La procédure d’état d’abandon manifeste passe avec succès l’épreuve de la Question prioritaire de constitionnalité (QPC)

La confirmation de la constitutionnalité de ce dispositif est de nature à favoriser son utilisation par les acteurs publics, qui disposent ainsi d’un levier supplémentaire pour lutter contre la vacance foncière, et répondre aux exigences croissantes de sobriété foncière et de limitation de l’artificialisation des sols.

Saisi par le Conseil d’Etat (décision n° 510442 du 27/02/2026) d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel s’est interrogé sur la constitutionnalité des articles L. 2243-1, L. 2243-2, L. 2243-3 et L. 2243-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), dans leur rédaction résultant de lois de 2013, 2014 et 2015, relatifs à la procédure de déclaration d’état d’abandon manifeste d’un immeuble.

Indiquons dès à présent que le régime actuel des biens en état d’abandon manifeste a été modifié par des lois plus récentes de 2022 (loi 3DS) et 2023 (loi relative à l’industrie verte).

Résumé des dispositions du CGCT querellées

En substance, selon les dispositions précitées résultant de lois de 2013 à 2015, le maire peut engager la procédure de déclaration d’un immeuble en état d’abandon manifeste lorsqu’il est sans occupant à titre habituel et qu’il n’est manifestement plus entretenu. Cette procédure ne peut être mise en œuvre qu’à l’intérieur du périmètre d’agglomération de la commune.

La déclaration se fait en deux temps puisque :

Dans un premier temps, le maire constate, par procès-verbal provisoire, l’abandon manifeste de l’immeuble, après qu’il a été procédé à la détermination de celui-ci et à la recherche des propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés sur le fichier immobilier ou le livre foncier. Le procès-verbal provisoire mentionne la nature des désordres affectant l’immeuble auxquels il convient de remédier pour mettre fin à l’état d’abandon manifeste. Ce procès-verbal provisoire est affiché durant 3 mois en mairie et dans les lieux concernés et fait l’objet d’une publication dans 2 journaux régionaux/locaux diffusés dans le département. En parallèle, il est notifié aux propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés, à moins qu’ils ne puissent être identifiés. Dans cette hypothèse, la notification est faite en mairie. A peine de nullité, ce procès-verbal doit expressément reproduire certains articles du CGCT.
Dans un second temps, à l’issue du délai de 3 mois, le maire constate par un procès-verbal définitif l’état d’abandon manifeste de l’immeuble.
Puis, sur saisine du maire, le conseil municipal décide s’il y a lieu de déclarer la parcelle en état d’abandon manifeste et d’en poursuivre l’expropriation au profit de la commune, d’un organisme y ayant vocation ou d’un concessionnaire d’une opération d’aménagement, en vue:
soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d’habitat ;
soit de tout objet d’intérêt collectif relevant d’une opération de restauration, de rénovation ou d’aménagement.

Toutefois, si, pendant le délai de 3 mois, les propriétaires ont mis fin à l’état d’abandon ou se sont engagés à effectuer des travaux pour mettre fin à cet état par convention avec la commune dans un délai fixé par cette dernière, la procédure ne pourra pas être poursuivie par la commune.

Mais, si les travaux n’ont finalement pas été réalisés par les propriétaires dans le délai imparti, la procédure de déclaration d’état d’abandon manifeste pourra être reprise.

Par ailleurs, le propriétaire de la parcelle ne peut arguer du fait que les constructions ou installations implantées sur sa parcelle auraient été édifiées sans droit ni titre par un tiers pour être libéré de l’obligation de mettre fin à l’état d’abandon de son bien.

L’expropriation de l’immeuble déclaré en état d’abandon manifeste peut être poursuivie par le maire qui constituera un dossier présentant le projet simplifié d’acquisition publique ainsi que l’évaluation sommaire de son coût. Ce dossier est mis à la disposition du public, dans des conditions précisées par délibération du conseil municipal, lequel pourra formuler ses observations.

Sur demande du maire ou si ce dernier n’engage pas la procédure simplifiée d’acquisition publique dans un délai de 6 mois à compter de la déclaration d’état d’abandon manifeste, le président de l’EPCI compétent en matière d’habitat ou du conseil départemental du lieu de situation du bien peut constituer ledit dossier.

Enfin, le préfet, par un arrêté unique, déclare l’utilité publique du projet, détermine la liste des immeubles, ainsi que l’identité des propriétaires ou titulaires de droits réels. Cet arrêté préfectoral déclare cessible l’immeuble en litige, indique la collectivité ou l’organisme au profit duquel l’expropriation est poursuivie. Cet arrêté fixe également le montant de l’indemnité provisionnelle allouée au propriétaire ou titulaire de droits réels immobiliers, et la date à partir de laquelle il pourra être pris possession du bien. Cet arrêté fait l’objet d’une publicité et d’un affichage.

L’autorité expropriante est tenue de poursuivre la procédure d’expropriation du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dans le mois qui suit la prise de possession.

Nouveautés du régime actuellement en vigueur

Le régime en vigueur a étendu l’application de cette procédure à tout le territoire de la commune.

Aussi, la procédure peut désormais être poursuivie au profit d’un EPCI.

Enfin, de nouveaux objets ont été ajoutés car cette procédure peut être mise en œuvre en vue d’implantation d’installations industrielles, ou encore de la création de réserves foncières permettant la réalisation de telles opérations.

Moyens du requérant devant le Conseil constitutionnel

Le requérant soulève une série de griefs à l’encontre de ces articles du CGCT, lesquels méconnaîtraient, selon le cas, l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC), le principe d’égalité devant la loi, le principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) faisant de l’autorité judiciaire le garant de la propriété, et l’étendue de la compétence du Législateur.

D’abord, le requérant reproche aux dispositions précitées de ne pas suffisamment définir les notions d’« occupant à titre habituel » et d’« absence manifeste d’entretien de l’immeuble », en renvoyant au maire le soin de définir ces critères.

Sur ce point, le Conseil constitutionnel considère qu’en prévoyant que cette procédure peut être engagée à l’égard d’une parcelle sans occupant à titre habituel et qui n’est manifestement plus entretenue, le Législateur a précisément défini les critères au regard desquels il appartient au maire, sous le contrôle du juge administratif, de caractériser l’abandon manifeste du bien en litige. Le Législateur n’a donc pas méconnu l’étendue de sa compétence.

Ensuite, le requérant soutient que les dispositions du CGCT ne prévoiraient pas de mécanisme permettant au propriétaire de disposer du délai nécessaire pour réaliser les travaux prescrits car la seule possibilité de conclure une convention avec le maire ne constituerait pas une garantie suffisante à cet égard dès lors que ce dernier n’est tenu ni de conclure une telle convention ni d’accorder au propriétaire un délai suffisant, en méconnaissance du droit de propriété.

En réponse à ce moyen, le Conseil constitutionnel rappelle que l’autorité administrative ne peut déclarer le bien en état d’abandon manifeste avant l’expiration du délai de 3 mois à compter des mesures de publicité et des notifications et que la procédure ne peut être poursuivie si, pendant ce même délai, le propriétaire a mis fin à la situation d’état d’abandon manifeste ou s’est engagé à effectuer les travaux nécessaires, par une convention conclue avec le maire, dont les conditions, notamment de délai, sont définies le cas échéant sous le contrôle du juge.

Ainsi, selon le Conseil constitutionnel, le propriétaire est mis à même, dans ce délai de 3 mois, de se manifester et de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser l’état d’abandon, sans que cela ne méconnaisse le droit de propriété de l’article 17 de la DDHC.

En outre, le requérant soutient que les dispositions du CGCT ne prévoiraient pas de garanties suffisantes pour le propriétaire concerné car le préfet serait toujours tenu de déclarer l’utilité publique le projet d’acquisition, que les délais impartis seraient excessivement courts et que ces dispositions ne prévoiraient pas de participation du public suffisante en l’absence d’enquête publique. Aussi, toujours selon le requérant, ces dispositions du CGCT créeraient une distinction injustifiée entre les personnes expropriées selon que leur est appliquée cette procédure simplifiée ou le régime de droit commun de l’expropriation :

Selon le Conseil constitutionnel, les dispositions contestées ne permettent de prendre possession de l’immeuble que pour certains motifs, à savoir soit la construction, la réhabilitation aux fins d’habitat, soit tout objet d’intérêt collectif relevant d’une opération de restauration, rénovation ou d’aménagement. Et, là encore, il appartient au préfet, qui n’est pas en situation de compétence liée, d’apprécier, toujours sous le contrôle du juge, l’utilité publique de l’opération.

En outre, le Conseil constitutionnel rappelle que ces dispositions du CGCT ont pour objet de mettre fin dans les meilleurs délais à la présence d’immeubles affectés de désordres d’une gravité telle qu’ils sont de nature à troubler l’ordre public (sécurité, salubrité, tranquillité publiques), de sorte que le tempérament apporté à la règle du caractère préalable de l’indemnisation répond à des motifs impérieux d’intérêt général.

Plus encore, le procès-verbal provisoire d’abandon manifeste indique la nature des désordres et doit être affiché et notifié aux propriétaires et intéressés, afin de permettre à ces derniers le cas échéant d’interrompre la procédure.

Enfin, le requérant soutient que ces dispositions du CGCT permettraient à l’autorité expropriante de prendre possession de l’immeuble avant toute indemnisation et intervention du juge judiciaire, en méconnaissance de l’article 17 de la DDHC et du principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel l’autorité judiciaire est garante de la propriété.

Le Conseil constitutionnel rappelle que la prise de possession est subordonnée au paiement ou, en cas d’obstacle au paiement, à la consignation de l’indemnité provisionnelle. A cet égard, s’il revient au préfet d’en fixer le montant, il revient au juge de l’expropriation, à défaut de cession amiable, de fixer le montant de l’indemnité définitive.

De plus, l’exproprié peut contester devant le juge administratif, au fond comme en référé, la décision du conseil municipal de déclarer la parcelle en état d’abandon manifeste et de poursuivre l’expropriation, de même qu’il peut contester l’arrêté du préfet. Le Conseil constitutionnel indique ici qu’il résulte de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat que les irrégularités susceptibles d’entacher les procès-verbaux provisoires et définitifs par lesquels le maire constate l’état d’abandon manifeste peuvent être invoquées à l’encontre de la décision du conseil municipal devant le juge administratif.

Ainsi, l’on relève que le Conseil constitutionnel renvoie, à de nombreuses reprises, aux contrôles du juge judiciaire et du juge administratif.

Par conséquent, les dispositions des articles L. 2243-1, L. 2243-2, L. 2243-3 et L. 2243-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), issues de lois de 2013, 2014 et 2015, sont jugées constitutionnelles par le Conseil constitutionnel.