Loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 – Premières décisions et nombreuses inconnues pour les communes

Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19

Ce dimanche 22 mars 2020, l’Assemblée Nationale et le Sénat ont approuvé le projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid 19, dans sa version telle qu’issue de l’accord auquel a finalement abouti la commission mixte paritaire convoquée dans la matinée.  

Si ce texte vient « acter » de premières décisions, il est la résultante de débats non résolus sur des points fondamentaux de fonctionnement des communes et EPCI et renvoie, par conséquent, sur de nombreux aspects, à de futures ordonnances gouvernementales (ordonnances prises sur le fondement de l’article 38 de la Constitution).  

L’article suivant se propose d’effectuer, par suite, de façon synthétique, un bilan sur ce texte en distinguant précisément ce qui a été décidé, de ce qui reste en suspens sur les 3 aspects institutionnels suivants :  

  • le processus électoral en cours ;  
  • le fonctionnement des communes au sein desquels le conseil municipal a été élu au complet à l’issue du premier tour ;  
  • le fonctionnement des communes au sein desquels le conseil municipal n’a pas été élu au complet à l’issue du premier tour.  

 

1 – Le processus électoral en cours 

Ce qui a été décidé : 

  • L’élection régulière des conseillers élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 est acquise ; 
  • Le second tour est reporté au plus tard en juin 2020 : la date exacte sera fixée par décret en conseil des ministres pris le 27 mai 2020 au plus tard si la situation sanitaire le permet selon l’analyse du comité scientifique remise au plus tard au Parlement le 23 mai 2020 ; 
  • Si l’organisation du second tour est possible en juin :  
    • Les déclarations de candidature à ce second tour seront à déposer au plus tard le mardi qui suit la publication du décret de convocation des électeur (donc au plus tard le mardi 2 juin) ; 
    • La campagne électorale pour le second tour sera ouverte à compter du second lundi qui précèdera ce second tour (la campagne durera donc 13 jours, conformément au droit commun) ;
  • Si l’organisation du second tour n’est pas possible en juin, le premier tour du scrutin sera annulé (pour les communes n’ayant pas élu un conseil municipal complet) et une nouvelle élection sera organisée dans les délais et conditions fixés par une prochaine loi ;  
  • Les comptes de campagne (pour les listes de candidats se présentant dans les communes de plus de 9000 habitants) sont à déposer à la CNCCFP pour les listes de candidats non admises ou ne présentant par leur candidature au second tour, au plus tard le 10 juillet 2020 à 18 heures et pour celles présentes au second tour, au plus tard, le 11 septembre 2020 à 18 heures. 

 

Ce qui reste en suspens, dans l’attente d’une ordonnance gouvernementale (qui devra intervenir dans un délai d’un mois) : 

  • Des règles complémentaires relatives au dépôt des candidatures ;  
  • Des règles complémentaires relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales et à l’organisation de la campagne électorale (il a uniquement été acté, à ce stade, que les plafonds de dépenses seraient majorés par un coefficient fixé par décret qui ne pourra être supérieur à 1,5 et que toute action de propagande électorale interdite généralement 6 mois avant l’élection demeure prohibée) ;  
  • Des règles relatives aux consultations des listes d’émargement.  


A ce stade donc, la prudence requiert pour les candidats de limiter, autant que possible, toute action de « campagne », c’est-à-dire toute action générant une dépense devant être inscrite au compte de campagne.  

Il est néanmoins constant que des questions significatives se posent notamment s’agissant des personnes rémunérées à l’occasion de ces campagnes électorales ou encore s’agissant des locaux de campagne, pour lesquelles aucune réponse certaine ne peut aujourd’hui être apportée.  

 

2 – Le fonctionnement des communes ayant élu au complet un nouveau conseil municipal 

Ce qui a été décidé :  

  • Les conseillers élus le 15 mars 2020 entreront en fonction à une date fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020, aussitôt que la situation sanitaire le permettra au regard de l’analyse du comité de scientifiques ;  
  • La première réunion du conseil municipal se tiendra de plein droit au plus tôt cinq jours et au plus tard dix jours après cette entrée en fonction ;  
  • Les conseillers municipaux en exercice avant le premier tour conservent leur mandat jusqu’à l’entrée en fonction des conseillers municipaux élus au premier tour ;  
  • Nonobstant toute disposition contraire, le mandat des représentants d’une commune au sein d’organismes de droit public ou de droit privé en exercice à la date du premier tour est prorogé jusqu’à la désignation de leurs remplaçants par l’organe délibérant ; 
  • Si certains conseils municipaux se sont réunis, en application de l’article L. 2127-7 du CGCT, entre le vendredi 20 mars et le dimanche 22 mars, afin de procéder à l’élection du Maire et des adjoints et d’adopter de premières délibérations, ces décisions ne prendront effet qu’à compter de la date d’entrée en vigueur des conseillers élus qui sera fixée par décret ;  
  • Les délégations attribuées aux élus dont le mandat est prolongé demeurent valables jusqu’à l’entrée en fonction de leurs successeurs (conformément à une disposition ajoutée par la commission mixte paritaire, rédigée comme suit : « III – Par dérogation à l’article L. 227 du code électoral : Les délégations attribuées aux élus dont le mandat est prolongé non plus qu’aucune délibération ne deviennent caduques de ce seul fait ») ; 
  • Le délai de 3 mois fixé par l’article L. 2123201 du CGCT pour le vote des indemnités des membres du conseil municipal ne s’applique pas ;   
  • Les candidats élus au premier tour dont l’entrée en fonction est différée sont destinataires de la copie de l’ensemble des décisions prises sur le fondement de l’article L. 212222 CGCT (décisions prises par le Maire dans le cadre des délégations lui ayant été accordées par le conseil municipal). 

 

A noter, enfin, pour les communes qui seront situées dans les zones géographiques concernées par l’état d’urgence sanitaire, que des adaptations aux règles de quorum sont prévues. Les organes délibérants des collectivités concernées pourront délibérer dès lors que le tiers de leurs membres en exercice sera présent (par exception à l’article L. 2121-17 du CGCT). A défaut de satisfaction de cette condition, l’organe délibérant pourra être convoqué à trois jours au moins d’intervalle et délibérer sans condition de quorum. Dans tous les cas, un membre de ces organes pourra être porteur de deux pouvoirs. Sauf pour les scrutins secrets, il est encore prévu qu’un dispositif de vote électronique ou de vote par correspondance papier préservant la sécurité du vote pourra être mis en œuvre dans des conditions fixées par décret pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire. 

 

Ce qui reste en suspens :  

  • Doivent être réglées par une ordonnance gouvernementale à intervenir dans un délai d’un mois : les conditions d’organisation de l’élection des maires et des adjoints  
  • Et doivent être réglées par une ordonnance gouvernementale susceptible d’intervenir dans les 3 mois suivant l’entrée en vigueur de cette loi et d’avoir une portée rétroactive au 12 mars 2020 : les règles de fonctionnement des organes délibérants (y compris autorisant des formes de délibération collégiale à distance), les règles applicables aux délégations, les règles applicables à l’adoption et à l’exécution des décisions budgétaires, les règles applicables en matière de consultations et de procédures d’enquête publique ou exigeant une consultation d’une commission consultative ou d’un organe délibérant d’une collectivité territoriale ou de ses établissements publics. 

A ce stade, soit dans l’attente de l’intervention des ordonnances annoncées, notre conseil de prudence est donc, dans la mesure du possible, de limiter les décisions de la Commune à ce qui est absolument nécessaire.  

Si ces dispositions permettent, en cas de besoin, de prendre des décisions, notamment via le maintien des délégations accordées avant le premier tour et via des modalités adaptées de réunion des organes délibérants, de nombreuses questions restent néanmoins en suspens.  

Si l’on comprend qu’une délibération prise avec un tiers des membres présents d’un organe délibérant serait valide, peut-on en revanche considérer irrégulière une délibération qui serait prise en présence de plus de 50 conseillers compte tenu de l’interdiction actuelle de se rassembler au-delà de ce nombre ? 

Pour les jours à venir, soit avant l’introduction de nouvelles directives, une appréciation au cas par cas doit prévaloir (dans la recherche constante de l’intérêt général et de la limitation des décisions prises à la gestion de la crise sanitaire et à ce qui est absolument indispensable).    

 

3 – Le fonctionnement des communes n’ayant pas élu au complet le nouveau conseil municipal  

Ce qui a été décidé :  

  • Les conseillers municipaux en exercice avant le premier tour conservent leur mandat jusqu’au second tour du scrutin s’il a lieu en juin 2020 ou jusqu’à une date fixée ultérieurement, par la loi, s’il n’a pas lieu en juin ;  
  • A l’instar de ce qui s’applique pour les autres communes, nonobstant toute disposition contraire, le mandat des représentants d’une commune au sein d’organismes de droit public ou de droit privé en exercice à la date du premier tour est prorogé jusqu’à la désignation de leurs remplaçants par l’organe délibérant ; 
  • A l’instar de ce qui s’applique pour les autres commune, les délégations attribuées aux élus dont le mandat est prolongé demeurent valables jusqu’à l’entrée en fonction de leurs successeurs.  

Les mêmes adaptations aux règles de quorum que celles précitées s’appliquent également.  

 

Ce qui reste en suspens et doit être réglé par une ordonnance gouvernementale susceptible d’intervenir dans les 3 mois suivant l’entrée en vigueur de cette loi et d’avoir une portée rétroactive au 12 mars 2020 : les règles de fonctionnement des organes délibérants (y compris autorisant des formes de délibération collégiale à distance), les règles applicables aux délégations, les règles applicables à l’adoption et à l’exécution des décisions budgétaires, les règles applicables en matière de consultations et de procédures d’enquête publique ou exigeant une consultation d’une commission consultative ou d’un organe délibérant d’une collectivité territoriale ou de ses établissements publics. 

A nouveau pour ces communes, il sera signalé que des incertitudes demeurent et qu’à raison de l’importance du champ ouvert à l’intervention d’une ordonnance gouvernementale, plusieurs options de fonctionnement alternatives pourraient in fine s’appliquer.  

Dans l’attente donc de futures directives, nous ne pouvons que recommander aux exécutifs des communes concernées d’agir avec prudence et de n’adopter que les mesures qu’imposent la gestion de la crise sanitaire ou toute aussi situation d’urgence.  

En tout état de cause, il convient de rester particulièrement en alerte de l’actualité législative, réglementaire ainsi que des circulaires à intervenir. 

Par Elise Humbert

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