Le groupement territorial social et médico-social (GTSMS) a fait son apparition dans le cadre de la loi Bien Vieillir du 8 avril 2024 (cf. notre précédent article sur le sujet « Le GTSMS : quésaco ? »)[1].
Cette nouvelle forme de coopération, qui prend la forme d’un groupement de coopération sociale ou médico-sociale (GCSMS), s’impose aux établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) publics autonomes pour personnes âgées. Elle est en revanche facultative pour certains ESSMS notamment les ESSMS publics gérés par des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS/CIAS), des centres hospitaliers et des ESSMS publics autonomes pour personnes handicapées. Les ESSMS qui ont adhéré à un groupement hospitalier de territoire n’ont pas non plus l’obligation d’adhérer.
Un décret n° 2025-1394 du 29 décembre 2025, publié au Journal officiel du 30 décembre 2025, est venu préciser les modalités de mise en œuvre de ce nouvel outil de coopération. Il revient notamment sur ses missions, sa constitution, sa gouvernance, les règles budgétaires et comptables qui lui sont applicables et l’association du président du conseil départemental (PCD) au GTSMS.
S’il reprend de nombreuses règles applicables aux GCSMS, il prévoit également des spécificités au GTSMS, du fait notamment du caractère exclusivement public des membres de cette entité.
Missions du GTSMS
Ce décret revient en détail sur le contenu du projet d’accompagnement partagé mis en œuvre par le GTSMS et qui doit, selon l’article L. 312-7-2 III du Code de l’action sociale et des familles (CASF), garantir l’accès à une offre d’accompagnement coordonnée et la transformation des modes d’accompagnement au bénéfice des personnes âgées. Ces précisions sont les bienvenues dès lors que la mise en œuvre d’une stratégie commune pour l’accompagnement des personnes âgées est l’une des raisons d’être du GTSMS.
Création du groupement
Les modalités de création du groupement sont, sans surprise, calquées sur celles du GCSMS[2].
Gouvernance
Spécificité du GTSMS sur le GCSMS : sa tête exécutive n’est pas un administrateur mais un directeur.
La loi Bien Vieillir a prévu que le GTSMS était dirigé par un directeur (en lieu et place de l’administrateur rencontré au sein des GCSMS) nommé par le directeur général de l’ARS (DGARS) après avis du président du conseil départemental (PCD) et sur proposition de l’assemblée générale du groupement (là où l’administrateur d’un GCSMS est librement choisi par l’assemblée des membres). Ce mode de nomination marque la présence renforcée du contrôle des autorités sur l’activité du GTSMS.
A ce sujet, le décret précise que le directeur a la responsabilité de la bonne marche générale du groupement et est chargé de l’animation technique, de l’administration et de la gestion du groupement[3]. Il revient également sur ses prérogatives (représentation du groupement, rôle budgétaire, préparation et exécution des décisions de l’assemblée générale, etc.)[4].
S’agissant de l’assemblée générale : pas de proportionnalité imposée dans la répartition des droits de vote
En effet, le décret prévoit que la convention constitutive peut déroger à la règle de la proportionnalité et peut prévoir une répartition égalitaire des droits et des voix entre les membres du groupement, indépendamment du montant de leurs participations aux charges de fonctionnement[5]. Attention, dans ce cas, les membres sont tenus des dettes du groupement à parts égales (et non pas proportionnellement à leurs participations aux charges du groupement). Ceci a de quoi surprendre mais peut se comprendre au regard, dans ce cas, du poids égalitaire pris par les membres dans les décisions.
Le décret précise également les modalités de réunion ainsi que les compétences de cette assemblée.
La possibilité de prévoir d’autres organes de gouvernance
Il est intéressant de relever que le décret précise qu’un bureau peut également être désigné par l’assemblée générale[6]. Si même sans cette précision, rien n’empêchait les gestionnaires selon nous de prévoir un bureau, elle peut être inspirante pour les gestionnaires qui décideront de s’en saisir.
L’objet de ce bureau peut être notamment de préparer les réunions et décisions des instances. Son organisation et ses modalités de fonctionnement devront être précisées dans le règlement intérieur du groupement.
Par ailleurs, rien n’empêche selon nous de prévoir tout autre organe facultatif (des comités par exemple), même si rien n’est précisé sur le sujet dans le décret.
Fonctionnement budgétaire et comptable
Le décret fixe un cadre précis pour le fonctionnement budgétaire et comptable, incluant les modalités de vote du budget, la production des documents financiers et les règles de contrôle.
Sans surprise, le décret prévoit que le budget du groupement est établi en cohérence avec la convention constitutive et, le cas échéant, avec le contrat pluriannuel applicable[7]. Notamment, il est précisé que l’état réalisé des recettes et des dépenses (ERRD) ou le compte administratif (CA) est accompagné d’un rapport financier et d’activité qui fait notamment apparaître la répartition réelle des quotes-parts de ses membres, les clés de répartition retenues et, le cas échéant, les refacturations de personnel à ces mêmes membres. Il s’agit ici seulement d’intégrer dans les documents budgétaires que sont l’ERRD et le CA les données liées au fonctionnement en groupement.
Enfin, il prévoit que les fonctions de comptable du groupement sont assurées par un comptable de la direction générale des finances publiques.
Rattachement du GTSMS au DGARS et rôle du PCD
Le DGARS est l’autorité de rattachement des GTSMS. En effet, c’est à lui que le groupement transmet sa convention constitutive en vue de sa création et c’est lui qui nomme le directeur du groupement.
Si le décret semble prévoir que le conseil départemental est associé, cela reste à la marge. Pour autant, un GTSMS peut être composé d’ESSMS rattachés en matière de contrôle et de tarification au PCD (par exemple les EHPAD). Ceci apparaît à plusieurs égards dans le décret.
Par exemple, le DGARS doit transmettre au PCD une copie de la convention constitutive[8] ou lui demander son avis en cas de demande de dérogation à l’obligation d’adhérer à un GTSMS[9] (avis qui ne sera a priori pas contraignant – tout comme pour la nomination du directeur).
Nous relevons également que le PCD – comme le DGARS – reçoit copie des convocations et des ordres du jour des assemblées du groupement, pour simple information.
Le PCD est également informé en cas de retrait d’un membre[10] ou se voit transmettre une copie par le DGARS du budget et de l’ERRD ou du CA lorsque le GTSMS n’est pas autorisé à exercer les prestations de l’ESSMS ou à exploiter l’autorisation. Cependant, dans ce dernier cas, il dispose d’un délai de sept jours s’il souhaite formuler des observations portant, notamment, sur les clés de répartition arrêtées par l’assemblée générale, les refacturations aux établissements membres, ainsi que l’équilibre financier général du groupement. Ce délai est extrêmement court et laisse ainsi perplexe sur l’association du PCD qui a été souhaitée[11].
Particularité à relever : le directeur régional ou départemental des finances publiques est également une autorité associée (par exemple il se voit, au même titre que le PCD, transmettre une copie de la convention constitutive par le DGARS), sans trop savoir exactement quel pouvoir il détient dans ce cadre.
En définitive, ce texte, qui précise l’organisation et le fonctionnement des GTSMS, sera fort utile pour les structures qui vont être amenées dans les mois à venir à engager le processus de création de leur GTSMS, si ce n’est pas déjà fait.
D’autres textes d’application restent encore attendus : une instruction interministérielle devrait paraître prochainement afin d’apporter de plus amples précisions et un décret devrait également venir préciser la fonction de directeur du groupement et le montant de son indemnité.
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[1] Art. L. 312-7-2 et suivants du Code de l’action sociale et des familles (CASF)
[2] Article R. 312-194-29 du CASF
[3] Article R. 312-194-34 du CASF
[4] Article R. 312-194-34 du CASF
[5] Article R. 312-194-35 du CASF
[6] Article R. 312-194-37 du CASF
[7] Article R. 314-193-8 du CASF
[8] Article R. 312-194-30 du CASF
[9] Article R. 312-194-32 du CASF
[10] Article R. 312-194-39 du CASF
[11] Article R. 314-193-12 du CASF