La Direction de l’immobilier de l’Etat tient la politique d’optimisation des surfaces comme un des leviers d’une double ambition de sobriété immobilière et énergétique face à l’enjeu prioritaire de la transition énergétique et environnementale, visant notamment la poursuite des objectifs de transition environnementale fixés par le « décret tertiaire » du 23 juillet 2019[1]. En effet, selon le rapport de la Cour des comptes sur la « La politique immobilière de l’État », la réduction de 25 % des surfaces du parc tertiaire pourrait ainsi permettre de dégager des ressources de financement de l’ordre de 25 milliards d’euros sur la période 2024-2051.

Cet enjeu est d’autant plus important alors que l’article 25 de la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 a transposé la directive 2023/1791 en date du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique aux articles L. 235-1 et suivants du Code de l’énergie, en imposant :

• une diminution de la consommation d’énergie finale cumulée des organismes publics – dont l’Etat et ses opérateurs – d’un volume représentant au moins 1,9 % de leur consommation d’énergie finale cumulée de l’année 2021 (article L. 235-2 du Code de l’énergie) ;
• une rénovation d’au moins 3 % de la surface cumulée des bâtiments appartenant aux organismes publics chaque année afin de réduire leur consommation d’énergie et leurs émissions de gaz à effet de serre (article L. 235-3 du Code de l’énergie).

C’est dans ce contexte que l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, le 28 janvier 2026, une proposition de loi visant à réformer la gestion du patrimoine immobilier de l’Etat, avec la création d’une foncière de l’État chargée d’exercer pleinement les responsabilités de propriétaire sur un portefeuille d’actifs immobiliers transférés en pleine propriété par l’État.

Pour rappel, l’immobilier de l’Etat repose sur une organisation structurée autour de grandes fonctions : d’une part, l’Etat propriétaire, qui définit la stratégie immobilière nationale ; et d’autre part, les occupants, c’est-à-dire les administrations et opérateurs qui utilisent les bâtiments de l’Etat pour leur mission de service public[2].

La distinction entre l’État propriétaire et occupant repose sur le principe que chaque acteur doit assumer des responsabilités distinctes. Toutefois, il s’est avéré qu’en pratique, cette distinction a été jugée inefficiente (absence de rationalisation du parc, sous-entretien, sous-investissement) dès lors que les ministères occupants à titre gratuit ne sont pas responsables de la qualité et de la valorisation du parc immobilier de l’Etat.

Face à ce constat et afin de renforcer les moyens mis à disposition de la Direction de l’immobilier de l’Etat et de disposer d’une structure opérationnelle dédiée à cet effet, a été créée en 2021, à titre expérimental, l’Agence de gestion de l’immobilier de l’Etat (Agile), société anonyme dont le capital est entièrement détenu par l’Etat.

Toutefois, le périmètre de l’Agile est apparu trop limité et cette dernière n’a pas atteint les ambitions qui lui étaient initialement fixées, notamment en raison du fait qu’elle n’est pas propriétaire des biens qu’elle gère. Selon le rapport de la Cour des comptes portant sur la politique immobilière de l’Etat, les services occupants ne sont pas incités à réduire les surfaces qu’ils occupent gratuitement, certains sites demeurent inoccupés, et l’Etat peine à atteindre les objectifs en matière de rénovation énergétique.

Ainsi, la proposition de loi vise à transformer l’actuelle Agile, en foncière de l’Etat, sous la forme d’un établissement public national à caractère industriel et commercial (EPIC), qui devra être effectif au 1^er janvier 2027. Un tel montage « permettra d’offrir des garanties en maintenant la foncière dans la sphère publique, tout en offrant la possibilité d’exercer une activité économique et de disposer d’une certaine souplesse dans son fonctionnement »[3].

S’inspirant d’un modèle répandu et éprouvé en Europe, la création d’une foncière de l’Etat vise à remettre en question le principe de gratuité de l’occupation par les services administratifs des locaux de l’Etat et instaurer un système de loyers payés par ces derniers.

A cet effet, l’article 1^er de la proposition de loi prévoit un transfert en pleine propriété à la foncière pour certains biens immobiliers dont la liste sera établie par décret. En effet, le point VI de cet article précise que l’EPIC se substitue « de plein droit à l’État pour les droits et obligations afférents à la gestion, à l’entretien et à l’exploitation des biens qui lui sont transférés ».

La distinction entre l’Etat propriétaire et l’Etat occupant serait ainsi clairement matérialisée : d’une part, l’EPIC aura pour mission d’assurer la gestion, l’entretien, l’exploitation et la valorisation des biens qui lui seront transférés et de les mettre à disposition des services de l’État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements ; d’autre part, les services occupants verseront en contrepartie des loyers et assureront les charges de gestion courante des immeubles.

Selon l’Assemblée nationale, ce montage présente plusieurs avantages :

• l’introduction de loyers réels permettra de responsabiliser les occupants en matérialisant le coût de l’occupation des locaux, pour les inciter à réduire les surfaces occupées, notamment celles devenues inadaptées ou inutiles ;
• le double contrôle de la gestion de l’EPIC, qui sera à la fois exercé par son conseil d’administration (présidé par la directrice de l’immobilier de l’État et composé de représentants de l’État et de personnalités qualifiées, mais également de représentants du personnel de l’établissement) et par l’exercice de la tutelle du ministère chargé des domaines ;
• la responsabilisation de l’EPIC propriétaire qui a pour mission de :
• gérer, entretenir et rénover les biens immobiliers dont il est propriétaire afin d’optimiser leurs usages et de contribuer aux objectifs de l’État en matière de transition écologique, notamment par la conclusion de marchés de partenariat, de marchés globaux de performance ainsi que de contrats de performance énergétique à paiement différé ;
• valoriser les biens et droits immobiliers transférés, et notamment la possibilité pour l’EPIC de les céder, sans porter atteinte à la continuité du service public.
• la possibilité pour l’EPIC de créer des filiales ou prendre des participations dans des sociétés de groupement ou organismes, dont l’objet concourt à la réalisation de ses missions, après accord préalable du ministre de tutelle. La part du capital détenue directement ou indirectement par des personnes privées dans l’ensemble des sociétés contrôlées par l’établissement public ne peut excéder 30 % du capital consolidé du groupe.

En outre, il ressort du rapport fait au nom de la commission des finances de l’Assemblée nationale que le statut de l’EPIC a été préféré au statut actuel de la société anonyme Agile au regard de la possibilité de transférer à titre gratuit à l’EPIC la propriété de biens immobiliers appartenant au domaine privé de l’Etat mais également de son domaine public, tout en garantissant la propriété publique des biens transférés à la foncière.

Toutefois, la proposition de loi ne modifie pas les principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité des biens relevant du domaine public, posés par l’article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publics (CGPPP).

Ainsi, les éventuelles cessions à l’EPIC ne pourront intervenir qu’en suivant le régime du CGPPP, à savoir les deux étapes de (i) la désaffectation, dès lors que l’affectation à l’usage direct du public ou à un service public aura cessé, et (ii) du déclassement visant à intégrer le site dans le domaine privé de l’EPIC.

S’agissant des biens immobiliers affectés à un service public, mais qui relèvent du domaine privé, tels que les immeubles de bureaux, il est précisé « que seuls les biens du domaine privé qui ne sont plus utiles à l’État pourront être cédés »[4].

Enfin, la proposition de loi prévoit que les biens transférés à la foncière, de la même manière que ceux qui pourraient être transférés par l’établissement public à une société dont il détiendrait directement ou indirectement l’intégralité du capital, ne seraient pas soumis aux droits de préemption, ni de priorité des collectivités territoriales. En revanche, les cessions réalisées par la foncière pourront être soumises aux droits de préemption et de priorité susmentionnés, dans les conditions prévues aux articles L. 211-1 et L. 240-1 du Code l’urbanisme.

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La proposition de loi a été transmise le 28 janvier 2026 pour être examinée par le Sénat selon la procédure accélérée engagée par le Gouvernement.

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[2] « Les acteurs de l’immobilier de l‘Etat », Site de l’immobilier de l’Etat.

[3] Rapport n° 2345 de l’Assemblée nationale sur la proposition de loi n° 1796.

[4] Rapport n° 2345 de l’Assemblée nationale sur la proposition de loi n° 1796.