Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) reprennent la main : ce que prévoit le projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles - texte n° 2632 (2026)

Déposé le 8 avril 2026 et examiné en première lecture à l’Assemblée nationale du 19 au 22 mai 2026 selon la procédure accélérée, le projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles (n° 2632) consacre dans son titre III plusieurs dispositions qui renforcent le droit de préemption des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) et étendent leur contrôle à des opérations qui, jusqu’ici, leur échappaient.

Pour mesurer la portée de ces évolutions, il faut rappeler le fonctionnement du droit de préemption des SAFER.

En cas de cession d’un bien rural, la SAFER peut évincer l’acquéreur pressenti et se substituer à lui, aux mêmes conditions, afin d’acquérir le bien puis de le rétrocéder à un candidat choisi au regard de ses missions. Ce pouvoir n’est toutefois pleinement opérant que si la SAFER peut devenir propriétaire du bien.

Le mécanisme fonctionne mal, en revanche, lorsque la propriété est démembrée.

Rappelons que la pleine propriété d’un bien encapsule trois attributs : l’usus (le droit d’utiliser la chose), le fructus (le droit de percevoir les fruits ou revenus produits par la chose) et l’abusus (le droit de disposer de la chose).

Or, jusqu’à la loi du 13 octobre 2014, lorsque la propriété était démembrée entre la nue-propriété et l’usufruit (droit d’utiliser et de percevoir les fruits ou revenus), la SAFER ne pouvait pas exercer efficacement son droit de préemption. En effet, elle préemptait et devenait nue-propriétaire mais ne pouvait utiliser le bien pour orienter l’exploitation, rétrocéder le bien à un agriculteur.

La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 a corrigé cela (article L. 143-1 du Code rural et de la pêche maritime), mais avec prudence et selon un principe directeur clair : la SAFER ne peut préempter la nue-propriété qu’à condition de pouvoir, dans un horizon proche, récupérer la pleine maîtrise du bien.

Trois hypothèses ont été retenues :

la SAFER détient déjà l’usufruit (en achetant la nue-propriété, elle reconstitue la pleine propriété immédiatement) ;
elle peut acquérir l’usufruit en même temps que la nue-propriété (même résultat) ;
ou, à défaut, l’usufruit restant à courir n’excède pas deux ans (la SAFER attend ce délai court, puis récupère la pleine propriété).

Au-delà de deux ans d’usufruit restant, retour à la case départ : la SAFER est sans pouvoir.

Or, deux ans, c’est très court.

C’est précisément cette faille que comble l’article 12 du projet, en portant le seuil de deux à cinq ans. La SAFER pourra préempter la nue-propriété chaque fois que l’usufruit restant à courir n’excède pas cette durée.

Ce dispositif ne vise pas les transmissions familiales classiques. L’article L. 143-4 du Code rural et maritime prévoit déjà plusieurs cas dans lesquels la SAFER ne peut exercer son droit de préemption, parmi lesquels les cessions entre parents et alliés. Les transmissions au sein du cercle familial proche restent donc hors du champ du dispositif.

Au-delà des ventes : le bail emphytéotique également visé (article 13 du projet de loi).

Le texte s’attaque ensuite au bail emphytéotique. En principe, ce contrat n’est pas une vente. Le propriétaire garde son terrain mais en confie l’usage à un preneur pour une très longue durée, parfois 50 ou 99 ans.

Ce mécanisme peut être parfaitement justifié, notamment pour les projets qui demandent du temps mais il peut aussi servir à contourner le contrôle de la SAFER.

Le montage est simple. Au lieu de vendre officiellement le terrain, le propriétaire signe un bail très long. Le preneur verse dès le départ une somme importante, proche du prix du terrain. Ensuite, il ne paie plus que des loyers très faibles pendant toute la durée du bail. Sur le papier, il n’y a pas de vente : le propriétaire reste propriétaire. Mais dans les faits, le preneur a payé presque le prix du terrain et peut l’utiliser pendant plusieurs décennies. L’opération ressemble fortement à une vente, sans en avoir le nom.

C’est cette pratique que le texte cherche à encadrer.

Jusqu’ici, la SAFER pouvait intervenir sur les ventes de terres agricoles, mais pas sur ces baux de très longue durée. L’article 13 instaure deux mécanismes complémentaires :

d’abord, une déclaration préalable obligatoire à la SAFER de tout projet de bail emphytéotique portant sur des biens à vocation ou usage agricole, deux mois avant la passation, à peine de nullité ;

ensuite, un droit d’opposition au profit de la SAFER, après accord des commissaires du Gouvernement, lorsque le bail méconnaît certains objectifs limitativement énumérés à l’article L. 143-2 du Code rural et de la pêche maritime : installation et consolidation des exploitations, lutte contre la spéculation foncière, protection de l’environnement, mise en valeur des espaces périurbains.

Le critère d’opposition retenu appelle une attention particulière. La SAFER peut faire obstacle à l’opération lorsqu’elle estime que le montant des loyers est excessif au regard des niveaux habituellement pratiqués dans la région.

Le dispositif est cependant assorti de plusieurs garde-fous. Le droit d’opposition ne s’applique pas :

aux baux conclus entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus ;
aux baux dont l’une des parties est une personne morale de droit public, une personne chargée d’une mission de service public ou une fondation reconnue d’utilité publique ayant un objet foncier agricole ;
aux baux conclus en vue d’un projet d’intérêt général, d’une mesure de compensation des atteintes à la biodiversité ou de la création d’un site naturel de compensation, de restauration et de renaturation ;
aux biens situés dans une zone d’aménagement différé ou un emplacement réservé au titre du Code de l’urbanisme.

La SAFER dispose enfin d’un délai de deux mois à compter de la notification pour exercer son droit d’opposition, son silence valant renonciation. Les contestations relèvent du tribunal judiciaire.

Dans son avis du 2 avril 2026, le Conseil d’État a validé l’instauration de ce droit d’opposition au regard du droit de propriété et de la liberté d’entreprendre.

Le texte poursuit son chemin parlementaire, le Sénat l’examine en séance le 29 juin 2026.

Une saisine du Conseil constitutionnel après promulgation n’est pas à exclure compte tenu de la sensibilité du texte sur le droit de propriété et la liberté contractuelle.