TA Nice, 25 juin 2025 n° 2503174

TA Besançon, 26 juin 2025, n° 2501261

CE, 21 juillet 2025, n° 506299

En vertu une décision du Conseil d’Etat de 2005, « le principe de neutralité des services publics s’oppose à ce que soient apposés sur les édifices publics des signes symbolisant la revendication d’opinions politiques, religieuses ou philosophiques » (CE, 27 juillet 2005, Commune de Sainte-Anne, n° 259806, à propos de l’apposition sur le fronton d’une mairie d’un drapeau emblème de la Martinique indépendantiste).

A l’inverse, il est admis que les collectivités territoriales et leurs groupements mettent en avant un engagement international de solidarité en apposant un drapeau étranger, dès lors que cet engagement est conforme avec les engagements internationaux de la France. C’est le cas, par exemple, du drapeau ukrainien.

Dans le contexte du conflit israélo-palestinien, cette question du pavoisement revêt une acuité particulière. Cet été, les juges des référés ont, en effet, été amenés à s’interroger, à plusieurs reprises, sur le respect du principe de neutralité via l’apposition, sur le fronton ou le parvis de mairies, de drapeaux israélien ou palestinien, ou de banderoles exprimant un soutien à l’une ou l’autre des populations de ces deux pays.

Il a systématiquement été considéré que le message porté par ces drapeaux et banderoles était politique, en dépit de l’argumentation des collectivités territoriales en faveur d’un soutien à visée purement humanitaire des populations concernées (otages israéliens et habitants de la bande de Gaza).

C’est d’abord le Tribunal administratif de Nice qui a ouvert la marche, le 25 juin dernier (TA Nice, ord., 25 juin 2025 n^os 2503369 et 2503174). Saisi d’un référé-suspension (article L. 521-1 du Code de justice administrative) dirigé contre la décision implicite de refus du Maire de Nice de retirer les drapeaux israéliens hissés sur le fronton de la mairie depuis le 7 octobre 2023, le juge des référés a suspendu cette décision et enjoint à l’édile de retirer les drapeaux litigieux.

Malgré l’argument d’un soutien humanitaire aux otages israéliens détenus par le Hamas, le juge a en effet relevé que la persistance du pavoisement, conjuguée au contexte international et à l’ampleur du conflit, traduisait un soutien à l’État israélien, ce d’autant plus que les drapeaux constituent, par eux-mêmes, des symboles politiques d’une autorité étrangère.

Il a alors estimé, compte tenu du contexte international et de l’intensification du conflit, qu’il y avait urgence à suspendre la décision attaquée, tout en retenant l’existence de moyens propres à créer un doute sérieux sur sa légalité, pris, en premier lieu, de la violation du principe de neutralité.

Les préfets se sont également saisis, pour obtenir la suspension de décisions de pavoisement prises par des édiles, du « déféré laïcité » introduit par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (prévu à l’article L. 2131-6 du CGCT pour les communes, L. 3132-1 du CGCT pour les départements et L. 4142-1 pour les régions).

Ce type de déféré permet au préfet de solliciter du juge administratif la suspension des décisions qu’il estime de nature à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics. Saisi sur le fondement des dispositions susmentionnées, le juge des référés statue dans un délai de quarante-huit heures.

C’est dans ce cadre que le Préfet du Doubs a saisi le Juge des référés du Tribunal administratif de Besançon le 26 juin 2025 (TA Besançon, ord., 26 juin 2025, n° 2501261), afin d’obtenir la suspension de la décision de la Maire de la commune de Besançon d’installer, devant la mairie, un drapeau palestinien aux côtés des drapeaux français, européen et ukrainien.

A l’instar de la Commune de Nice, la Commune de Besançon tirait argument, notamment, des valeurs de solidarité et d’humanité, ainsi que de son jumelage avec un camp de réfugiés palestinien et une ville israélienne. Toutefois, compte tenu des déclarations de l’édile, qui s’était prévalue, tant dans ses courriers adressés au préfet qu’à l’audience, de la conformité de l’action de la municipalité avec la position du Président de la République et de la France en faveur de la reconnaissance d’un État palestinien, le juge a estimé que, dans ces circonstances, l’installation d’un drapeau palestinien sur le parvis de la mairie devait être regardée comme symbolisant la revendication d’une opinion politique.

C’est, finalement, la commune de la Courneuve qui a porté, le 21 juillet dernier, la question du pavoisement des édifices publics devant le Conseil d’État (CE, ord., 21 juillet 2025, n° 506299).

En première instance, le Tribunal administratif de Montreuil, saisi lui aussi d’un « déféré laïcité » par le Préfet de la Seine-Saint-Denis, avait suspendu l’exécution des décisions du Maire de La Courneuve, d’une part, d’apposer sur le fronton de l’hôtel de ville une banderole aux couleurs du drapeau palestinien et sur laquelle figurait l’inscription « Gaza stop au génocide » et, d’autre part, de distribuer des fanions portant le même motif, et lui avait enjoint de retirer ladite banderole et de faire cesser la distribution de fanions (TA Montreuil, ord., 2 juillet 2025 n° 2511099).

Saisi en appel par la Commune, le Conseil d’État a relevé que, en dépit de l’objectif humanitaire invoqué, il résultait du recours aux couleurs du drapeau palestinien, du message inscrit sur la banderole et les fanions ainsi que des propos du maire, sur les réseaux sociaux, pour expliquer cette démarche, que la Commune avait entendu exprimer une prise de position de nature politique au sujet d’un conflit en cours. Il a, par conséquent, rejeté l’appel de la Commune.

Depuis cette ordonnance du Conseil d’État, il est cependant utile de noter que le contexte international et national a évolué.
Plus particulièrement, le 24 juillet dernier, le président de la République, Emmanuel Macron, a annoncé la volonté de la France de reconnaître l’État de Palestine en septembre 2025 à l’ONU.
Au cours des dernières semaines, il a également condamné fermement les agissements du gouvernement israélien, encore davantage depuis la reconnaissance par les autorités internationales de l’état de famine à Gaza.
Dans ces conditions, certaines collectivités territoriales ont fait le choix de maintenir ou d’apposer de nouvelles banderoles de soutien aux Palestiniens de Gaza, en considération notamment de ces évolutions.
Les juges des référés des juridictions administratives continuent, par conséquent, d’être saisis et devront à nouveau se prononcer sur ce sujet sensible, pour lequel l’exigence de prise en compte du contexte diplomatique empêche toute application mécanique ou figée de la jurisprudence existante.