Dans une décision en date du 13 avril 2026, le Tribunal des conflits a précisé la nature des servitudes conventionnelles grevant le domaine public, prévues par l’article L. 2122-4 du Code général de la propriété des personnes publiques. Si le recours contre la délibération, acte détachable actant la conclusion d’une telle servitude, relève de la compétence du juge administratif, le tribunal retient que cette servitude revêt la nature d’un contrat de droit privé à l’occasion de sa mise en œuvre, impliquant la compétence du juge judiciaire.

 

Servitude administrative : un vieux serpent de mer

Une servitude est définie par le Code Civil comme « une charge imposée sur un héritage pour l’usage et l’utilité d’un héritage appartenant à un autre propriétaire ». Selon l’article 639 du même code, celle-ci peut être notamment prévue par « des conventions entre les propriétaires ».

Néanmoins, la servitude conventionnelle grevant le domaine public est le fruit d’une évolution textuelle relativement récente. Elle a été instituée au moment de la création du Code général de la propriété des personnes publiques, en avril 2006. Sinueuse sur cette question, la jurisprudence administrative avait initialement refusé à admettre l’existence d’une telle servitude sur le principe d’inaliénabilité^[i], sauf à ce qu’elle soit, d’une part, préexistante à l’entrée du bien dans le domaine public, et d’autre part, compatible avec l’affectation domaniale^[ii]. Le Tribunal des conflits suit également cette position dans une décision en date de juillet 2021^[iii].

Une telle servitude sur le domaine public est aujourd’hui prévue par l’article L. 2122-4 du Code général de la propriété des personnes publiques, qui dispose :

« Des servitudes établies par conventions passées entre les propriétaires, conformément à l’article 639 du Code civil, peuvent grever des biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent du domaine public, dans la mesure où leur existence est compatible avec l’affectation de ceux de ces biens sur lesquels ces servitudes s’exercent. »

Une telle rédaction pouvait légitiment incliner vers leur administrativité et c’est précisément ce type de servitude qui est concernée par l’affaire évoquée par le Tribunal des conflits.

Un département avait approuvé le désenclavement d’une parcelle appartenant à une SCI par la constitution d’une servitude de passage, en surface et en tréfonds, sur une parcelle relevant de son domaine public.

Néanmoins, la commune sur le territoire duquel se situait cet accord n’a que peu gouté à cet arrangement. Elle a saisi d’un recours pour excès de pouvoir le Tribunal administratif de Montpellier de la délibération du département.

Par un jugement du 27 novembre 2025, celui-ci a décidé de surseoir à statuer et de renvoyer l’affaire au Tribunal des conflits, sur le fondement de l’article 35 du décret n° 2015-333 du 27 février 2015, jugeant que cette affaire soulevait une difficulté de compétence^[iv].

C’est ainsi que le Tribunal des conflits a été saisi de cette affaire.

 

Caractère privé d’une servitude administrative : le serpent qui se mord la queue ?

 

Le Tribunal des conflits précise ainsi que la « convention ayant pour objet la constitution, sur le domaine public, d’une servitude bénéficiant à un fonds appartenant à une personne privée revêt en principe le caractère d’un contrat de droit privé ».

Bien qu’elle puisse paraître surprenante tant l’on sait qu’une servitude de passage permet souvent une occupation domaniale similaire à celle d’une autorisation précaire (par exemple, en matière de passage de câble), cette orientation vers le juge judiciaire s’inscrit plutôt dans une logique rationnelle d’harmonisation.

En effet, cette décision semble rattacher le régime des servitudes conventionnelles grevant le domaine public aux servitudes constituées antérieurement à l’entrée du bien dans le domaine public. Ces servitudes, initialement conclues entre personnes privées étaient ainsi considérées comme telles, même après l’incorporation au domaine public, notamment du fait qu’il convient d’apprécier la nature du contrat à la date à laquelle il a été conclu.

Le principe énoncé par le Tribunal des conflits semble ici suffisamment large pour incorporer ces deux types de servitudes conventionnelles, à savoir les servitudes préconstituées et celles constituées postérieurement à l’entrée du bien dans le domaine public.

En outre, cette décision s’inscrit dans un contexte de divergences entre différentes juridictions administratives serpentant vers des solutions opposées.

D’un côté, la Cour administrative d’appel de Nancy avait par exemple considéré dans un rendu en avril 2020 qu’une promesse de convention de servitude de surplomb, d’accès et de passage de câbles entre une commune et une société était un contrat administratif, au prisme de l’application de la jurisprudence Tarn et Garonne^[v] :

« Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du Code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini. Il en résulte que des conclusions d’excès de pouvoir d’un tiers contre ces actes détachables du contrat sont irrecevables »^[vi]

D’un autre côté, la Cour administrative de Lyon avait considéré à l’inverse, et dans la droite ligne désormais définie par le Tribunal des conflits, qu’une convention de servitude est un contrat de droit privé. Elle avait ainsi écarté la compétence du juge administratif pour les litiges contractuels qui lui sont associés :

« 2. Lorsqu’une personne privée est liée à une personne publique par un contrat, elle ne peut, eu égard aux rapports juridiques qui naissent de ce contrat, exercer d’autre action en responsabilité contre cette personne publique au titre de l’inexécution ou la mauvaise exécution des obligations contractuelles que celle procédant de ce contrat, alors même que la cause du dommage résiderait dans la mauvaise réalisation ou l’absence de réalisation de travaux, prévus par ce contrat, qui revêtent par ailleurs le caractère de travaux publics. Les litiges relatifs à l’inexécution d’une obligation résultant d’un contrat de droit privé relèvent de la compétence du juge judiciaire

3. L’octroi conventionnel par un propriétaire d’un droit de passage, fut-ce en contrepartie d’engagements relatifs à des aménagements et à un entretien du passage, constitue un acte de droit privé, dès lors que, par son régime, son objet et ses clauses, cet acte n’a pas fait naître entre les parties des droits et obligations étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d’être consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales
4. En l’espèce, la servitude de passage conventionnelle en litige a été octroyée moyennant des travaux d’aménagements limités et un simple engagement d’entretien se rapportant aux cheminements en cause, qui auraient pu être consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales et que l’on retrouve au demeurant dans le cadre de la servitude conventionnelle de passage consentie au centre commercial voisin. Dès lors, alors même que ces travaux seraient susceptibles de constituer des travaux publics et en admettant même que les cheminements piétonniers puissent être regardés comme un ouvrage public, l’acte instituant la servitude de passage de droit privé en litige a le caractère d’un contrat de droit privé. Par ailleurs, la seule circonstance que la convention se borne à rappeler brièvement l’existence du pouvoir de police administrative générale du maire, tel qu’il est prévu et organisé par l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, ne caractérise pas une clause exorbitante du droit commun. En conséquence, seul le juge judiciaire est compétent pour connaitre d’un litige entre les parties relatif à l’exécution de ce contrat, Grenoble-Alpes-Métropole venant aux droits de la ville de Grenoble et la SCI Grenodent venant aux droits du propriétaire qui avait consenti l’institution de la servitude. Le Tribunal administratif de Grenoble a ainsi entaché son jugement d’irrégularité en retenant la compétence de la juridiction administrative pour statuer sur ce litige contractuel de droit privé. Les articles 1er à 3 du jugement doivent en conséquence être annulés ».^[vii]

La décision du Tribunal des conflits éclaire ainsi un contexte de débats et d’incertitudes quant à la nature publique ou privée de la convention de servitude grevant le domaine public. Avec cette décision, il est désormais clair que ces conventions de servitude sont de nature privée.

Et cette précision n’est pas sans effet.

 

La mue d’une compétence juridictionnelle : du juge administratif au juge judiciaire :

 

Cette décision du tribunal de considérer la servitude conventionnelle grevant le domaine public comme un contrat de droit privé entraîne d’une part des conséquences contentieuses concrètes.

En effet, d’une part, le contentieux des servitudes conclues sur le domaine public est ainsi scindé en deux par cette décision. D’un côté, les tiers pourront contester l’acte administratif instituant la servitude devant le juge administratif à raison de son caractère détachable, comme le prévoit le Tribunal des conflits dans sa décision :

« […] la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers, tendant à l’annulation de la délibération en autorisant la conclusion ».

D’un autre côté, le contentieux relatif à l’exécution de la servitude relèvera de la compétence du juge judiciaire, à l’instar de la position tenue par la Cour administrative de Lyon dans l’arrêt de 2025 précité.

Ces contorsions imposées aux justiciables auront un impact sur l’appréciation de la compatibilité entre la servitude et l’affectation domaniale, qui sera désormais ventilée entre le juge administratif compétent lors de l’institution de la servitude et le juge judiciaire lors de son exécution.

Une telle répartition juridictionnelle n’est pas sans entraîner de potentielles divergences de jurisprudence entre les deux juridictions.

D’autre part, cette compétence hybridée entraîne des conséquences sur le régime même de ces servitudes.

Ainsi, la nature privée de la convention de servitude laisse craindre que l’administration soit limitée dans l’usage de ses prérogatives de puissance publique pour résilier ou modifier unilatéralement la servitude pour un motif d’intérêt général.

Dans ce cas, un changement effectif d’affectation semble ainsi être l’un des seuls moyens possibles pour la personne publique pour agir sur cette servitude, contre une indemnisation.

En outre, du fait de l’absence de telles prérogatives, un recours accru à l’expropriation pour libérer le fonds de la servitude peut être raisonnablement anticipé.

Par ailleurs, tandis qu’une convention de servitude peut avoir des effets équivalents, sinon très similaires, avec ceux d’une autorisation d’occupation précaire, il paraît pour le moins curieux, sinon douteux, d’éclater le sujet de leur difficulté d’exécution entre deux ordres de juridiction n’ayant pas les mêmes intérêts de protection de l’affectation de manière.

Enfin, cette décision entretient un certain flou relatif au régime financier de ces servitudes. Relèvent-elles du régime des occupations domaniales des articles L.2125-1 et suivants du Code général de la propriété des personnes publiques ou d’un régime spécifique ? Cette question nécessitera un éclairage futur.

 

[i] CE, sect. TP, avis, 6 nov. 1984, n° 336062

[ii] CE, 26 février 2016, n° 383935, par exemple

[iii] T. confl., 5 juil. 2021, n° C4218, Lebon T.

[iv] TA Montpellier, 4e ch., 27 nov. 2025, n° 2405002

[v] CE, 4 avril 2014, n° 358994

[vi] CAA Nancy, 8 avr. 2020, n° 18NC02549

[vii] CAA Lyon, 5 juin 2025, n° 24LY01590