Par un arrêt du 30 décembre 2024, le Conseil d’Etat a confirmé la légalité du décret du 4 octobre 2023^[1] prononçant, sur le fondement de l’article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure (CSI), la dissolution de l’association Civitas.

Particulièrement usité ces dernières années, ce n’est vraisemblablement pas le caractère dérogatoire du régime institué par ces dispositions du CSI – permettant à l’autorité administrative de prononcer directement la dissolution de groupements ou associations dont l’activité constitue une menace immédiate pour l’ordre public – qui a valu à cette décision d’être remarquée.

Son intérêt réside, outre le fait que la Haute juridiction a jugé la dissolution justifiée (1), dans l’application de cette procédure à un parti politique (2).

1. Une dissolution justifiée au regard des risques de troubles à l’ordre public résultant des prises de position de l’association

Les dispositions de l’article L. 212-1 du CSI, issues de la loi du 10 janvier 1936^[2], permettent la dissolution de toutes les associations ou groupements de fait par décret en conseil des ministres.

Compte tenu de l’atteinte portée à la liberté d’association par cette décision administrative – qui déroge à la compétence du juge judiciaire en la matière^[3] –, le juge opère naturellement un contrôle particulièrement étroit des motifs sur lesquels elle repose.

Le Conseil d’Etat a ainsi rappelé qu’« eu égard à la gravité de l’atteinte portée par une mesure de dissolution à la liberté d’association, principe fondamental reconnu par les lois de la République, les dispositions de l’article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure sont d’interprétation stricte et ne peuvent être mises en œuvre que pour prévenir des troubles graves à l’ordre public ».

Il a en outre précisé que « la décision de dissolution d’une association ou d’un groupement de fait prise sur le fondement de l’article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure ne peut être prononcée, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, que si elle présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public par les agissements entrant dans le champ de cet article ».

La mise en œuvre de ce contrôle a conduit à un examen minutieux des motifs avancés pour dissoudre l’association Civitas, lequel a conduit le juge administratif à exclure l’un des trois motifs sur lesquels se fondaient le décret de dissolution.

Le premier motif, figurant à l’alinéa 5 de l’article L. 212-1 du CSI, vise les groupements « qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait l’objet de condamnation du chef de collaboration avec l’ennemi, soit d’exalter cette collaboration ».

A cet égard, le Conseil d’Etat a estimé que l’organisation de « commémorations à l’occasion de la mort de Philippe Pétain », d’hommages « à des Collaborateurs » et l’utilisation d’ « emblèmes rappelant ceux utilisés par « l’autorité de fait se disant » gouvernement de l’État français » permettaient d’établir « l’exaltation de la collaboration ».

Le deuxième motif, mentionné à l’alinéa 6 de l’article L 212-1 du CSI, permet la dissolution d’un groupement qui « provoque ou contribue par ses agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes », notamment en raison de leur appartenance à une religion ou une prétendue race.

Sur ce point, le juge administratif a relevé un certain nombre d’éléments du dossier attestant des propos antisémites régulièrement tenus par les responsables de l’association, des appels à la discrimination à l’égard des personnes de confession musulmane et plus généralement étrangères ou issues de l’immigration, ou encore de la vision hostile aux personnes homosexuelles exprimée publiquement et en des termes dégradants.

Il a en outre souligné que la mise en ligne des propos des responsables de l’association suscitait souvent des commentaires à caractère discriminatoire ou haineux, sans que ceux-ci fassent l’objet ni d’une condamnation, ni d’une modération de la part de l’association.

En revanche, s’agissant du troisième motif, le Conseil d’Etat juge que le décret a fait une inexacte application des dispositions du 3° de l’article L. 212-1 du CSI, estimant ainsi que l’association ne pouvait être dissoute sur le fondement d’une remise en cause de la forme républicaine du Gouvernement. Ce motif a néanmoins été neutralisé considérant le fait que l’auteur du décret aurait pris la même décision s’il ne s’était fondé que sur les dispositions des 5° et 6° de l’article L. 212-1 du CSI.

2. Une dissolution prononcée à l’encontre d’un parti politique

On l’a dit, l’association Civitas présentait la particularité d’être constituée en parti politique au sens de la loi de 1988^[4].

Et alors que la requérante faisait justement valoir qu’elle constituait un parti politique, le juge administratif a estimé que « […] les partis politiques constitués en association relevant de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ne sont pas exclus par principe du champ d’application de l’article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure. Le moyen tiré de ce que le décret serait entaché de détournement de procédure ou de détournement de pouvoir, au motif qu’il aurait pour objet, sous couvert de la dissolution d’une association, de procéder à la dissolution d’un parti politique ne peut donc qu’être écarté. […] ».

Pour le dire simplement, le Conseil d’Etat juge sans équivoque que l’article L. 212-1 du CSI est applicable à un parti politique, y compris au sens de la loi de 1988.

Il faut préciser que si la solution n’est pas nouvelle, la question méritait en réalité d’être reposée. En effet, depuis l’intervention de la loi du 10 janvier 1936, de nombreux groupements identifiés comme des « partis politiques » avaient déjà été dissous. Les solutions jurisprudentielles^[5] rendues sur ces dissolutions étaient néanmoins antérieures à la loi de 1988 qui a créé la véritable définition du parti politique en France^[6].

Si certains ont pu penser que l’existence de cette législation spécifique en matière de partis politiques pouvait suggérer une protection particulière de ces entités, la solution retenue exprime, au fond, qu’un parti politique est avant tout une association. On soulignera en outre la cohérence de cette solution sur le plan historique puisque la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d’association marque la naissance des partis politiques modernes – les garanties offertes par cette loi ayant contribué à permettre aux organisations politiques de l’époque de s’inscrire plus clairement dans un cadre légal^[7].

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[1] NOR : IOMD2326367D.

[2] Loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées.

[3] On rappellera que la dissolution d’une association peut être prononcée par le juge judiciaire, notamment à la diligence du ministère public, lorsque le groupe à un objet social non conforme à l’ordre public (article 7 de la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d’association).

[4] Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

[5] V. par ex. CE, 17 avril 1963, Association « Parti Nationaliste », n° 47273 ; CE, Ass., 21 juillet 1970, Sieurs Krivine et Franck, n° 76179 et 76232 ; CE, Ass., 21 juillet 1970, Sieur Jurquet, n° 76233 ; CE, 13 janvier 1971, Sieur Geismar, n° 81087.

[6] Cf. titre III de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

[7] Huard Raymond, La naissance du parti politique en France, Presses de Sciences Po. « Académique », 1996, spéc. p. 289 à 310.

Dans une décision commentée dans une précédente LAJ [avril 2024], le Conseil d’Etat a précisé que la mise à disposition à titre gratuit d’un local affecté à un service public communal pour l’exercice d’un culte ne constitue pas nécessairement une libéralité consentie par la commune à l’association bénéficiaire.

Il a ainsi jugé que l’existence d’une libéralité doit être appréciée « compte tenu de la durée et des conditions d’utilisation du local communal, de l’ampleur de l’avantage éventuellement consenti et, le cas échéant, des motifs d’intérêt général justifiant la décision de la commune ».

Il avait ainsi annulé l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille qui avait jugé l’inverse et renvoyé l’affaire devant la même cour.

Cette dernière s’est de nouveau prononcée par un arrêt du 15 octobre 2024 (n° 24MA00665).

A cette occasion, la Cour a estimé que, dans l’affaire en cause, la gratuité de la mise à disposition d’une salle communale pour l’exercice d’un culte n’était pas constitutive d’une libéralité.

Pour ce faire, elle a constaté que :

• La mise à disposition du local, de quatre heures au total, était de « très faible durée»,
• L’association bénéficiaire ne pouvait y assurer des prestations et tirer des recettes de cette mise à disposition ;
• L’avantage consenti, de l’ordre de 1.020 euros TTC, était « modeste», alors que, au vu du jour et de l’heure concernés par la mise à disposition, à savoir un vendredi de 7 à 11 heures du matin, la commune n’avait été privée d’aucune recette prévisible en cas de location payante pour un autre usage,
• La mise à disposition répondait à un motif d’intérêt général dès lors qu’aucun des lieux de culte existant sur la commune ne permettait d’accueillir le nombre prévisible de personnes susceptibles de participer à cette fête religieuse à l’appel de cette association, dans des conditions conformes aux impératifs de l’ordre public.

Il s’agit ainsi d’une première application intéressante des critères fixés par le Conseil d’Etat en mars 2024 qui pourra servir de base à une appréciation, in concreto, par les communes sollicitées pour une mise à disposition gratuite de locaux communaux à des fins cultuelles.

Les conclusions du rapporteur public sur cette affaire sont également éclairantes (A. Gautron, Gratuité ne vaut pas nécessairement libéralité, AJDA 2024.2282).

Il y est en effet rappelé certaines modalités d’identification d’une libéralité.

Ainsi, d’une part, il est précisé que la question de l’existence d’une libéralité ne se confond pas avec celle de l’économie éventuellement réalisée par la bénéficiaire de l’autorisation querellée. En effet, la libéralité, au-delà de constituer un avantage pour son bénéficiaire, doit révéler l’intention de l’administration d’avantager ce dernier.

D’autre part, il est indiqué que l’utilité publique qui s’attache à l’organisation d’une prière collective dans un espace clos, plutôt que sur la voie publique ou dans d’autres lieux inadaptés est certaine alors que, plus généralement, la jurisprudence exclut de longue date la qualification de libéralité lorsqu’un avantage financier est accordé pour un motif d’intérêt général (par exemple : CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, n° 169473).

A l’occasion de la journée de la laïcité, le 9 décembre dernier, le Conseil d’Etat a publié un dossier thématique intitulé « Le juge administratif et l’application du principe de laïcité ».

Il y procède à des rappels généraux relatifs aux deux volets du principe de laïcité, à savoir le principe de neutralité religieuse de l’Etat et celui de la liberté religieuse des individus.

Le dossier présente également les différents aménagements dont peuvent souffrir ces principes, afin de tenir compte d’autres impératifs d’intérêt général comme la garantie de l’effectivité de la liberté religieuse des individus ou la protection de l’ordre public.

Il est ainsi rappelé que le principe de neutralité ne s’oppose pas à un financement public dérogatoire des cultes dans des circonstances précises comme lorsque les usagers du service public ne peuvent exercer librement leur culte par eux-mêmes (hôpitaux, prisons par exemple), ou au travers de l’entretien de certains lieux de culte par exemple.

Le cas spécifique des agents publics, tenus à une obligation de neutralité en tant que représentants incarnés de l’administration (article L. 121-2 du Code général de la fonction publique – CGFP), mais bénéficiant du droit au respect de leurs convictions religieuses en tant qu’individus, est également abordé.

Enfin, les aménagements de l’expression des convictions religieuses des individus, fondés sur des motifs d’intérêt général et de protection de l’ordre public sont évoqués.

Le guide comporte une annexe proposant une sélection de jurisprudence en matière de laïcité pour la période 2014-2024.

S’il s’agit principalement de décisions du Conseil d’Etat connues, figurent quelques jugements de tribunaux administratifs intéressants, ainsi que de récents arrêts de cours administratives d’appel.

Ainsi, par exemple, est cité un jugement du Tribunal administratif de Toulouse en date du 30 mars 2023 (n° 2105014) dont il résulte que la projection de caricatures parues dans Charlie Hebdo sur des bâtiments publics en hommage à Samuel Paty ne porte pas atteinte au principe de neutralité ou de laïcité :

« en se bornant à exposer six dessins à caractère satirique parus dans un organe de presse dont la diffusion est dûment autorisée, la présidente de la région Occitanie n’a pas davantage porté atteinte aux principes de neutralité ou de laïcité des services publics dès lors que cette diffusion et les dessins en cause ne comportaient aucune stigmatisation d’une conviction idéologique ou religieuse en particulier, ni une prise de position à leur égard de la part de l’autorité publique mais visaient simplement à relayer le message tenant aux principes à valeur constitutionnelle de laïcité, de liberté d’expression et de liberté de conscience, ainsi que l’expose le communiqué de presse précité ».

Parmi les arrêts récents de cours administratives d’appel, l’un d’entre eux est particulièrement intéressant. Il s’agit d’un arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris en date du 18 octobre 2024 (n° 23PA02755) dont il résulte, d’une part, que la « tabâa » ne constitue pas un signe dont le port manifeste l’intention d’un agent public de manifester sa religion et, d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier le respect de l’interdiction faite aux agents publics de manifester, dans l’exercice de leurs fonctions, leurs croyances religieuses, au cours de la phase de recrutement d’un candidat.

Plus précisément, la tabâa est une marque sur le front constituant une dermatose pigmentée, due à une pratique assidue de la religion musulmane car résultant de la friction générée par le contact régulier du front d’un individu avec le tapis de prière.

Il a été jugé que, s’il est constant que la marque constitue un signe de l’appartenance religieuse de l’agent, elle n’est que la conséquence physique d’une pratique religieuse exercée dans un cadre privé. En outre, en l’espèce, il ne ressortait d’aucune pièce du dossier qu’elle aurait été recherchée à titre de signe distinctif. Dès lors, elle ne pouvait être regardée, en tant que telle, comme traduisant la volonté de l’intéressé de manifester ses croyances religieuses dans le cadre du service public.

En revanche, a été validée par la juridiction la circonstance que l’autorité administrative s’assure, lors de l’entretien, des garanties présentées par le candidat en vue de l’exercice de ses futures fonctions, notamment au regard du principe de laïcité. La Cour a ainsi estimé que cela ne constituait pas une discrimination du candidat à raison de ses convictions religieuses.

Le 28 novembre 2024, le ministre de l’Intérieur a mis fin aux incertitudes grandissantes relatives à la durée du mandat des conseillers municipaux, dont la plupart a été installée en juillet 2020, en raison de la période de confinement et du report du 2^nd tour des élections municipales[1]. En effet, en se fondant sur l’article L. 227 du Code électoral combiné au 2° du II de l’article 17 de la loi du 22 juin 2020[2] qui prévoyait déjà que les mandats des conseillers municipaux et communautaires[3] seraient renouvelés en mars 2026, le Ministre a indiqué que le renouvellement des mandats des conseillers municipaux interviendra en mars 2026[4]. Un décret en Conseil des ministres qui devrait intervenir au dernier semestre 2025 précisera la date exacte des deux tours.

Dans cette attente, à compter du 1^er septembre 2025 s’ouvrira une période de réserve durant laquelle deux limites contraindront la communication institutionnelle des communes et intercommunalités mais aussi de leurs satellites locaux.

1. Les limites légales à la communication institutionnelle

Le Code électoral a institué deux limites à la communication en période préélectorale qui entrent en vigueur six mois avant les élections.

L’alinéa 2 de l’article L. 52-8 du Code électoral interdit aux personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques, de financer la campagne électorale d’un candidat, en lui consentant des dons ou en lui fournissant des biens, services ou avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux habituellement pratiqués.

Cette interdiction, qui doit être mise en relation avec l’article L. 52-4 du Code électoral relatif à la mission du mandataire financier de recueillir les fonds destinés au financement de la campagne, s’applique désormais six mois avant les élections et non plus dans le délai d’un an précédant le scrutin^[5].

Le 2ème alinéa de l’article L. 52-1 du Code électoral interdit lui aux collectivités de réaliser des campagnes de promotion publicitaire de leur gestion et de leurs réalisations. Partant, ces deux interdictions s’appliqueront à compter du 1^er septembre 2025, néanmoins la prudence doit rester de mise avant cette date.

S’agissant tout d’abord des dons, notons que le législateur n’a pas entendu définir ce qu’il faut entendre par dons. Toutefois, il ressort de la jurisprudence et du guide du candidat et du mandataire financier[6], régulièrement produit par la Commission Nationale des Comptes de Campagne et de Financements politiques (CNCCFP), que cette interdiction s’applique donc aussi bien aux dons provenant de personnes morales privées ou publiques tierces, qu’à ceux provenant d’une collectivité publique au sein de laquelle le candidat exercerait des fonctions électives. Partant, des actions de communication institutionnelle en faveur d’un candidat, élu-sortant, peuvent constituer des dons.

S’agissant des campagnes de promotion publicitaire, on considère traditionnellement qu’il y a campagne de promotion dès lors que l’initiative de communication dépasse l’information classique pour devenir un instrument de promotion des réalisations d’une municipalité et de ses élus. Toutefois, notons que la campagne de promotion publicitaire n’a jamais, à proprement parler, été définie par le législateur ou par la jurisprudence.

Ainsi, l’interdiction s’étend à tous les supports de communication qu’il soit interne ou externe. Le Conseil d’Etat a ainsi estimé que constitue une campagne de promotion publicitaire au sens de l’article L. 52-1 du Code électoral la distribution massive dans les boîtes aux lettres du magazine d’information générale de la ville à des jours de diffusion inhabituels correspondant à la veille et à l’avant-veille du second tour des élections départementales^[7].

2. Le faisceau d’indices jurisprudentiels

Les notions de campagne de promotion et de don prohibé sont appréciées au cas par cas par le juge de l’élection au regard d’un faisceau d’indices, qui se compose de trois critères principaux :

• L’antériorité : L’action de communication qui a un caractère habituel et traditionnel, telle que l’envoi d’une lettre d’information périodique ou l’organisation d’une commémoration annuelle, présentera de fait moins de risque qu’un évènement ou un support de communication inédit.

Ce critère permet de s’assurer que l’action de communication litigieuse ou l’évènement n’a pas été créé spécifiquement en vue des élections. Il exclut, a priori, la création de tout nouveau support pendant la période légale de restriction même si la jurisprudence a pu considérer que la création d’un site internet comportant une présentation générale de la Commune ne peut être regardée comme une campagne de promotion publicitaire quelques mois avant le scrutin[8].

• La continuité et l’identité du support : La collectivité peut continuer les actions de communication régulièrement organisées mais elle ne peut en modifier la forme et la fréquence (même régularité pour les publications, même tirage, pas de modification de la pagination en augmentant notamment le nombre de pages, pas de modification de la charte graphique). Notons qu’il convient également d’être vigilant à la mobilisation de nombreux supports de communication pour l’organisation d’un évènement.
• La neutralité du contenu : Enfin, l’information délivrée dans les campagnes de communication ne doit comporter que des messages politiquement neutres, à caractère purement informatif.

Il faut souligner qu’il s’agit d’indices et non de critères cumulatifs, ce qui veut dire que le fait qu’ils ne soient pas réunis simultanément n’empêche pas le juge de considérer qu’il se trouve en présence d’une campagne prohibée.

Il est primordial de relever que le contenu du message et donc l’indice de neutralité prévaudra dans l’appréciation faite par le juge de l’élection. Par ailleurs, il existe un risque important, sans qu’il soit automatique, pour que l’opération qualifiée de promotion de la collectivité soit considérée comme ayant bénéficié directement ou indirectement à l’élu candidat.

3. Les sanctions applicables

Certaines sanctions sont strictement attachées à la méconnaissance de l’article L. 52-1 du Code électoral ou de l’article L. 52-8 du Code électoral, tandis que d’autres peuvent être prononcées indifféremment en cas de méconnaissance de l’une ou l’autre de ces dispositions.

En effet, les sanctions peuvent être prononcées soit à l’occasion d’un recours devant le tribunal administratif dirigé contre les élections, soit à l’occasion du rejet du compte de campagne par la Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques (CNCCFP), qui dans ce cas est amenée à saisir le tribunal administratif.

Dans le premier cas, le tribunal administratif, juge des élections municipales, peut être saisi dans un délai de cinq jours à compter de la proclamation des résultats par tout électeur de la circonscription, les candidats et le préfet. Dans ce cadre, la sanction n’est pas automatique et dépend notamment de l’influence de l’action de communication organisée sur les résultats du scrutin, notamment si l’écart de voix est faible[9].

A cet égard, le juge électoral peut éventuellement prononcer l’annulation des élections si l’irrégularité a été de nature à en altérer la sincérité ou en cas de réintroduction de dépenses ou de recettes dans le compte de campagne du candidat, et si, et seulement si, il y a un écart faible entre les voix obtenues par les candidats[10]. Le critère de l’« écart de voix » est un élément décisif du raisonnement du juge électoral lorsque celui-ci apprécie si la sincérité d’un scrutin a été altérée ou non. Les protestataires et les juges doivent donc déterminer si, au cas d’espèce, l’écart de voix est suffisamment faible, ou au contraire trop élevé, pour entraîner l’annulation de l’élection[11].

On peut aussi avoir une rectification des élections, s’il s’agit de retrancher des voix.

Dans le second cas, si la réintégration du montant des dons prohibés dans le compte de campagne a pour effet d’entraîner un dépassement du plafond des dépenses électorales, la CNCCFP pourra décider de rejeter le compte de campagne et de saisir le juge de l’élection, qui pourra déclarer le candidat inéligible[12].

Le candidat pourra également se voir refuser le remboursement de ses dépenses de campagne par l’Etat ou être condamné à une peine d’amende.

***

La vigilance devra donc être de mise à compter du 1^er septembre 2025 et les plans de communication annuels devront donc être travaillés au regard de cette échéance. En réalité, le 1^er septembre 2025 ne doit pas être conçu comme une date butoir au-delà de laquelle la communication devra être stoppée mais elle doit conduire les élus à s’interroger sur l’objectif poursuivi par chaque publication, qu’elle soit papier ou numérique. Les supports qui auront été publiés avant le 1^er septembre 2025 devront aussi être contrôlés, le juge se plaçant à la date à laquelle il peut visualiser le support et non à la date à laquelle il a été publié.

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[1] Décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, et portant convocation des électeurs

[2] Loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l’organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires

[3] Ainsi que les conseillers d’arrondissement et, à Paris, les conseillers de Paris

[4] Questions écrites n° 02021 d’Isabelle Florennes, n° 01868 de Louis Vogel, n° 01758 de Pierre-Jean Verzelen et n° 02282 de Corinne Féret, réponses au Journal officiel du Sénat du 28 novembre 2024.

[5] Loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections

[6] https://www.cnccfp.fr/wp-content/uploads/2022/04/cnccfp_2022_guide_candidat_et_mandataire_2_compressed.pdf

[7] CE, 16 mars 2016, Elections cantonales de Niort 3, n° 394533

[8] CE, 2 juillet 1999, n° 201622

[9] v. notamment : CE, 28 juillet 1993, Elections cantonales de Bordères-sur-L’Echez, n° 142586 ; CE, 14 novembre 2008, Elections municipales de Vensac, n° 317316 ; CE, 16 mars 2016, n° 394533

[10] CE, 5 juin, 1996, Elections municipales de Morhange, n° 173642 ; CE, 16 mars 2016, Elections cantonales de Niort 3, n° 394533

[11] Romain Rambaud, contentieux des élections municipales : les « lois » de l’écart de voix, AJDA 2020

[12] Article L. 118-3 du Code électoral ; CE, 31 juillet 2009, Pons, n° 322310.