sur les réseaux sociaux. On rappellera à cet égard que par un arrêt du 27 mars 2023, la Cour administrative d’appel de Paris avait déjà confirmé la compétence du juge administratif pour connaître d’un litige né du blocage d’un utilisateur par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (établissement public administratif) sur son compte Twitter, dès lors que ce compte participait à l’exercice de ses missions de service public[3].

En définitive, l’avis commenté fixe une ligne de partage claire entre communication institutionnelle, relevant de la compétence du juge administratif, et expression personnelle des élus, soumise au contrôle du juge judiciaire. Il contribue ainsi à sécuriser le régime juridique applicable à l’usage des réseaux sociaux par les responsables publics.

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[1] TA Lyon, 10 décembre 2024, n° 2206874.

[2] Article L. 113-1 du Code de justice administrative.

[3] CAA Paris, 27 mars 2023, n° 21PA00815.

Par un arrêt du 4 avril 2025 qui sera mentionné aux tables du recueil, le Conseil d’État apporté d’utiles précisions sur les conséquences qui s’attachent à l’annulation de la délibération fixant le montant des indemnités de fonction perçues par les élus.

Dans cette affaire, par un jugement devenu définitif du 3 juillet 2014, le Tribunal administratif de Versailles avait annulé, sur déféré du Préfet de l’Essonne, la délibération du 31 mars 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Wissous avait fixé le montant brut mensuel des indemnités de fonction du maire, des sept adjoints et des dix conseillers municipaux bénéficiant d’une délégation de fonctions.

En 2016, la commune avait émis un titre exécutoire à l’encontre de l’ancien maire, pour recouvrer les indemnités perçues sur la base de cette délibération annulée. Ce titre a été annulé par un jugement du tribunal administratif du 25 octobre 2018.

L’appel de la commune a d’abord été rejeté en 2021, mais le Conseil d’État a annulé cette décision et renvoyé l’affaire. Statuant sur renvoi, la Cour administrative d’appel de Versailles avait, par un arrêt du 14 février 2023, jugé que l’annulation contentieuse de la délibération fixant le montant des indemnités de fonction des conseillers municipaux avait eu pour effet de faire revivre les délibérations antérieures des 2 avril et 19 mai 2008 auxquelles elle s’était substituée. Par suite, la Cour avait partiellement annulé le titre exécutoire, considérant que la commune ne pouvait réclamer que la différence entre les indemnités perçues et celles dues selon les délibérations antérieures de 2008.

1. La remise en vigueur de la précédente délibération adoptée après le dernier renouvellement du conseil si non retirée, abrogée ou annulée

Saisi d’un pourvoi en cassation, le Conseil d’État estime dans sa décision qu’il résulte des dispositions de l’article L. 2123-20 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), « qui ne prescrivent l’adoption d’aucune nouvelle délibération fixant les indemnités des membres du conseil municipal sinon à l’occasion du renouvellement de ce conseil, qu’à moins qu’elle n’ait été elle-même adoptée expressément pour une durée limitée, toute délibération fixant de telles indemnités demeure en vigueur, aussi longtemps qu’elle n’a pas été retirée, abrogée ou annulée, jusqu’au prochain renouvellement du conseil municipal, sans que la circonstance que des changements aient été apportés à la liste des adjoints et conseillers municipaux bénéficiant d’une délégation de fonctions implique, par elle-même, que la délibération cesse de recevoir application ».

Partant, contrairement à ce que soutenait la commune requérante, les délibérations des 2 avril et 19 mai 2008, qui avaient été prises dans les trois mois suivant l’installation du conseil municipal à la suite des élections de mars 2008, ne trouvaient pas à s’appliquer pour cette seule année. Aussi, n’ayant pas été retirées, abrogées ou annulées, elles avaient vocation à rester en vigueur jusqu’au prochain renouvellement du conseil municipal. Dès lors, le Conseil d’État considère que les juges d’appel en avaient justement déduit que l’annulation de la délibération du 31 mars 2011 a avait eu pour effet de remettre en vigueur celles des 2 avril et 19 mai 2008.

2. Le sort des indemnités indûment perçues par les élus municipaux

Une fois ce raisonnement posé, les incidences sur le titre exécutoire émis – c’est-à-dire concrètement sur les sommes pouvant être réclamées par la collectivité aux élus – en découlent assez naturellement.

Confirmant l’arrêt d’appel, le Conseil d’État retient ainsi que le titre exécutoire en litige, correspondant à l’intégralité des indemnités perçues par le maire au cours de la période d’avril 2011 à avril 2014, était illégal en tant qu’il réclamait le remboursement d’une somme excédant la différence entre le montant des indemnités qu’il a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités qu’il aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008.

En clair, on retiendra donc que l’annulation d’une délibération illégale fixant le montant des indemnités de fonction n’entraîne pas l’obligation, pour les élus, de rembourser l’intégralité des sommes perçues. Seule la différence entre ce qui a été perçu et ce qui aurait dû l’être (sur la base de la dernière délibération valide, remise en vigueur par l’effet de l’annulation de celle s’y substituant) peut leur être réclamée. La collectivité ne peut pas émettre de titre exécutoire couvrant des montants supérieurs à cette différence.

Le 28 avril 2025, le ministre de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation, François Rebsamen, a lancé le « Roquelaure de la simplification de l’action des collectivités ». Cette initiative, nommée d’après l’Hôtel de Roquelaure, siège du ministère, vise à alléger les contraintes pesant sur les collectivités territoriales.

A cette occasion, il a été rappelé que depuis 2009, 4.416 normes nationales ont été promulguées concernant les collectivités, soit une moyenne de 294 textes par an, entraînant un coût cumulé estimé à 14 milliards d’euros sur la période. Le Code général des collectivités territoriales a triplé de volume en 20 ans, et le Code de l’urbanisme a connu une augmentation de 44 % sur la même période.

Aussi et pour tenter d’y remédier, 12 premières mesures de simplification ont été annoncées ce 28 avril, issues du rapport du Maire de Charleville-Mézières, Boris Ravignon daté de 2024, de la seconde mission lui ayant été confiée en février 2025 et de la proposition de loi sur le statut de l’élu local d’ores et déjà votée par le Sénat.

Ces mesures sont articulées autour de trois axes : la gestion quotidienne des collectivités, l’exercice des compétences et la gouvernance locale.

En voici, la liste synthétique (dans l’ordre de présentation proposé par le dossier de presse diffusé sur le site internet du ministère) :

• La fin du conflit d’intérêt public-public (à travers une réforme de l’article L. 432-12 du Code pénal) ;
• L’extension du champ de la protection fonctionnelle octroyée par la collectivité aux élus, notamment en cas de violences verbales ou physiques ;
• Le recentrage du contrôle de légalité en matière de ressources humaines, sur les actes à fort enjeu ;
• La réduction des rapports obligatoires et des actes de gestion des ressources humaines contraignants ;
• La réduction du nombre de délibérations obligatoires en matière de gestion des ressources humaines ;
• La possibilité pour les élus de choisir librement la création ou non d’un Centre communal d’action sociale (CCAS) ou d’une caisse des écoles ;
• La tenue en visioconférence possible des réunions des bureaux et des commissions des collectivités territoriales ;
• La simplification du droit de l’urbanisme, notamment par l’allègement des obligations sur l’aménagement des bâtiments publics et la suppression de la caducité des SCOT ;
• La priorisation des demandes d’installation de vidéosurveillance formulées par les maires auprès des commissions départementales en charge du traitement de ces dossiers ;
• L’assouplissement des normes imposées aux collectivités en cas de montée en division d’un club sportif ;
• La facilitation de la construction de logements dans des zones d’activités économiques ;
• La fusion de certaines dotations de soutien à l’investissement.

Pour transformer les propositions évoquées en mesures réelles de changement, le gouvernement a annoncé agir par la voie réglementaire, lorsque ce sera possible et législative, dans un partenariat de confiance transpartisan. La perspective d’un texte de loi commun, incarnant cette ambition commune en faveur de la simplification, est envisagée.

D’ici là, nombreux sont ceux qui attendent, dès la fin du mois, l’examen annoncé de la proposition de loi sur le statut de l’élu local, par l’Assemblée nationale et notamment son article 18 ayant vocation à supprimer le conflit d’intérêt public-public. A suivre donc.