1 à 3 milliards d’euros d’économies dans les dépenses allouées au logement social : c’est l’ambition d’un rapport de novembre 2025, publié à l’été 2026, corédigé par l’Inspection générale des finances et l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable.
Les auteurs du rapport partent des constats suivants :
- les dépenses publiques consacrées au logement social représentent 14,8 milliards d’euros, dont 8,9 milliards à la charge de l’Etat ;
- sur ces 14,9 milliards d’euros, les aides personnalisées au logement (APL) pèsent presque la moitié (7 milliards d’euros). Il s’agit d’aides « efficaces » puisque, d’une part, 85 % des APL sont ciblées sur les 20 % de ménages les plus pauvres, et, d’autre part, elles ont déjà été fortement modérées depuis 2018, « grâce à » la réduction de loyer de solidarité (RLS) appliquée par les bailleurs sociaux. On comprend donc que les mesures proposées ne viseront les APL qu’à la marge ;
- les besoins en logements locatifs sociaux ne diminuent pas, bien au contraire, en particulier dans les grandes villes et sur les littoraux : dans un contexte de difficultés conjoncturelles importantes du parc privé de logements, qui apparaît de moins en moins comme un relais du parc social, le nombre de demandes de logements locatifs sociaux augmente, avec un besoin sur des typologies plus petites qu’auparavant (fort besoin de T1 et T2, alors que le parc social comprend majoritairement des T3 et des T4), du fait notamment de la réduction de la taille des ménages et des phénomènes de décohabitation. Parallèlement, pour les mêmes motifs, le taux de rotation dans le parc social diminue : le parcours résidentiel est enrayé ;
- Les bailleurs sociaux sont dans l’ensemble dans une situation financière solide, mais doivent faire face à des objectifs élevés en termes à la fois de développement de l’offre et de rénovation énergétique de leur parc existant. Les auteurs du rapport soulignent que « à hypothèses constantes ; ils ne sont pas en capacité d’atteindre simultanément » ces objectifs. Les mesures d’économies doivent donc s’accompagner de réformes du secteur et de leur activité.
Ces constats posés, les auteurs du rapport esquissent trois scenarii d’économies :
- Scenario 1, « a minima», pistes d’économies évoquées dans le projet de loi de finances pour 2026. Ici, le montant des économies de dépenses atteindrait 935 millions d’euros. Trois mesures sont ainsi proposées :
- Financement du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) : le financement de ce fonds, dédié à la production mais aussi à la démolition ou la réhabilitation de logements, pèse pour l’essentiel sur les bailleurs sociaux, via la contribution à la CGLLS (une partie du financement provenant également des majorations SRU payées par les communes carencées). Or depuis 2020, ces financements ont été considérablement réduits puisque, sur les 375 millions d’euros de cotisations CGLLS, 300 millions ne sont pas versés au FNAP mais sont fléchés vers les bailleurs sociaux à titre de compensation de la RLS. Les auteurs du rapport préconisent donc de mettre fin à ces compensations et de veiller à ce que les fonds restent alloués au FNAP ;
- Réorientation des prêts de la PEEC aux bailleurs sociaux et en LLI vers le FNAL et en remboursement de la dette contractée par Action Logement Services ;
- Suppression des APL aux étudiants extra-communautaires non boursiers (mesure déjà mise en œuvre en 2026).
- Scenario 2, portant le montant des économies à 1,848 milliard d’euros: reprenant les mesures proposées en scenario 1, il y est ajouté des pistes d’économies pesant sur les ménages, à savoir, en particulier la réforme du supplément de loyer de solidarité (SLS, le but recherché n’étant pas tant d’encourager le départ vers le parc privé dont il est souligné les difficultés mais bien de générer des recettes supplémentaires) et la suppression des APL pour les étudiants rattachés aux foyers fiscaux les plus aisés (9ème et 10ème de revenus), sachant que cette mesure pourrait être contrée par des stratégies d’optimisation fiscale des étudiants, consistant notamment à se détacher du foyer fiscal de leurs parents ;
- Enfin, le scenario 3, portant le montant des économies de dépenses autour de 3 milliards d’euros (2,897 à 3,220 selon les simulations) est celui comportant le plus d’impacts pour les bailleurs sociaux, puisque, aux mesures des scenarii 1 et 2, s’ajouteraient :
- La suppression de l’exonération d’impôt sur les sociétés
- Des mesures visant à encourager la vente HLM ( brève suivante)
- L’augmentation des taux réduits de TVA sur la production de logements locatifs sociaux (passage de 5,5 à 10 %) et le retour à un taux normal de TVA pour la production de logements locatifs intermédiaires. Cette mesure serait compensée par un mécanisme de réduction des taux d’emprunt sur fonds d’épargne, suivant plusieurs modalités alternatives détaillées dans le rapport.
Pour préserver la soutenabilité de ces mesures, les auteurs du rapport accompagnent ces propositions de 17 propositions de réformes, parmi lesquelles on retiendra en particulier :
- La mise en œuvre par l’ANCOLS d’un contrôle de l’absence de surcompensation des charges de service public par les aides publiques : aujourd’hui, ce contrôle se fait a priori et il est proposé un contrôle a posteriori, sujet qui avait déjà fait l’objet d’une vive opposition en 2019…
- Elargir les compétences dites « obligatoires » des sociétés de coordination et approfondir leurs compétences actuelles. Le rapport n’est guère précis sur le sujet, on comprend qu’il s’agirait pour l’essentiel de générer plus de mutualisations et des gains d’efficience des organismes HLM membres de ces sociétés de coordination ;
- Assouplir les obligations de rénovation des étiquettes énergétiques « E », pour « détendre » le calendrier et préserver les capacités d’investissement des bailleurs sociaux ;
- Augmenter davantage les loyers suite à réhabilitation (notamment, augmentation du loyer plafond pour les nouveaux baux, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les opérations relevant du dispositif dit « seconde vie ») ;
- Etendre les droits à faire des organismes HLM à des activités hors SIEG, sous réserve que ces activités soient financées par des fonds « non SIEG » ;
- Conclure des baux pour des durées déterminées et qui ne seraient renouvelables que dès lors que le ménage continue de remplir les conditions d’accès à un logement locatif social. Il s’agit, ni plus ni moins, que de mettre fin au droit au maintien dans les lieux, ce qui peut sembler peu cohérent avec le constat fait des difficultés d’accès à un logement du parc privé.
Les auteurs du rapport proposent aussi de revoir à la hausse les obligations SRU en zone A et A bis, avec une part minimale de logements PLAI et PLUS (les plafonds de loyers devant être davantage différenciés) et de prescrire, dans les communes comportant moins de 35 % de logements locatifs sociaux, la construction d’au moins 25 % de logements sociaux pour les opérations LLI.
En synthèse, ce rapport dense (60 pages sans les annexes) comporte des propositions de mesures dont la reprise, notamment à l’occasion des prochains débats budgétaires, devra faire l’objet d’un suivi attentif et vigilant, au regard des impacts sur le modèle économique et structurel du secteur…