Dans un arrêt rendu le 9 septembre 2023, la Cour administrative de Toulouse s’est prononcée sur la nature d’une convention conclue entre un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et une commune en vue de confier à cet établissement l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme pour en conclure que la convention pouvait être qualifiée de contrat de louage d’ouvrage et que sa mauvaise exécution était susceptible d’engager la responsabilité contractuelle de l’EPCI.
Dans cette affaire, Toulouse Métropole avait mis à disposition d’une de ses communes membres (Mons) son service instruction du droit des sols sur le fondement de l’article L. 5211-4-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Autrement dit les services de la Métropole étaient mis à disposition de la commune de Mons pour instruire des demandes d’autorisation d’urbanisme. On précisera que dans le cadre d’un tel montage, le maire reste compétent pour accorder les permis de construire.
En raison d’un litige opposant des particuliers au maire de la commune qui leur avait enjoint l’arrêt de travaux sur une parcelle, cette dernière est venue rechercher la responsabilité de la Métropole au titre de ses missions d’instruction des autorisations d’urbanisme. Pour définir l’étendue de la responsabilité de la Métropole, le juge est venu qualifier la convention conclue entre l’EPCI et la commune sur le fondement de l’article L. 5211-4-1 du CGCT en précisant que :
« Les conventions conclues à titre onéreux et en dehors de toute obligation entre une collectivité territoriale et un EPCI pour mettre à disposition des services sont des contrats de louage d‘ouvrage dont l’inexécution ou la mauvaise exécution est susceptible d’engager la responsabilité de la personne morale dont dépendent ces services dans les conditions de droit commun. ».
Il ressort de cette analyse que pour mettre en œuvre la responsabilité contractuelle d’un EPCI, il convient, d’une part, de vérifier que la convention a été conclue à titre onéreux et, d’autre part, d’identifier le caractère obligatoire ou facultatif du recours à une telle convention. Dans le cas présent, le caractère facultatif du recours à la conclusion d’une telle convention ne fait aucun doute et il a été considéré que la convention avait été conclue à titre onéreux dès lors qu’il était prévu le remboursement des frais de fonctionnement du service de la commune à l’EPCI. Pour toute ces raisons, la convention a été qualifiée de contrat de louage d’ouvrage de sorte que la responsabilité contractuelle de l’EPCI a pu être engagée sur le fondement de la mauvaise exécution de la convention. Le juge administratif ayant, par ailleurs, considéré que le fait que le service instructeur du droit des sols de l’EPCI était éventuellement sous l’autorité du maire était inopérant.
Une analyse comparable pourrait selon nous être adoptée dans les litiges entre communes et EPCI en application de l’article L. 5211-4-2 du CGCT (convention relative à la mise en œuvre d’un service commun).