Le 22 août 2021, la loi n° 2021-1104 dite « Climat et Résilience » était adoptée avec deux objectifs à moyen et long terme : Réduire de moitié la consommation d’espace à l’échelle nationale d’ici 2031 par rapport à la décennie 2011-2021 et atteindre un objectif de « Zéro Artificialisation Nette » d’ici 2050, c’est-à-dire atteindre un équilibre entre surfaces artificialisées et surfaces renaturées.

 

Le ZAN dans tous ses états

Néanmoins, qu’on en doute ou qu’on y souscrive, et de l’aveu des collectivités locales, la réalisation de ces objectifs ZAN prévue par la loi de 2021 a paru difficile à mettre en œuvre. La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 est ainsi venue assouplir la loi dite « Climat et Résilience ».

Cette loi de 2023 a notamment apporté la possibilité pour l’autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme de surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation.

C’est précisément ce sursis à statuer option « ZAN », prévu au 14° du IV de l’article 194 de la loi de 2021, a fait l’objet d’un éclairage intéressant de la part du Tribunal administratif de Rennes, dans un jugement du 2 avril 2026.

Dans cette affaire, il était question d’un arrêté datant du 17 juin 2024 par lequel le Maire de la commune d’Hénanbihen (Côtes d’Armor) a retiré un permis d’aménager portant sur 49 lots tacitement délivré et par lequel il a sursis à statuer sur cette demande. L’arrêté était fondé sur le 14° du IV de l’article 194 de la loi de 2021, le temps que le Plan local d’urbanisme (PLU) soit révisé.

Le requérant demandait l’annulation de cet arrêté au tribunal administratif, notamment aux motifs que, d’une part, ledit article ne s’appliquerait pas aux procédures de révision des documents d’urbanisme et que, d’autre part, que le maire se serait basé sur une version du schéma de cohérence territoriale (SCoT) qui n’était pas approuvé et sur le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) de Bretagne qui aurait été approuvé hors délai.

 

L’opposabilité du sursis à statuer « ZAN » à l’occasion de la révision du Plan local d’urbanisme

Le14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 dispose que « l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme peut surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification, durant la première tranche de dix années mentionnée au 1° du III. »

L’article semble exclure les situations de révision du document d’urbanisme, et c’est précisément de cette ambiguïté que s’est saisi le requérant.

Néanmoins, le tribunal apporte ici une précision bienvenue. En effet, il rappelle en premier lieu que la procédure de révision, selon l’article L. 153-33 du Code de l’urbanisme, correspond à la procédure d’élaboration :

« Alors notamment qu’il résulte de l’article L. 153-33 du Code de l’urbanisme que la procédure de révision d’un plan local d’urbanisme correspond, sauf quelques règles particulières, à sa procédure d’élaboration […]. »

Il se base en outre sur les travaux parlementaires précédant la loi du 20 juillet 2023 pour admettre l’opposabilité du sursis à statuer à l’occasion d’une révision du PLU. Il s’écarte ainsi d’une lecture restrictive de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 :

« […] Il ne résulte pas des travaux parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux que le législateur aurait entendu limiter la faculté de sursis à statuer prévue au nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 en ne l’étendant pas aux cas dans lesquels les plans locaux d’urbanisme sont en cours de révision, tandis qu’il l’aurait autorisé pour des procédures à la fois plus et moins contraignantes que celle de la révision. »

Sur ce point, le seul rappel de l’article L. 153-33 du code aurait pu être suffisant pour fonder l’interprétation, en sachant que l’article 194 de la loi mentionne les procédures d’élaboration, qui, selon la lettre du texte, correspondent à la procédure de révision.

Ainsi à l’image du Maire de Hénanbihen, il sera possible pour l’autorité compétente chargée de délivrer les permis de construire de surseoir à statuer sur ces derniers lorsqu’il y a des risques de non-respect des objectifs de consommations d’espace portés par la loi ZAN, le temps de la réalisation de la procédure de révision du PLU.

 

Une marge de manœuvre importante au bénéfice des services instructeurs

Le tribunal précise également les contours de ce sursis à statuer « ZAN » et de ces précisions se dégage une importante souplesse au bénéfice des autorités compétentes dans la justification du sursis à statuer.

En effet, en ce qui concerne l’ouverture du sursis à statuer, celui-ci est opposable alors même que le SCoT ou le SRADDET n’ont pas été mis à jour pour intégrer les objectifs ZAN.

Toujours avec autant de souplesse, le tribunal admet la possibilité de se baser sur des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation de SCoT ou de SRADDET pour fonder l’appréciation :

« Il résulte également des travaux parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi du 20 juillet 2023, notamment des différentes versions successivement abandonnées du texte de l’article 12 de la proposition de loi, que le législateur n’a pas soumis la faculté de sursis à statuer prévue par le nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021, d’une part, à l’entrée en vigueur préalable du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et/ou du schéma de cohérence territoriale modifiés pour intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie antérieure ou, d’autre part, à l’entrée en vigueur de ces mêmes documents réglementaires avant que n’expirent les échéances respectivement fixées aux 1° et 6° du IV du même article ».

Cette ouverture parait logique en vue de préserver les capacités des services instructeurs d’anticiper les orientations du document administratif en cours d’élaboration dont la rédaction relève d’autres administrations.

Cependant, la position du tribunal peut sembler relativement libérale. Les conclusions du rapporteur public préconisaient en effet un degré de précision suffisant des objectifs de réduction de la consommation d’espace issus de documents tels que des SCoT arrêtés et non encore approuvés, là où le tribunal en fait l’économie.

Ainsi, la marge d’appréciation des services instructeurs pour ce sursis à statuer est large, allant jusqu’aux documents préparatoires, pour lesquels le tribunal ne précise pas le degré de précision. Néanmoins, en pratique, se baser sur des documents suffisamment précis est bien évidemment plus souhaitable afin de mieux motiver le recours au sursis à statuer et ainsi éviter toute annulation de la décision.

Enfin, les juges s’alignent sur la jurisprudence du Conseil d’Etat en ce qui concerne la qualification de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

Ainsi dans la continuité de la décision Commune de Cambrai (Conseil d’État, Chambres réunies, 24 juillet 2025, n° 492005), en reprenant les termes du Conseil, le tribunal estime que :

« seule la transformation concrète de l’occupation du sol, telle qu’elle est constatée dans les zones concernées, peut être regardée comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au sens du III de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 […] ».

 

Une appréciation des risques de non-respect des objectifs de consommation d’espace indépendante de la compatibilité du projet au SCoT

Dans ce jugement, les juges ont également insisté sur l’indépendance de l’appréciation du risque de non-satisfaction des objectifs ZAN vis-à-vis de l’appréciation de la compatibilité de l’opération projetée au SCoT :

« En outre, l’appréciation du risque de non-satisfaction des objectifs de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers susceptibles d’être fixés dans un plan local d’urbanisme ne se confondant pas avec celle de la compatibilité de l’opération projetée avec les orientations et objectifs du schéma de cohérence territoriale, M. B… ne saurait utilement se borner à déduire l’absence d’un tel risque de l’absence d’incompatibilité de son projet avec le projet arrêté du schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Brieuc »

Ainsi, le juge apprécie le risque d’une telle opération pour la satisfaction de ces objectifs de consommation d’espace, même si celle-ci ne présente pas d’incompatibilité avec le schéma de cohérence territoriale.

Autrement dit, l’appréciation de l’erreur manifeste d’appréciation version « ZAN » est autonome et directe. Elle peut être portée sans que le raisonnement soit adossé sur des documents faisant l’interface et opérant par eux-mêmes l’analyse de la consommation d’espace.

Il ressort en outre du jugement qu’un permis d’aménager avait déjà été accordé pour un autre projet par la commune d’Hénanbihen qui représentait un quart du montant total de consommation accordé au secteur. Si le projet du requérant venait à être autorisé, la consommation d’espace cumulée de ces deux projets représenterait plus de 60 % de l’enveloppe totale de consommation d’espace accordée au secteur englobant la commune de Hénanbihen et sept autres communes.

Ici, les juges concèdent que ces données ne suffisent pas à considérer une incompatibilité du projet avec le SCoT, faute d’informations relatives sur les consommations effectivement réalisées et/ou autorisées sur le territoire des autres communes du secteur concerné. Cependant, la consommation ici est considérée comme trop importante compte tenu de la capacité totale de consommation accordée au secteur tout entier. Ce raisonnement apparait peu contestable, deux projets établis sur une seule commune sur les huit du secteur consommeraient deux tiers de la consommation d’espace totale autorisée sur le secteur entier.

Ainsi, en raison de cette mise en tension des capacités foncières, les juges ont ainsi estimé que le retrait et le sursis adressés par le maire étaient fondés.

Dès lors, il est possible de justifier un sursis à statuer « ZAN » sur une demande d’autorisation d’urbanisme en avançant que le projet concerné représente une atteinte aux objectifs de consommations d’espace portés par la loi ZAN.

Ce jugement permet ainsi aux acteurs locaux de parvenir plus efficacement aux objectifs de consommation d’espace posés par la loi dite « Climat et Résilience ». Elle leur permet de mettre en « stand-by » des projets qui porteraient le risque à ce que ces objectifs ne soient pas respectés.

Au demeurant, tandis que le législateur semble vouloir autant complexifier que détricoter la portée du principe « ZAN » par le projet de loi de simplification de la vie économique actuellement portée devant l’Assemblée nationale, le Tribunal administratif de Rennes confirme l’effectivité d’un outil salutaire aux mains des acteurs publics locaux.

Les opérateurs fonciers doivent quant à eux intégrer cette variable dans le cadre de l’étude de la faisabilité juridique de leur projet d’urbanisme.

La prudence reste toutefois de mise : il conviendra de s’assurer que jugement soit confirmé par un arrêt d’une Cour administrative d’appel, voire une décision du Conseil d’Etat.