La dissolution d’une association subventionnée par une personne publique soulève des questions pratiques auxquelles les financeurs publics sont de plus en plus confrontés : peuvent-ils récupérer les subventions versées ? Disposent-ils de leviers spécifiques liés à leur qualité de financeur public ? La réponse est, sur ces deux points, largement négative. Dans ce contexte, le financeur public n’est, en réalité, qu’un créancier comme un autre, disposant des mêmes voies de recours — ni plus, ni moins.
La dissolution judiciaire pour justes motifs : le financeur public peut être à l’initiative
Si la loi du 1er juillet 1901 prévoit expressément la dissolution judiciaire d’une association dont l’objet est illicite, la jurisprudence a étendu ce mécanisme à des situations dans lesquelles l’association, sans être illicite, se trouve dans l’impossibilité de poursuivre son activité.
Deux cas de figure sont ainsi reconnus. D’une part, l’impossibilité objective et irréversible de réaliser l’objet associatif, ce cas de figure étant bien distinct d’une simple interruption temporaire d’activité (Cass. 1ère, Civ., 17 février 2016). D’autre part, la paralysie irrémédiable de l’association, lorsque les blocages internes persistent, même après la désignation d’un administrateur provisoire (CA Paris, 20 mars 2014, n° 13/04666).
Par cette procédure, il est demandé au juge judiciaire de se substituer aux organes de l’association — en pratique, à l’assemblée générale extraordinaire — pour prononcer la dissolution et désigner un liquidateur chargé de représenter l’association et de procéder aux opérations de liquidation. La demande peut être formée par toute personne justifiant d’un intérêt direct et personnel, et notamment par le financeur public en sa qualité de créancier.
Il importe cependant de bien mesurer la portée de cette intervention judiciaire. Si l’ordonnance du président du tribunal judiciaire peut prévoir que le liquidateur rende un rapport dans un délai déterminé, cela n’a pas pour effet d’organiser un suivi de la liquidation par le tribunal. La dissolution judiciaire n’ouvre pas une procédure collective institutionnalisée : il n’y a ni juge-commissaire, ni mandataire judiciaire, ni administrateur judiciaire (à ne pas confondre donc avec les procédures de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire).
Tout se déroule comme si le liquidateur avait été nommé par l’assemblée générale extraordinaire de l’association elle-même. La liquidation suit donc le régime d’une dissolution volontaire, avec les mêmes incertitudes pratiques quant à l’avancement des opérations et à la diligence du liquidateur.
Une position de créancier de droit commun : pas de droit de reprise pour le financeur membre de l’association
C’est sur la question de la récupération des fonds publics versés que les financeurs publics nourrissent souvent des attentes que le droit ne permet pas de satisfaire.
En application de l’article 9 de la loi du 1er juillet 1901, les biens d’une association dissoute, quelle que soit la cause de la dissolution, sont dévolus conformément aux statuts ou, à défaut, selon les règles déterminées en assemblée générale. Ce principe s’inscrit dans la continuité de l’interdiction fondamentale de partage des bénéfices entre les membres, posée à l’article 1er de la même loi.
Il en résulte une conséquence importante et souvent mal appréhendée par les financeurs publics : l’octroi d’une subvention n’emporte, par lui-même, aucun droit de reprise sur les biens de l’association dissoute, d’autant plus lorsque ledit financeur était également membre. Le Ministère de l’Intérieur l’a expressément rappelé dans une réponse ministérielle de 1999, en précisant que « la dévolution des biens d’une association dissoute à une commune membre de celle-ci ne peut se justifier par le seul octroi de subventions » (Rép. min. n° 22016, JOANQ 21 juin 1999).
Il convient en effet de ne pas confondre subvention et apport : seul ce dernier, par lequel un membre met un bien à disposition de l’association à charge de reprise, génère un droit de récupération au profit de son auteur.
Les leviers dont dispose le financeur public : ceux d’un créancier ordinaire
Le financeur public n’est donc pas démuni, mais il doit agir en tant que créancier de droit commun, sans pouvoir revendiquer de prérogatives particulières liées à sa nature de personne publique.
Le levier le plus efficace résidera dans le retrait de la décision d’octroi de la subvention, lorsque les conditions imposées à son bénéficiaire n’ont pas été respectées. C’est précisément le cas lorsque la dissolution de l’association intervient avant l’achèvement des projets financés. L’article L. 242-2 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) permet alors à l’administration de retirer la décision attributive de subvention, sans condition de délai, et d’en solliciter la restitution. Un titre de recette pourra être émis à cet effet, lequel constitue un titre exécutoire permettant de mettre en œuvre des mesures d’exécution forcée.
Point de vigilance : si l’émission du titre de recette place l’association en état de cessation des paiements, une procédure collective sera ouverte (soit à la demande des dirigeants de l’association soit à la demande du liquidateur si la dissolution est déjà ouverte). Dans ce cas, un redressement judiciaire ou une liquidation judiciaire sera ouvert et toutes les poursuites individuelles seront paralysées. Le financeur public ne pourra plus que déclarer sa créance au passif, au même rang que les autres créanciers.
En cas de carence persistante du liquidateur désigné, le financeur public pourra, en dernier recours et en sa qualité de créancier, envisager de saisir le tribunal judiciaire aux fins de remplacement de ce dernier. Cette voie demeure incertaine et doit être réservée aux situations d’immobilisme manifeste.
En définitive, en cas de dissolution judiciaire, le financeur public ne se trouve pas en position privilégiée et c’est en tant que créancier ordinaire, armé des outils du droit administratif et du droit commun, qu’il devra défendre ses intérêts.