Cour d’appel de Toulouse, 3ème chambre, 9 avril 2025, n° 24/01876
Un débat entre les opérateurs, l’ARCEP et les collectivités
Qui doit financer et construire les adductions télécom en domaine public, au droit des logements et locaux professionnels ?
Un débat a pu exister mais semble désormais passé s’agissant des logements et locaux professionnels existants : c’est aux opérateurs d’infrastructure qui déploient la fibre optique de prendre en charge les adductions télécom éventuellement manquantes en domaine public.
Reste en revanche un débat s’agissant des nouvelles constructions, évoqué par la Cour des comptes dans son récent rapport relatif aux soutiens publics en faveur du déploiement de la fibre optique (C. des comptes, Les soutiens publics en faveur du déploiement de la fibre optique, Avril 2025).
D’un côté, des collectivités s’appuient sur le code de la construction et de l’habitation et des réponses du gouvernement pour soutenir que c’est aussi c’est aux opérateurs d’infrastructure qui déploient la fibre optique de prendre en charge les adductions télécom éventuellement manquantes en domaine public, au droit du terrain des nouvelles constructions. Le cabinet SEBAN & Associés soutient depuis longtemps les collectivités dans ce sens.
De l’autre, les opérateurs s’appuient sur l’article L.332-15 du code de l’urbanisme pour soutenir que ce serait aux bénéficiaires des autorisations d’urbanisme, particuliers et aménageurs, de financer et de réaliser les adductions en domaine public, au droit du terrain des nouvelles constructions et, in fine, d’en être propriétaire.
Pour rappel, cet article dispose, en ses deux premiers alinéas, que
« L’autorité qui délivre l’autorisation de construire, d’aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l’équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l’alimentation en eau et gaz, les réseaux de télécommunication, l’évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l’éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés.
Les obligations imposées par l’alinéa ci-dessus s’étendent au branchement des équipements propres à l’opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes. »
La position des opérateurs est détaillée, dans la version de 2022, du guide pratique d’Objectif Fibre relatif à l’« Installation d’un réseau en fibre optique FttH dans les immeubles neufs ou rénovés, résidentiels ou mixtes » affirme-t-il, que :
« L’article L 332-15 précise les obligations à la charge du bénéficiaire de l’autorisation de construire (ou d’aménager) en vue de la construction et du financement de l’équipement propre en matière d’adduction.
Au titre de cet article un aménageur doit réaliser une infrastructure de génie civil qui va de l’entrée de chaque parcelle ou lot (point de démarcation) jusqu’au point d’accès réseau sur le domaine public, en respect du droit du terrain.
Cette infrastructure reste la propriété du bénéficiaire de l’autorisation de construire ou d’aménager, de lotir et ne peut en aucun cas être rétrocédée à l’opérateur de zone chargé du raccordement des lignes de communications électroniques en fibre optique. »
L’ARCEP a repris cette position sur son site internet[1], ainsi que, notamment, dans sa synthèse des travaux et recommandations sur les modalités tarifaires des raccordements finals des réseaux en fibre optique jusqu’à l’abonné[2] et dans sa recommandation sur la mise en œuvre de l’obligation de complétude des déploiements des réseaux en fibre optique jusqu’à l’abonné[3].
Plusieurs décisions successives permettent désormais d’écarter la position des opérateurs et de l’ARCEP.
Les bénéficiaires d’autorisations d’urbanisme ne sont pas propriétaires du branchement des équipements propres à l’opération sur les équipements publics au droit de leur terrain, en domaine public
Le premier aspect sur lequel les juridictions ont été amenées à se prononcer concerne la propriété des branchements des équipements propres à l’opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés.
Contestant des redevances d’occupation de fourreaux télécom situés dans des lotissements communaux dont le paiement lui était réclamé par le syndicat départemental d’énergie de la Loire-Atlantique (SYDELA), la société Orange soutenait que les dispositions précitées de l’article L.332-15 du code de l’urbanisme avaient pour effet de confier la propriété des branchements des équipements propres sur les équipements publics qui existent au droit du terrain des nouvelles constructions aux pétitionnaires des autorisations d’urbanisme.
Le tribunal administratif de Nantes a jugé, au contraire, que, « contrairement à ce que soutient la société Orange, les articles L. 332-6, L. 332-15, R. 315-6 et R. 312-7 du code de l’urbanisme n’ont ni pour objet ni pour effet de transférer aux bénéficiaires de l’autorisation d’urbanisme ni même à l’association syndicale locale des acquéreurs des lots des lotissements en cause la propriété des équipements, tels que des infrastructures de génie civil pour le passage de réseaux de télécommunications, dont les personnes publiques sont propriétaires dès leur réalisation sous maîtrise d’ouvrage publique. Il s’ensuit que la société Orange n’est pas fondée à soutenir que la propriété publique des infrastructures de génie civil en cause, qui ne se heurte à aucune contestation sérieuse, aurait été transférée aux associations syndicales libres de ces lotissements »[4].
Cette position a été partagée par le tribunal administratif de Toulouse dans plusieurs jugements[5].
Une telle position est cohérente avec le régime de propriété des autres types de réseaux publics, la cour administrative d’appel de Douai, saisie comme juge du renvoi par le Conseil d’État dans son célèbre arrêt Commune de Douai, ayant jugé que les branchements aux réseaux publics de distribution d’électricité réalisés par le concessionnaire constituent des biens de retour de l’autorité concédante[6].
Aucune obligation de principe ne repose sur les bénéficiaires d’autorisations d’urbanisme en matière d’adduction télécom en domaine public
Une juridiction a, plus récemment, jugé que l’article L.332-15 du code de l’urbanisme ne concerne que les réseaux publics et ne s’applique audits réseaux qu’en cas de prescription dans l’autorisation d’urbanisme[7].
Dans cette affaire, l’acquéreur d’une maison se plaignait de l’absence de raccordement de ladite maison au réseau PTT, estimant qu’il s’agissait d’un vice caché dont la société venderesse avait connaissance. L’acquéreur soutenait notamment qu’en application de l’article L. 332-15 du Code de l’urbanisme, le raccordement entre la chambre de tirage et la limite de sa parcelle incombait à la société venderesse tandis que cette dernière soutenait que cette obligation incombait à la société Orange, propriétaire du réseau cuivre.
La cour d’appel de Toulouse rappelle que les obligations imposées par l’article L.332-15 du Code de l’urbanisme s’étendent au branchement des équipements propres à l’opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes.
Elle juge cependant que ces dispositions ne permettent pas de retenir que la société venderesse aurait eu, dès l’origine de la construction, l’obligation d’installer les éléments nécessaires au raccordement entre la maison et le réseau public dans la mesure où il n’est pas établi que l’autorité administrative ayant délivré le permis de construire aurait émis une telle prescription qui n’était pas obligatoire, mais pouvait seulement intervenir ‘en tant que de besoin’.
Cette position n’a rien de surprenant, la jurisprudence administrative considérant de longue date que, sans prescription dans l’autorisation d’urbanisme, il n’y a pas d’obligation pour le pétitionnaire au titre de l’article L.332-15 du Code de l’urbanisme (CE, 1er avril 1981, n° 12882 ; CAA LYON, 20 décembre 2022, n° 22LY00744).
Le délégataire de service public doit exécuter les stipulations de la convention qui lui confient le financement et la maîtrise d’ouvrage des infrastructures de génie civil au droit du terrain pour le raccordement des nouvelles constructions
La dernière affaire concerne un délégataire de service public, chargé du financement, de la conception et de l’établissement d’une partie du réseau de communications électroniques à très haut débit en fibre optique qui soutenait que les stipulations de la convention de délégation de service public devrait être interprétées au regard des dispositions de l’article L. 332-15 et ne mettaient pas à sa charge le financement et la réalisation des infrastructures d’accueil, au droit du terrain, pour le raccordement final des nouvelles constructions.
Face à un débat avec son délégataire, l’autorité délégante a saisi le tribunal administratif d’une demande d’interprétation des stipulations de la convention de délégation de service public relatives au raccordement final des habitations, des sites professionnels publics et privés et à la densification du réseau départemental.
Le tribunal a jugé que, dès lors que la convention de délégation de service public confie le financement et la construction des infrastructures de génie civil sur le domaine public, au droit du terrain, au délégataire et que ces stipulations ne sont ni obscures, ni ambiguës, il n’y a pas lieu à interprétation de la convention[8].
Il en résulte qu’un délégataire ne peut opposer l’article L.332-15 du code de l’urbanisme pour refuser d’exécuter des stipulations claires d’une convention de délégation de service public.
A noter que, lors de l’audience, et sans que cela ne soit nécessaire à la résolution du litige, le rapporteur public a développé plus avant encore son raisonnement sur l’article L.332-15 pour répondre à plusieurs thèses développées par le délégataire quant au régime de cet article. Alors que le délégataire soutenait que l’autorité compétente en matière d’urbanisme était tenue de prescrire la réalisation des infrastructures de viabilisation venant au droit du terrain, il a considéré que ce raisonnement était erroné. En effet, selon le rapporteur public, l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme prévoit que l’autorité compétence n’exige la réalisation de ces infrastructures qu’« en tant que de besoin » et en déduit que l’autorité compétente dispose donc d’une faculté d’appréciation et a cité deux jurisprudences au soutien de cette interprétation (CE, 1er avril 1981, n° 12882, aux tables et CAA Lyon, 20 décembre 2022, n° 22LY00744).
La nécessaire prise en compte de la jurisprudence par les opérateurs et l’ARCEP
Ces décisions permettent de confirmer que, à l’image du réseau public de distribution d’électricité, c’est à l’opérateur d’infrastructure, conformément à l’article L.34-8-3 du Code des postes et des communications électroniques, d’assurer la maîtrise d’ouvrage des adductions de communications électroniques en domaine public, y compris pour les nouvelles constructions.
Cette charge de la maîtrise d’ouvrage pèse sur les opérateurs d’infrastructure dans tous les cas :
- pour les réseaux télécom privés, dès lors que l’article L.332-15 du code de l’urbanisme ne s’applique pas à eux ;
- pour les réseaux télécom publics, puisque l’article L.332-15 du code de l’urbanisme n’a ni pour objet ni pour effet de transférer aux bénéficiaires de l’autorisation d’urbanisme la propriété des adductions télécom.
C’est également à l’opérateur d’infrastructure, toujours en application de l’article L.34-8-3 du Code des postes et des communications électroniques, de financer ces travaux, même si rien n’empêche dans la règlementation applicable aux réseaux en fibre optique (FTTH, FTTE et FTTO) qu’il en répercute les coûts aux opérateurs commerciaux, lesquels auront également la possibilité de les répercuter à leurs clients.
Ce schéma financier est cohérent, s’agissant des réseaux d’initiative publique, avec l’article L.1425-1 du Code général des collectivités territoriales, lequel définit les usagers du service public local des communications électroniques comme étant les opérateurs de communications électroniques et les utilisateurs de réseaux indépendants. Les délégataires de service public chargés d’un réseau de communications électroniques ne peuvent donc pas facturer de prestations à des clients finals. La seule dérogation possible à ce financement concernera le cas limité, si ce n’est inexistant, d’éventuelles prescriptions dans les autorisations d’urbanisme imposant au pétitionnaire de supporter le branchement des équipements télécom propres à l’opération sur un réseau d’initiative publique déployé au droit du terrain au titre de l’article L.1425-1 du Code général des collectivités territoriales.
Enfin, les adductions télécom en domaine public relèveront, pour les réseaux privés, du patrimoine des opérateurs d’infrastructure et, pour les réseaux publics, du patrimoine des collectivités délégantes. Ce schéma patrimonial, s’agissant des réseaux d’initiative publique, est conforme au régime des biens de retour défini par le Conseil d’État et le Code de la commande publique. En effet, on ne voit pas à quel titre le régime patrimonial d’une adduction télécom devrait varier selon que l’habitation ou le local professionnel est existant ou nouveau, dès lors que le critère de qualification d’un bien de retour est sa nécessité au fonctionnement du service public. Dans les deux cas, une telle adduction est nécessaire au fonctionnement du service public des communications électroniques prévu à l’article L.1425- du Code général des collectivités territoriales.
Le cabinet SEBAN & Associés se tient à la disposition du gouvernement et du régulateur, pour intégrer dans textes et les décisions les dispositions qui permettront d’assurer la prise en compte de ces éléments, et des collectivités pour vérifier que les adductions télécom en domaine public des nouvelles constructions sont bien identifiées comme biens de retour dans les inventaires patrimoniaux des délégataires et que les flux financiers passent par les usagers et non les clients finals.
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[1] www.arcep.fr/mes-demarches-et-services/consommateurs/fiches-pratiques/raccorder-batiment-neuf-fibre-optique-zone-moins-dense-demarches.html
[2] ARCEP, Synthèse des travaux et recommandations sur les modalités tarifaires des raccordements finals des réseaux en fibre optique jusqu’à l’abonné, 28 juillet 2023, p. 7.
[3] ARCEP, Consultation publique sur son projet de recommandation sur la mise en œuvre de l’obligation de complétude des déploiements des réseaux en fibre optique jusqu’à l’abonné, 8 avril 2025, p. 22.
[4] TA Nantes, 1ère chambre, 7 novembre 2023, Société Orange, n° 2007538.
[5] TA Toulouse, 5ème chambre, 13 février 2024, n° 2000527 ; 5ème chambre, 30 Avril 2024, n° 2100634.
[6] CAA Douai, 10 décembre 2013, Commune de Douai, n° 12DA01949.
[7] CA Toulouse, 9 avril 2025, n° 24/01876.
[8] TA Toulouse, 26 février 2026, Département de l’Ariège, n° 2402380.