La ZAC face aux constructeurs autonomes

Présentation de la ZAC

La zone d’aménagement concerté (ci-après, ZAC) est une zone à l’intérieur de laquelle une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés (article L. 311-1 du Code de l’urbanisme).

La ZAC est souvent utilisée pour des opérations d’aménagement d’envergure, la ZAC constituant une procédure mise en place pour réaliser des opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, telles que la mise en œuvre d’un projet urbain, d’une politique locale de l’habitat, l’accueil d’activités économiques, la réalisation d’équipements collectifs, la lutte contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, le renouvellement urbain…).

La ZAC face au changement

Alors qu’elle est parfois décriée pour sa longueur et reléguée, au second rang par certains, pour des montages plus innovants, la ZAC traverse le temps, renforcée par le constat que cette procédure a fait ses preuves, au vu du nombre très significatif d’opérations d’aménagement en ZAC, dont la réalisation est arrivée à terme et avec succès.

Alors que cette procédure existe depuis 1967, la ZAC est pérenne dans un contexte de mutations permanentes et d’instabilité juridique, car elle s’est adaptée à l’évolution des territoires, et aux nouvelles façons de construire (plus densément, moins d’étalement urbain). La ZAC a également été confrontée aux nouveaux enjeux environnementaux (reconversion des friches industrielles périphériques, réalisation d’écoquartiers, zéro-artificialisation etc.), grâce notamment à la procédure d’évaluation environnementale, permettant un contrôle des impacts du projet sur l’environnement, la mise en place de mesures compensatoires et un suivi de ces mesures.

La dimension foncière de la ZAC

La ZAC a également une dimension foncière ; elle implique généralement l’acquisition, en tout ou partie, des terrains se situant dans son périmètre, et le recours à l’expropriation, en cas d’absence d’accord amiable pour la cession du foncier.

Même si la maîtrise foncière n’est pas un préalable à la création de la ZAC, ni une fin en soi, le fait d’être propriétaire de l’ensemble des parcelles en ZAC permet à la collectivité d’avoir un contrôle complet sur l’opération, et se justifie, au demeurant, par l’impossibilité de maintenir les propriétaires (souvent dénommés les « constructeurs autonomes ») et leur locataires en place, car leur maintien compromettrait la réalisation de la ZAC, les affectations envisagées et la vocation de cette dernière.

Toutefois, même privées de la totalité des terrains situés dans le périmètre de la ZAC, les collectivités disposent d’outils afin de garder la maîtrise sur leurs projets urbains. Cette circonstance explique le succès et le développement des ZAC appelées « à maîtrise foncière partielle », ZAC dans lesquelles la personne publique à l’initiative de la ZAC, ou bien l’aménageur, ne dispose pas de la propriété intégrale de l’emprise de la ZAC. En d’autres termes, des propriétaires préétablis sont présents sur l’emprise de la ZAC, et doivent y rester. Ces terrains ne font donc l’objet d’aucune cession, location ou concession d’usage consentie par l’aménageur de la zone.

Mais quelle est la place de ces « constructeurs autonomes » en ZAC ? Comment articuler leur projet avec celui plus global de la ZAC, et leur constructibilité avec celle de la ZAC ? Comment coordonner les interventions respectives afin de respecter le projet urbain ?

 

ZAC et maîtrise foncière

D’un point de vue juridique, il n’existe aucune obligation pour la personne publique d’acquérir et de maîtriser l’ensemble des surfaces comprises dans le périmètre de la ZAC (art. L. 311-1 du Code de l’urbanisme). Les seules obligations d’achat résultent de l’exercice éventuel du droit de délaissement par les propriétaires des terrains compris dans cette zone (art. L. 311-2 C. urb.), car parmi les effets attachés à la création de la ZAC figurent la mise en œuvre du droit de délaissement par les propriétaires, avec l’exonération de taxe d’aménagement, et la possibilité d’opérer des divisions foncières, sans soumission au régime du lotissement.

Aussi, dans un contexte de rareté et de cherté du foncier et de budgets publics contraints, la ZAC à maîtrise foncière partielle peut être une bonne alternative, pour contenir les dépenses liées au poste des acquisitions foncières, et intégrer des propriétaires déjà en place, dont le projet s’inscrit dans l’ambition urbaine de la ZAC.  Mais de quel contrôle dispose alors la personne publique sur le projet des constructeurs autonomes ?

 

Collectivité et « constructeurs autonomes » : quels mécanismes de contrôle ?

La ZAC à maîtrise foncière partielle semble, de prime abord, entrer en contradiction avec l’objectif inhérent à ce type de procédure : permettre à la personne publique à l’initiative de la ZAC de mener à bien un projet urbain public, défini et contrôlé entièrement par elle. Cet objectif implique en principe que la collectivité contrôle son programme de construction et celui des équipements publics de la zone.

Or, l’absence de maîtrise foncière totale de cette zone enlève à la personne publique beaucoup de son pouvoir de contrôle.

Le principe même de la ZAC réside, en l’occurrence, dans l’acquisition par l’aménageur de la majorité des terrains situés dans le périmètre de la ZAC pour les aménager, dans la perspective de leur commercialisation à des constructeurs privés. Dans le cadre de cette cession, sera annexé aux actes de vente un cahier des charges de cession de terrain (CCCT) indiquant notamment le nombre de mètres carrés de surface de plancher dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée. Ce CCCT pourra également fixer des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de la réalisation de la zone (art. L. 311-6 C. urb.).

Toutefois, dans le cadre d’une ZAC à maîtrise foncière partielle, l’aménageur ne disposera pas de cet outil pour imposer au « constructeur autonome » – c’est-à-dire celui qui n’a pas acquis son terrain auprès de l’aménageur – le respect de ses prescriptions. Dès lors, le rôle des collectivités et aménageurs se limite-t-il à de la coordination de projets ? La réponse est négative, car plusieurs outils de contrôle demeurent à leur disposition.

Le document d’urbanisme : le PLU et les OAP

Le premier d’entre eux est sans conteste le document d’urbanisme, le PLU. Dans le cadre notamment de l’ouverture à l’urbanisation ou de la reconversion d’anciennes zones industrielles d’ampleur, la mise en œuvre des projets poursuivis sur ces terrains, propriétés d’acteurs privés, implique une adaptation du document d’urbanisme, dans la perspective de la délivrance des permis de construire. Aussi, la collectivité dispose, à ce titre, d’un levier important dans le cadre des négociations avec les propriétaires enclins à valoriser leur terrain.

La collectivité peut définir dans son document d’urbanisme la localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer, ainsi que la localisation prévue des principaux ouvrages publics, des installations d’intérêt général et des espaces verts de la ZAC (art. L. 151-7 et L. 151-42 C. urb.). Précisons que, selon leur emplacement dans le document d’urbanisme, ces éléments pourront entraîner une certaine lourdeur procédurale : rapport de conformité s’ils figurent dans le règlement, ou rapport de compatibilité s’ils se trouvent dans les orientations d’aménagement et de programmation (OAP). Ce dernier outil sera à privilégier. A ce titre, rappelons que la loi Elan du 23 novembre 2018 (loi n° 2018-1021) a également permis, dans le cas où la personne publique compétente pour créer la ZAC le serait également en matière de plan local d’urbanisme (PLU), d’approuver ce document et de créer la ZAC par la même délibération (art. L. 151-7-2 C. urb.). Dans ces conditions, les OAP, souvent associés à l’urbanisme de projet, s’avèrent un outil de contrôle utile de la programmation de la ZAC.

Du côté du financement : les conventions de participation et d’association

Convention de participation : Le développement des ZAC à maîtrise foncière partielle répond également à l’objectif de développement des partenariats public-privé.

Dans ce cadre, afin de permettre le financement des équipements publics de la zone, et d’éviter une rupture d’égalité entre les constructeurs, ceux n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur devront obligatoirement conclure une convention avec la collectivité signée par l’aménageur, tel que cela est prévu par l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme. Cette convention précise les conditions dans lesquelles le constructeur participe au coût d’équipement de la zone. Il convient de préciser que, depuis l’entrée en vigueur de la loi Elan du 23 novembre 2018, la participation peut être versée directement à l’aménageur ou à la personne publique à l’initiative de la création de la ZAC. Auparavant, les participations étaient nécessairement versées à la personne publique.

La convention est une pièce obligatoire du dossier de demande de permis de construire. Cependant, ce type de convention ne saurait en principe orienter ou restreindre les droits à construire des constructeurs autonomes (circulaire n° 2001-56 du 27 juillet 2001 relative à la réforme des contributions d’urbanisme issue de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, NOR : EQUU0110155C).

Convention d’association : Cette convention est prévue à l’article L. 311-5 du Code de l’urbanisme. Ce document, qui accompagne généralement les conventions de participation (financière) des constructeurs autonomes et doit en être distinct, définit « les conditions dans lesquelles ces propriétaires participent à l’aménagement » de la ZAC. Ces conventions d’association, contrairement aux conventions de participation, ont un caractère purement facultatif, leur but étant de coordonner les chantiers de construction et d’aménagement, et les limites de prestations des différents intervenants. En d’autres termes, c’est la liberté contractuelle qui guide la signature d’une telle convention. En réalité, on constate que les aménageurs utilisent ces conventions pour y insérer certaines prescriptions techniques, architecturales, voir environnementales, et ainsi encadrer le programme des constructeurs autonomes de la ZAC.

Comment articuler les surfaces de plancher des constructions autonomes avec celles du programme de la ZAC ?

La question qui se pose est celle de savoir si les projets portés par des constructeurs autonomes dans le périmètre d’une ZAC sont susceptibles de consommer la surface de plancher constructible figurant dans les documents constitutifs de la ZAC. Il s’agit là d’une vraie question, qui n’est pas tranchée à ce jour.

D’une part, les textes législatifs et règlementaires ainsi que la jurisprudence ne se sont pas saisis de cette question et, d’autre part, la doctrine, relativement rare également sur ce sujet, ne prend pas position clairement.

La position selon laquelle le constructeur autonome peut consommer la surface de plancher constructible de la ZAC n’est pas satisfaisante, pas plus que ne l’est la position selon laquelle l’aménageur serait en droit d’exiger d’un tel constructeur de lui racheter des droits à construire.

Certains défendent le principe selon lequel la surface de plancher dans le périmètre de la ZAC serait propriété de l’aménageur et selon lequel la surface de plancher des constructions réalisées par les constructeurs autonomes devrait être déduite du programme global des constructions de la ZAC, de manière à ne pas limiter les droits à construire devant être cédés par l’aménageur.

D’autres proposent que soit définie et anticipée dans les documents constitutifs de la ZAC une ventilation par îlots de la surface de plancher constructible pour les terrains acquis auprès de l’aménageur et pour les terrains non acquis auprès de l’aménageur, à proportion des superficies de terrains possédés par chacun.

Les textes étant silencieux sur ce sujet, le législateur viendra certainement combler cette lacune et compléter les règles de droit.

Céline Lherminier

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