Un régime de tarification contesté sous l’angle de plusieurs principes constitutionnels

Par une ordonnance du 6 juillet 2026, la cour administrative d’appel de Paris a décidé de transmettre au Conseil d’État une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur les articles L. 313-12-2 et L. 314-6 du Code de l’action sociale et des familles (CASF), qui régissent respectivement le régime des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) obligatoires pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) intervenant notamment dans le champ du handicap et l’agrément des conventions collectives applicables aux ESSMS à but non lucratif.

L’article L. 313-12-2 du CASF prévoit notamment que la conclusion d’un tel CPOM entraîne l’application d’une tarification dérogatoire au droit commun budgétaire, articulée autour d’un état des prévisions de recettes et de dépenses (EPRD). Le tarif peut être modulé selon des objectifs d’activité fixés au contrat et l’affectation des résultats d’exploitation, déficits compris, relève du gestionnaire et non plus de l’autorité de tarification.

Quant à l’article L. 314-6 du CASF, il soumet les conventions collectives, accords d’entreprise et accords de retraite du secteur social et médico-social à but non lucratif à un agrément ministériel préalable, condition de leur prise d’effet et de leur opposabilité aux autorités de tarification sauf, précisément, pour les établissements sous CPOM.

Cette QPC intervient dans le cadre d’un litige opposant une association gestionnaire d’un ensemble d’établissements à l’agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes sur le montant de sa dotation globalisée de financement pour l’année 2023. Par une décision du 15 octobre 2024, le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale (TITSS) de Lyon, saisi en première instance, avait refusé de transmettre la question au Conseil d’Etat, jugée à l’époque comme « ne présent[ant] pas un caractère sérieux »^[1]. C’est ce refus de transmission que la présidente de la Cour administrative d’appel de Paris n’a pas suivi, par une ordonnance rendue sur le fondement de l’article R. 771-7 du Code de justice administrative, qui permet aux chefs de juridiction ou magistrats désignés de statuer seuls sur la transmission d’une QPC.

Une rupture d’égalité alléguée entre établissements soumis à l’obligation ou non de conclure un CPOM

L’association requérante soutenait, en substance, que l’obligation pour certains ESSMS de conclure un CPOM créerait une différence de traitement injustifiée avec les établissements non soumis à l’obligation de conclure un CPOM du point de vue de la prise en compte des revalorisations salariales issues des conventions collectives du secteur, notamment celles nées de la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid 19. En effet, les établissements sous CPOM restent tenus d’appliquer ces revalorisations salariales, sans que ces revalorisations soient pour autant opposables à l’autorité de tarification. Elle soutenait que, faute de mécanisme de reprise des déficits comparable à celui ouvert aux établissements non soumis à l’obligation de conclusion d’un CPOM, les établissements sous CPOM financeraient ces surcoûts sur leurs fonds propres, ce qui menacerait leur pérennité économique.

Ainsi, selon l’association requérante, ce mécanisme porterait atteinte à la liberté contractuelle, à la liberté d’entreprendre, au principe d’égalité, à la liberté d’association et au droit de propriété. Elle invoquait également un changement de circonstances en raison de la conjoncture de la crise sanitaire, de la crise énergétique et de l’inflation pour justifier un nouvel examen de l’article L. 314-6 du CASF.

Le Conseil constitutionnel avait toutefois déjà examiné cette question dans sa décision du 21 décembre 2017 (LFSS pour 2018). Les députés requérants dénonçaient déjà une rupture d’égalité entre les établissements soumis à un CPOM, dont les conventions collectives ne sont pas opposables à l’autorité de tarification, et ceux qui n’en relèvent pas, pour lesquels cette opposabilité est maintenue. Le Conseil avait cependant jugé cette différence de traitement justifiée, le législateur ayant légitimement voulu tenir compte des spécificités de gestion et de financement propres aux établissements engagés dans une contractualisation pluriannuelle. Il avait en conséquence déclaré l’article conforme à la Constitution^[2].

Les conditions de transmission jugées réunies

Pour transmettre la QPC, la Cour administrative d’appel de Paris a vérifié les trois conditions cumulatives posées par l’article 23-2 de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958^[3] : l’applicabilité des deux articles au litige, l’absence de déclaration de conformité antérieure s’agissant de l’article L. 313-12-2 du CASF, sauf changement de circonstances, et le fait que la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux au regard des cinq principes constitutionnels invoqués.

S’agissant du changement de circonstances de nature à justifier un nouvel examen, cette condition est jugée remplie au regard de la conjoncture économique résultant de la crise sanitaire, de la crise énergétique et de l’inflation, laquelle n’existait pas au moment où le Conseil constitutionnel s’était prononcé.

Les trois conditions étant jugées réunies, la Cour a, en conséquence, sursis à statuer sur le fond du litige tarifaire jusqu’à réception de la décision du Conseil d’Etat.

Le Conseil d’État dispose désormais d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le renvoi de la question au Conseil constitutionnel.

Un enjeu suivi de près par les fédérations gestionnaires

Cette procédure s’inscrit dans un contexte de tensions récurrentes entre les obligations conventionnelles pesant sur les employeurs du secteur social et médico-social et les contraintes budgétaires imposées par les autorités de tarification, particulièrement vives depuis les revalorisations salariales consécutives à la crise sanitaire (notamment le Ségur, pour ne pas le citer). Une éventuelle censure ou une réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel pourrait ouvrir la voie à une remise à plat des modalités de reprise des surcoûts salariaux pour les établissements sous CPOM. Il s’agit donc là d’un sujet à suivre dans les prochains mois tant pour les gestionnaires que les autorités de tarification.

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[1] Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Lyon, ADAPEI de la Drôme c/ ARS Auvergne Rhone Alpes, du 15 octobre 2024, n°23.016

[2] Décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017

[3] Article 23-2 de l’Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel