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Statut du Directeur général d’Office public de l’habitat

Dans un arrêt en date du 3 juin 2014, OPH des Bouches-du-Rhône contre Escalle
(req. n° 13MA02127) la Cour administrative d’appel de Marseille a jugé que le Directeur général d’un Office public de l’habitat (OPH) était nécessairement placé sur un emploi fonctionnel si l’importance de l’Office le justifiait.

Il ne s’agit pour l’instant que d’une jurisprudence isolée, dont on peut espérer qu’elle ne sera pas reprise tant la spécificité de l’emploi de Directeur général d’OPH est évidente et implique une distinction avec les emplois de direction au sens de l’article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

En l’espèce, la Cour s’est en effet contentée de se fonder sur la circonstance selon laquelle le pouvoir règlementaire a omis – après la parution de l’ordonnance n° 2007-137 du 1er février 2007 relative aux offices publics de l’habitat – de supprimer de la liste des emplois fonctionnels figurant au décret n° 88-546 du 6 mai 1988 fixant la liste des établissements publics mentionnés à l’article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale l’emploi de Directeur général d’Office public d’habitation à loyer modéré, alors pourtant que cette catégorie d’établissement a disparu avec l’ordonnance précitée.

Comme le Rapporteur public Isabelle Hogadez l’y invitait (cf. conclusions au BJCL n° 9/14, p. 555), la Cour administrative d’appel de Versailles a complètement ignoré qu’en application du décret n° 2009-1218 du 12 octobre 2009 relatif aux directeurs généraux des offices publics de l’habitat le Directeur général d’OPH dispose de conditions d’emploi qui lui sont propres et qui diffèrent de celles des agents placés sur emploi fonctionnel, que ce soit au niveau du recrutement comme de la rémunération et de la fin des fonctions.
Cette jurisprudence, qui n’est malheureusement pas soumise au contrôle du Conseil d’Etat, appelle le pouvoir règlementaire à modifier le décret du 6 mai 1988, car elle va clairement à l’encontre de la volonté d’uniformisation portée par la réforme de 2007.

Petit rappel à propos de la suppression du COS

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové (ALUR) a supprimé le coefficient d’occupation des sols (COS).

Interrogée sur les raisons de cette suppression, Madame la Ministre du logement et de l’égalité des territoires a récemment exposé que le COS s’est révélé peu-à-peu réducteur et mal adapté à la rédaction des plans locaux d’urbanisme et à la densification des territoires. Le COS est apparu comme un frein à la constructibilité.

Aussi, la suppression du COS vise à pousser les rédacteurs des PLU à s’interroger sur d’autres outils, entendus comme plus intéressants pour mener une réflexion sur les formes urbaines selon les auteurs de la loi, tels que les règles de hauteur, de gabarit, de volume, d’emprise au sol ou d’implantation par rapport aux limites séparatives.

Rappelons que la suppression du COS s’applique aux demandes de permis de construire et déclarations préalables déposées à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi, soit le 27 mars 2014. Les COS prévus au sein des PLU existants ne sont donc plus applicables aux nouveaux projets. Les auteurs ont donc tout intérêt à adapter, par voie de modification simplifiée, la rédaction des PLU afin de pallier cette suppression. Il convient de préciser que la suppression du COS ne concerne pas les plans d’occupation des sols lesquels ont, en tout état de cause, vocation à disparaitre prochainement.

Une fiche explicative détaillée est disponible sur le site internet du ministère de l’égalité des territoires.

Précisions sur la détermination de la date de référence s’agissant d’un bien soumis au droit de préemption

Par une décision en date du 17 septembre 2014, la Cour de cassation apporte des précisions quant à la détermination de la date de référence à prendre en compte en cas d’expropriation d’un bien soumis au droit de préemption.

Rappelons que lorsqu’un bien est soumis au droit de préemption, la date de référence prévue par l’article L. 13-15 du Code de l’expropriation est spécifique (article L. 213-6 du Code de l’urbanisme).

Aux termes de l’article L. 213-4 du Code de l’urbanisme, s’agissant des biens qui ne sont pas situés dans le périmètre d’une ZAD (zone d’aménagement différé), la date de référence est celle à laquelle « est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien ».

Dans cette affaire, la Cour de cassation considère que « la modification de la délimitation de la zone dans laquelle se situe le bien exproprié n’est pas une condition nécessaire à la prise en considération comme date de référence de la date de modification d’un plan d’occupation des sols concernant cette zone ».

Ainsi, la Haute juridiction considère que la modification du document d’urbanisme n’a pas à porter sur la délimitation du périmètre de la zone dans laquelle se situe le bien pour être prise en compte comme date de référence.

En l’espèce, les modifications apportées au document d’urbanisme visaient le règlement de la zone UBa par la suppression d’un emplacement réservé, la réduction de l’emprise de trois autres, l’extension à 72% de l’emprise au sol des constructions en zone UBa et la substitution du terme « projet d’aménagement d’ensemble » à celui de « programme d’aménagement d’ensemble ».

Il apparaît donc que la seule modification des caractéristiques de la zone dans laquelle se situe le bien exproprié, sans rapport avec sa délimitation géographique, doit être prise en compte pour déterminer la date de référence applicable pour l’estimation du bien.

Cette décision apporte un éclairage intéressant sur la mise en œuvre concrète des dispositions relatives à la date de référence en ce qui concerne les biens soumis au droit de préemption.

Il s’agit, à notre sens, d’une confirmation de la règle applicable qui permettra d’éviter de vaines discussions s’agissant de la nature de la modification du document d’urbanisme à prendre en compte pour fixer la date de référence.

Publication de trois décrets portant création des métropoles de Nantes, Toulouse et Brest

La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi n° 2014-57 du 27 janvier 2014 dite MAPTAM) trouve une nouvelle concrétisation avec la parution de trois décrets au Journal officiel du 25 septembre 2014 portant création des futures métropoles de : Nantes (décret n° 2014-1077 du 22 septembre 2014 portant création de la métropole dénommée « Nantes Métropole » – JO n° 0222 du 25 septembre 2014, p. 15602), Toulouse (décret n° 2014-1078 du 22 septembre 2014 portant création de la métropole dénommée « Toulouse Métropole » – JO n° 0222 du 25 septembre 2014, p. 15603), et Brest (décret n° 2014-1079 du 22 septembre 2014 portant création de la métropole dénommée « Brest Métropole » – JO n° 0222 du 25 septembre 2014, p. 15604).

Ces trois métropoles sont issues de transformations des communautés urbaines existantes, sans modification de leurs périmètres.

Pour mémoire, la loi MAPTAM (article 43 à 53) prévoit la création obligatoire de métropole de droit commun pour tout EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, et ce, à compter du 1er janvier 2015. Ces transformations étaient donc la suite logique pour Nantes et Toulouse.

En revanche, la métropole de Brest qui ne rentrait pas dans cette catégorie a bénéficié de cette transformation au regard de l’importance de sa situation économique et démographique (centre d’une zone d’emplois de plus de 400.000 habitants). Elle répondait par ailleurs à d’autres critères posés par le législateur : sur son territoire sont exercées des fonctions de commandement stratégique de l’Etat et des fonctions métropolitaines. Suite à un accord à la majorité qualifiée de ses communes membres, le décret achève ainsi le processus de création.

Ces trois métropoles exerceront différentes compétences : celles prévues par la loi d’une part, et celles qu’elles se voient consentir par les communes membres.

L’article L. 5217-2 du Code général des collectivités territoriales détermine le développement économique, social et culturel et l’aménagement de l’espace métropolitain comme les deux grands domaines de compétences que les métropoles ont vocation à exercer. On mentionnera également l’exercice des compétences relatives à la politique locale de l’habitat, politique de la ville, gestion des services d’intérêts collectifs, ou encore protection et mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie.

Deux élections annulées liées à l’absence sur les bulletins de vote de la mention de la nationalité de candidats communautaires

Le tribunal administratif de Bordeaux a décidé le 30 septembre 2014 d’annuler les opérations électorales de la commune de Saint-André du Cubzac du 23 mars 2014.

La protestation émanait pourtant de la Maire de la commune élue au premier tour qui considérait nulles les 911 voix portées sur la liste arrivée en 3ème position, ayant obtenu 3 sièges, dans la mesure où la nationalité espagnole de l’une des candidates faisait défaut sur le bulletin de vote.

Madame le Maire n’imaginait néanmoins très probablement pas que le tribunal administratif allait sur ce motif décider que les opérations électorales devaient être annulées dans leur ensemble au motif que « cette irrégularité […] a privé de portée utile l’expression des suffrages des électeurs ».

Le tribunal administratif de Bordeaux affirme ainsi explicitement que lesdits bulletins« ont été considérés à tort comme valides lors des opérations de dépouillement ».

Le même 23 mars 2014, à Pontault-Combault, les bulletins d’un candidat sur lesquels les mentions de nationalité de candidats communautaires faisaient également défaut ont eux été invalidés.

Saisi par le candidat battu, qui avait pourtant été averti du caractère irrégulier de ses bulletins, le tribunal administratif de Montreuil a lui aussi annulé l’ensemble des opérations électorales de la ville, le 1er octobre dernier, estimant que l’invalidation de ces bulletins n’a pas permis l’expression du suffrage des électeurs dans la mesure où leur prise en compte aurait permis un maintien du candidat au second tour.

Ces deux solutions en apparence opposées démontrent, de la plus belle manière qui soit, la spécificité du contentieux électoral, aboutissant comme en l’espèce à des solutions juridiquement fondées, sur un article du Code électoral pour l’une, sur la libre expression des suffrages pour l’autre, mais pour autant inverses sur un point de droit précis.

Précisions sur la rupture conventionnelle pendant une période d’arrêt de travail pour maladie ou accident professionnel

Par arrêt en date du 30 septembre 2014, la Cour de cassation a admis qu’une rupture conventionnelle puisse être conclue pendant une période de suspension du contrat de travail consécutive à un accident du travail ou à une maladie professionnelle dès lors qu’il n’existe aucun acte frauduleux pouvant être imputé à l’employeur et que le salarié ne démontre pas de vice du consentement.

Un mouvement d’arrêt de travail en soutien à des salariés gréviste peut répondre à un intérêt collectif et professionnel et dès lors être licite

Si la grève dite de « solidarité » avec d’autres salariés est interdite comme ne visant pas à défendre un intérêt collectif et professionnel, la défense des intérêts particuliers des salariés n’est pas exclusive de toute grève licite.

Ainsi aux termes d’un arrêt en date du 2 juillet 2014 (n°13-12562), la Cour de cassation relève qu’une mobilisation destinée à soutenir des salariés grévistes répond à un intérêt collectif et professionnel et peut être qualifiée de grève dès lors que les salariés perçoivent les sanctions prises à l’encontre de certains salariés comme portant atteinte au droit de grève.

Les délégués du personnel n’ont pas besoin de mandat pour agir en justice dans le cadre d’une alerte fondée sur l’article L. 2313-2 du Code du travail

Les délégués du personnel doivent veiller au respect des droits des personnes et des libertés individuelles dans l’entreprise.

Ils disposent pour ce faire d’un « droit d’alerte » leur permettant d’attirer l’attention de l’employeur sur les manquements constatés dans l’entreprise au droit des personnes et des libertés individuelles.

Si cette alerte ne suffit pas, le délégué du personnel peut saisir le Conseil des prud’hommes au nom des salariés concernés.

S’est alors posée la question de la nécessité d’obtenir l’autorisation des salariés concernés pour agir en justice.

Par arrêt en date du 24 septembre 2014 (n°13-14970), la Cour de cassation a rappelé qu’un délégué du personnel peut agir en justice dans le cadre de son droit d’alerte sans mandat exprès des salariés concernés par cette alerte.

Il doit en revanche avoir informé individuellement les salariés concernés par cette alerte de l’introduction d’une instance, à laquelle ces derniers ne se sont pas opposés.

Obligation de l’employeur en matière salariale dans l’attente de la visite de reprise à l’issue d’un arrêt de travail

A l’issue d’un arrêt de travail d’au moins 30 jours, l’employeur est tenu, en application de l’article R. 624-22 du Code du travail, d’organiser une visite de reprise auprès du médecin du travail pour vérifier l’aptitude du salarié.

Le contrat de travail reste suspendu dans l’attente de cette visite de reprise.

Dés lors le paiement du salaire n’est pas dû entre la fin de l’arrêt de travail et la visite de reprise si le salarié ne revient pas travailler pendant cette période.

A contrario, si le salarié revient travailler ou s’il se tient à la disposition de l’employeur et que ce dernier ne donne pas suite à ses demandes réitérées d’organiser une visite de reprise, les salaires sont dû dès lors que l’employeur ne démontre pas l’existence d’une situation contraignante l’empêchant de fournir du travail, ainsi que vient de le préciser la Cour de cassation au terme d’un arrêt en date du 23 septembre 2014 (n° 12-24967).

Correspondance attentatoire à l’honneur et à la considération d’un élu – Entre outrage et diffamation/injure

Dans cet arrêt, le Maire d’une Commune, exerçant également des fonctions de professeur de l’éducation nationale, était rendu destinataire d’un courrier postal comportant des termes de nature à porter atteinte à sa dignité, son honneur ou sa considération ; il lui était prêté des « agissements mafieux et des manigances », de « former des nazillons », d’être « un professeur soudoyé », ainsi que d’autres propos discourtois attentatoires au respect dû à un élu municipal.

L’auteur de ce courrier en adressait deux autres : le premier, au ministre de l’éducation nationale et, le second, au préfet de Département ; leur auteur y réitérait ses accusations, tout en rappelant à la fois que « la personne visée était Maire de sa Commune » et qu’il était « membre de l’éducation nationale ».

La Cour d’appel entrait en voie de condamnation du chef d’outrage (article 433-5 du Code pénal) au motif que :

les termes employés constituaient bien des atteintes à la dignité et au respect dû à la fonction d’un élu, les courriers ayant été adressés à la suite d’une manifestation organisée par le Maire en cette qualité ;

les écrits n’étaient pas rendus publics ;

l’un des écrits avait été directement adressé à la victime ;

le prévenu ne pouvait, de surcroît, ignorer que les deux autres courriers, dont la victime n’était pas destinataire, allaient néanmoins lui être nécessairement communiqués ; la Cour considérait à ce titre que la lettre adressée au ministre de l’éducation nationale allait inévitablement être transmise au recteur d’académie puis à la victime pour recueillir ses observations et explications, et que la correspondance adressée au préfet du Département serait nécessairement transmise à la victime pour être son autorité de tutelle.

Pour sa défense, le prévenu soutenait notamment que les courriers ne visaient pas la victime en qualité de Maire, mais seulement en qualité d’enseignant, de surcroît pour « une affaire privée » c’est-à-dire sans rapport avec l’exercice de missions de service public.

Le pourvoi était rejeté, la Cour ayant « par des motifs exempts d’insuffisance […] mis en évidence à la charge du prévenu des propos outrageants au sens de l’article 433-5 alinéa 2 du Code pénal ».

La portée de cet arrêt est intéressante à double titre :

En premier lieu, il permet de rappeler la frontière entre la diffamation/l’injure commise par écrit et l’outrage commis par écrit. Selon la Cour d’appel, les propos étaient, en l’espèce, susceptibles d’être poursuivis sous la qualification d’outrage dans la mesure où ils n’étaient pas rendus publics, condition de non-publicité effectivement requise par le texte de l’article 433-5 du Code pénal. Il s’agit d’une constante en la matière (Cass., Crim., 31 octobre 1890, DP 1891 1, 45).

Ajoutons que si l’écrit est public par l’un des moyens de l’article 23 de la loi du 29 juillet 1881, il échappe à l’incrimination d’outrage pour relever, le cas échéant, des incriminations de diffamation ou d’injure prévues par cette loi aux articles 29 et suivants ; tel pourrait ainsi être le cas d’une correspondance injurieuse ou diffamatoire adressée à de multiples destinataires qui ne sont pas réunis dans une Communauté d’intérêts (Cass., Crim., 9 novembre 2010, n°10-84.345), sous la condition toutefois que cette correspondance ne soit pas « personnelle et privée » (Cass., Crim., 26 février 2008, n°07-84.846 ; Cass., Crim., 9 novembre 2010, n°10-84.345) c’est-à-dire confidentielle (ce qu’il appartient au demeurant à la partie poursuivante d’établir).

Ajoutons également, pour les plus inspirés, que le conflit de qualification entre le délit d’outrage par écrit non rendu public et la contravention de première classe de diffamation/injure non publique est réglé en faveur de l’outrage, lorsque les propos mettent en cause « l’honorabilité et la délicatesse » de la victime dans l’exercice de ses fonctions publiques, ou critiquent ses compétences professionnelles ou remettent en question son intégrité ou sa probité dans l’accomplissement de sa mission (Cass., Crim., 24 janvier 1991, n°87-90.214 ; Cass.,Crim., 4 décembre 2002, Dr. Pén., 2002).

Lorsque les accusations ne pourront pas répondre à ces critères, l’écrit non rendu public échappera à l’incrimination d’outrage pour relever, le cas échéant, de la contravention de diffamation/injure non publique. Dans l’hypothèse où cet écrit serait une correspondance, il ne serait punissable sous la qualification contraventionnelle envisagée que s’il a été adressé dans des conditions exclusives de toute confidentialité (Cass., Crim., 11 avril 2012, n°11-87.688 : à propos d’une lettre adressée à un Maire et poursuivie sous l’angle de la diffamation non publique).

En second lieu, et au-delà du critère de non-publicité exigé par l’article 433-5 du Code pénal, cet arrêt permet de rappeler les éléments constitutifs du délit d’outrage par écrit, savoir que :

les termes utilisés doivent emporter une atteinte à la dignité ou la fonction exercée, le contexte de l’affaire permettant – comme dans l’arrêt commenté – d’apprécier cette condition en cas d’ambiguïté ;

la victime doit être destinataire direct de l’écrit non rendu public ;

si elle n’en a pas été le destinataire direct, l’auteur ait voulu que ses propos lui parviennent ou – comme dans l’arrêt commenté – il ne pouvait ignorer qu’ils allaient nécessairement lui être rapportés au regard du contexte intrinsèque ou extrinsèque dans lequel il a été adressé.

Nouveau cadre juridique du financement participatif : des opportunités pour les collectivités

Ordonnance n° 2014-559 du 30 mai 2014

Décret n° 2014-1053 du 16 septembre 2014

L’ordonnance n° 2014-559 du 30 mai 2014, entrée en vigueur le 1er octobre 2014, a doté le financement participatif d’un nouveau cadre légal. Cette réglementation, complétée par les dispositions du décret n° 2014-1053 du 16 septembre 2014, a pour objectif de favoriser le développement de ce mode alternatif de financement tout en renforçant la protection des investisseurs.

Véritable alternative, ou complément, aux modes de financement classiques, le financement participatif, également connu sous le nom de « crowdfunding », est de plus en plus utilisé. Cette technique originale permet de mettre en relation directe, via une plate-forme internet dédiée, des porteurs de projets en recherche de financement avec des personnes souhaitant y investir et de récolter ainsi, rapidement et massivement, les fonds nécessaires à la réalisation de projets divers (sociaux, environnementaux, culturels), et, ce, sans recourir à l’intermédiation des acteurs bancaires traditionnels.

Malgré les limitations induites par les règles impératives de la comptabilité publique, le financement participatif offre aux collectivités de véritables opportunités pour obtenir, sans avoir recours à un établissement bancaire, tout ou partie des fonds nécessaires au développement de projets. Via l’utilisation des plates-formes existantes ou la création de leur propre dispositif, des collectivités ont ainsi pu mobiliser leurs habitants pour participer au financement d’initiatives locales, voire de leurs propres projets dans le domaine du patrimoine.

Face au succès de ces plates-formes de financement participatif, les pouvoirs publics ont décidé d’encadrer la mise en œuvre et l’exercice de cette pratique. L’ordonnance n° 2014-559 du 30 mai 2014, entrée en vigueur le 1er octobre 2014, a ainsi créé et réglementé deux catégories de plates-formes dédiées et deux statuts professionnels distincts. Le financement participatif sous forme de titres financiers, réservé aux conseillers en investissement participatif, doit en effet désormais être distingué du financement participatif sous forme de prêts ou de dons, organisé par les intermédiaires en financement participatif. Cette nouvelle réglementation est relativement souple, destinée à protéger efficacement les intérêts des investisseurs tout en permettant aux intervenants d’échapper à la plupart des contraintes de la réglementation bancaire et financière.

Le nouveau cadre juridique du financement participatif témoigne ainsi de la volonté manifeste des pouvoirs publics de favoriser ce mode alternatif de financement.

Baux d’habitation : la nouvelle prescription triennale issue de la loi ALUR ne s’applique que pour les baux conclus après le 27 mars 2014

Depuis la loi du 17 juin 2008, le délai de prescription en matière de baux d’habitation était de 5 ans quelque soit la demande, et ce en application de l’article 2224 du Code civil.

La loi ALUR du 24 mars 2014 a réduit ce délai de prescription en insérant à la loi du 6 juillet 1989 un article 7-1 selon lequel :

« Toutes actions dérivant d’un contrat de bail sont prescrites par trois ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant d’exercer ce droit ».

La question s’est posée de savoir si cette nouvelle prescription concernait uniquement les baux conclus à compter du 27 mars 2014 (date d’entrée en vigueur de la loi ALUR) ou tous ceux qui étaient en cours à cette date.

A priori la réponse à cette question était très claire dans la mesure où l’article 14 de la loi ALUR pose comme principe que « Les contrats de location en cours à la date d’entrée en vigueur de la présente loi demeurent soumis aux dispositions qui leur étaient applicables » et n’a pas visé, pour les articles de la loi du 6 juillet 1989 s’appliquant immédiatement, l’article 7-1 susvisé concernant la réduction de la prescription extinctive.

Cependant, alors que la majorité des commentateurs ont confirmé cette analyse, un commentaire sur le site service-public.fr a jeté le doute en distinguant les arriérés de loyers et/ou de charges constitués avant le 27 mars 2014, ou après cette date, pour appliquer ou non la nouvelle prescription triennale et non pas la date de conclusion des baux concernés.

La question semble être tranchée puisque la Cour d’appel de Paris vient d’indiquer, suivant arrêt du 1er juillet 2014 (jurisdata n° 2014-015894) que contrairement à l’article 17-1 nouveau de la loi du 6 juillet 1989 (relatif à l’indexation du loyer), l’article 7-1 (relatif aux prescriptions applicables aux litiges entre bailleur et locataire) n’est pas applicable aux contrats en cours puisque la loi nouvelle ne le précise pas expressément.

75ème Congrès de l’USH à Lyon – Discours de clôture de Monsieur Manuel VALLS, Premier Ministre

Dans son discours de clôture du Congrès de l’USH le jeudi 25 septembre, le Premier Ministre a rappelé les objectifs à poursuivre par les acteurs du logement social :

– Construire

Rappelant que les aides de l’Etat et des collectivités locales s’élèvent à 20 milliards d’euros, M. Manuel Valls a évoqué la signature de l’Agenda 2015-2018 avec l’USH et la prochaine signature d’un accord avec Action Logement.

Le Premier Ministre a précisé en outre que les organismes de logement social bénéficiaient d’une bonne situation financière et d’un patrimoine de qualité, obligeant ces organismes à l’excellence en matière de production nouvelle. Ont été également évoqués le dispositif de mutualisation et le super-PLAI qui devrait permettre de produire annuellement près de 5.000 logements à loyers très bas.

– Entretien du patrimoine

Rappelant que le cœur de métier des organismes repose sur la gestion locative permettant une bonne qualité du service rendu à un coût maitrisé, le Premier Ministre a confirmé la mise en place de prêts CDC pour les travaux de rénovation thermique destinés à traiter l’amiante, dans les mêmes conditions que l’actuel éco-prêt. A également été évoqué le Nouveau Plan de Rénovation Urbaine qui concernera 200 quartiers pour un investissement de 5 milliards d’euros. Le Premier Ministre a annoncé le maintien de la TVA à 5,5% sur l’accession sociale à la propriété dans les 1.300 quartiers prioritaires de la politique de la ville (bande de 300 m) ainsi que le maintien de l’abattement de 30% de la TFPB dans ces quartiers prioritaires.

– Amélioration des parcours résidentiels

Le Premier Ministre a enfin appelé les organismes à proposer des idées et à faire preuve d’innovation pour améliorer les parcours résidentiels dans le parc locatif social, dont le taux de rotation tend à diminuer très fortement ces dernières années. Les organismes sont donc appelés à formuler leurs propositions d’ici la fin de l’année. A été rappelée la nécessité de continuer à accueillir les plus faibles, y compris en adaptant les niveaux des loyers.

Présentation et état des lieux du PLUi après la loi ALUR (2ème partie) : entre refonte et modernisation

Avec le transfert automatique de la compétence PLU aux EPCI, l’objectif poursuivi par la loi ALUR est de promouvoir le PLUi comme le nouvel instrument de planification urbaine et d’améliorer le régime du PLUi tenant lieu de programme local de l’habitat et de plan de déplacement urbain (I).

Par ailleurs, la loi ALUR modifie sensiblement le régime des documents d’urbanisme (SCOT, PLU). Aussi sont réformés en profondeur non seulement les procédures d’élaboration, de révision et de modification d’un PLU par un EPCI mais encore, le contenu des plan locaux d’urbanisme intercommunaux (II).

I/ Le nouveau régime du PLUi tenant lieu de PLH et de PDU

L’article 137 de la loi ALUR a pour objectif d’améliorer le dispositif du plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat (PLH) et de plan de déplacement urbain (PDU). L’examen de ce nouveau dispositif (B) implique tout d’abord d’exposer le droit en vigueur (A).

I.1. Etat du droit avant l’entrée en vigueur de la loi ALUR

L’article L. 123-1-4 du Code de l’urbanisme, issu de la loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010, dispose que tout PLU, élaboré par un EPCI, doit comporter des Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) tenant lieu de programme local de l’habitat (PLH) (1).

Si cet établissement public est autorité organisatrice des transports urbains (AOTU), il doit également élaborer des OAP tenant lieu de plan de déplacements urbains (PDU).

Le décret n° 2012-290 du 29 février 2012 a ventilé les différents éléments du PLH et du PDU dans les composantes du PLU (rapport de présentation, projet d’aménagement et de développement durables, orientations d’aménagement et de programmation, règlement).

En pratique, l’élaboration d’un document intégré faisant office de PLU, de PLH et de PDU a posé des difficultés susceptibles de dissuader certains EPCI de s’engager dans l’élaboration d’un PLUi.

Les réflexions se sont axées sur la recherche de leviers permettant de mieux traduire les politiques de l’habitat et des déplacements dans le PLUi, et donc de renforcer son opérationnalité et son efficacité.

I.2. Les nouveautés apportées au dispositif

Le dispositif prévu consiste à recentrer les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP), lesquelles exposent la manière dont la collectivité souhaite mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager des quartiers ou des secteurs de son territoire, sur les dispositions ayant un impact direct sur l’urbanisme et l’aménagement.

Rappelons qu’initialement, il était envisagé de faire peser l’obligation de réaliser un PLU tenant lieu de PLH sur les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, et les communautés de communes de plus de 50.000 habitants.

Or, le texte adopté prévoit que lorsqu’il est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou par la Métropole de Lyon, le PLU peut tenir lieu de PLH. Dans ce cas, il poursuit les objectifs énoncés à l’article L. 302-1 du Code de la construction et de l’habitation.

Et lorsque le PLU est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale compétent qui est autorité organisatrice au sens de l’article L. 1231-1 du Code des transports, le PLU peut tenir lieu de plan de déplacements urbains. Dans ce cas, il poursuit les objectifs énoncés aux articles L. 1214-1 et L. 1214-2 du même Code. Il comprend le ou les plans de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics, prévus à l’article 45 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, applicables sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale.

Enfin, concernant le cas spécifique des communautés de communes de moins de 30.000 habitants, dans l’hypothèse où elles élaborent un plan local d’urbanisme tenant lieu de programme local de l’habitat ou lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale qui n’est pas soumis à l’obligation d’élaborer un plan de déplacements urbains en application de l’article L. 1214-3 du Code des transports élabore un plan local d’urbanisme tenant lieu de plan de déplacements urbains, ce plan comprend un programme d’orientations et d’actions (POA) et, si nécessaire, des dispositions relatives à l’habitat ou aux transports et déplacements dans les orientations d’aménagement et de programmation.

La loi ALUR prévoit que désormais l’ensemble du PLUi tient lieu de PLH et de PDU.

Les OAP sont recentrées sur les dispositions ayant un impact sur l’urbanisme et l’aménagement ; par ailleurs, une nouvelle composante est créée : le programme d’orientations et d’actions (POA). Celui-ci, qui doit nécessairement figurer dans le PLUi lorsqu’il tient lieu de programme local de l’habitat ou de plan de déplacements urbains, comprend tout élément d’information ou toute mesure nécessaire à la mise en œuvre de la politique globale de l’habitat et des transports et déplacements.

Le POA n’est pas opposable aux autorisations d’urbanisme et pourra évoluer conformément aux procédures définies par le Code de l’urbanisme.

II/ La refonte du contenu du règlement du PLU

II.1. Un règlement remanié et toiletté

La loi ALUR procède à une refonte totale des dispositions relatives au contenu du règlement.

Ces nouvelles règles, qui sont applicables aux règlements des PLU communaux comme intercommunaux, méritent d’être exposées ci-après.

Outre la présentation du règlement qui sera remaniée, plusieurs règles ont fait l’objet de modifications importantes.

En premier lieu, la possibilité de recourir à la pratique du pastillage, qui permet au règlement, dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, de délimiter des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées, est plus fortement encadrée par la loi ALUR.

La loi Grenelle II, avait reconnu cette faculté aux auteurs du PLU, mais l’avait conditionnée par le fait d’une part, que les constructions ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages et, d’autre part, que le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone.

Le nouvel article L. 123-1-5 du Code de l’urbanisme prévoit désormais qu’outre les « constructions », les aires d’accueil et terrains familiaux locatifs destinés à l’habitat des gens du voyage, ainsi que les résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs peuvent bénéficier de ces dispositions.

Désormais, ces secteurs ne peuvent être délimités qu’« à titre exceptionnel » et seulement après que la Commission départementale de la consommation des espaces agricoles a rendu un avis, celui-ci ne présentant toutefois que le caractère d’un avis simple.

Il appartient en outre au règlement de fixer les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l’hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire.

Il est également prévu que, en dehors des secteurs de taille et de capacité d’accueil limités, dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, si les constructions existantes à la date de la promulgation de la loi ALUR peuvent faire l’objet d’une adaptation ou d’une réfection, aucun changement de destination de ces constructions ne puisse être opéré.

Ce principe comporte toutefois des exceptions.

La loi Urbanisme et habitat avait en effet admis que dans les zones agricoles, le règlement puisse désigner les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que ce dernier ne compromet pas l’exploitation agricole. Ces dispositions sont maintenues et la loi ALUR reconnaît également la possibilité pour le règlement d’autoriser les extensions limitées des bâtiments, sous les mêmes réserves. Elle introduit une contrainte supplémentaire puisque ces changements de destination ou autorisations de travaux sont en tout état de cause soumis à un avis conforme de la Commission départementale de la consommation des espaces agricoles.

Un dispositif similaire est également prévu en ce qui concerne les constructions existantes en zone naturelle, le règlement pouvant autoriser que certaines d’entre elles fassent l’objet d’un changement de destination après avis conforme de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

II.2. La suppression du COS

En deuxième lieu, la loi ALUR procède à la suppression du coefficient d’occupation des sols qui est le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de surface de plancher ou le nombre de mètres cubes susceptibles d’être construits par mètre carré de sol. En d’autres termes, la surface de plancher constructible s’obtient ainsi en multipliant le COS par la surface du terrain d’assiette du permis.

Le COS étant jusqu’alors facultatif, les auteurs du PLU disposaient ainsi de la possibilité de limiter la constructibilité des terrains sur un territoire donné. À la différence des règles d’emprise, de hauteur et d’implantation, le COS ne permet toutefois pas de régir la volumétrie et la morphologie des constructions à réaliser.

Les collectivités ne pourront donc plus recourir au COS pour limiter la densité constructible sur leur territoire. Sa suppression devrait permettre, selon le législateur, d’assurer la densification des villes et de prévenir l’étalement urbain.

La disparition du COS entraîne, corrélativement, la suppression d’un certain nombre de dispositions relatives à la gestion de la densité constructible (2).

En troisième lieu, sont supprimées les dispositions qui permettaient au règlement de fixer la superficie minimale des terrains constructibles.

La loi ALUR prévoit la possibilité pour le PLU de règlementer la surface de plancher des constructions en fonction de la taille des terrains, si la préservation de la qualité des boisements et espaces verts le justifie, dans des zones très spécifiques.

II.3. Un PLU plus écologique et favorisant la mixité fonctionnelle

Dispositions destinées à favoriser la densification. Le contenu du rapport de présentation est par ailleurs complété dans la mesure où, afin de satisfaire l’objectif de densification du territoire, ce dernier doit en effet désormais « analyser la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis en tenant compte des formes urbaines et architecturales » .

Sur la base de cette analyse, une véritable stratégie foncière doit être définie. Le rapport de présentation devra exposer les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers.

Le PLU doit également présenter quelle a été la consommation de ces espaces au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme.

Limitation des surfaces consacrées aux aires de stationnement. S’agissant des obligations en matière d’aires de stationnement, la loi ALUR fait la distinction entre les places concernant les véhicules motorisés et celles destinées aux vélos. Le règlement doit ainsi fixer les obligations en matière de stationnement des vélos, pour les immeubles d’habitation et de bureaux.

Le PLU doit également prévoir des dispositions permettant de limiter les surfaces occupées par les aires de stationnement. A cette fin, la loi ALUR impose que le rapport de présentation dresse un inventaire des capacités de stationnement et expose quelles sont les possibilités de mutualisation de ces capacités.

Désormais, les surfaces affectées aux aires de stationnement ne pourront excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher de ces bâtiments, le PLU pouvant néanmoins relever ce plafond à un niveau compris entre les trois quarts et la totalité de la surface de plancher affectée au commerce.

Ces dispositions devraient inciter les opérateurs à réaliser des parkings en ouvrage (en sous-terrain ou en silo) et ainsi limiter la consommation d’espace.

Dispositif encadrant l’ouverture à l’urbanisation des zones. Le législateur, faisant le constat qu’un certain nombre de zones ouvertes à l’urbanisation étaient souvent surdimensionnées, et ne correspondaient pas à l’usage des terrains ni à la réalité des projets d’aménagement envisagés, fixe des règles destinées à encadrer de façon plus stricte le dispositif existant.

La loi ALUR soumet ainsi de façon automatique à la procédure de révision, définie par l’article L. 123-13 du Code de l’urbanisme, l’ouverture à l’urbanisation d’une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n’a pas été ouverte à l’urbanisation ou n’a pas fait l’objet d’acquisitions foncières significatives. L’on peut ici imaginer que cette dernière notion aux contours imprécis fera l’objet de discussions devant le Juge administratif.

De la même manière, en cas de modification d’une zone pour ouvrir celle-ci à l’urbanisation, l’organe délibérant compétent devra prendre une délibération motivée justifiant de l’utilité de cette ouverture au regard des capacités d’urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et de la faisabilité opérationnelle d’un projet dans ces zones.

Céline LHERMINIER, Avocat à la cour

(1) Notons ici que l’alinéa 5 de l’ancien article L. 123-1 du Code de l’urbanisme ajouté par l’article 30 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion prévoyait d’ores et déjà que les plans locaux d’urbanisme devaient intégrer les dispositions des programmes locaux de l’habitat définis aux articles L. 302-1 à L. 302-4 du Code de la construction et de l’habitation et devaient tenir lieu de programmes locaux de l’habitat

(2) Telles que le contrôle de la constructibilité résiduelle ou le dispositif dit de « transfert de COS »

L’avenir des départements conjugué au pluriel – L’annonce de 3 régimes différents par le Premier ministre dans son discours de politique générale

Il y a 6 mois, dans son 1er discours de politique générale, Manuel Valls annonçait la suppression des départements.

Pourtant, mardi 16 septembre 2014, son second discours aura été l’occasion de présenter une réforme territoriale tout autre s’agissant de l’échelon départemental.

Confirmant les propos tenus vendredi 12 septembre lors d’un déplacement à Fère-Champenoise (Marne), Manuel Valls a annoncé devant les parlementaires, qu’il ne pouvait y avoir de solution unique et que le pragmatisme appelait 3 solutions.

Si le projet annoncé venait à se concrétiser, il serait ainsi distingué entre :

les départements dotés d’une métropole qui seront fusionnés à la structure intercommunale, à l’instar de la fusion Métropole du Grand Lyon / Département du Rhône ;

les départements regroupant des « intercommunalités fortes »auxquels se substitueront des fédérations d’intercommunalités ;

enfin les départements ruraux dans lesquels les communautés de commune n’atteignent pas une « masse critique », qui seront maintenus tels quels.

A ce stade, le projet paraît quelque peu flou et d’une grande complexité.

Au demeurant, ce discours aura été l’occasion pour le premier ministre d’affirmer que les élections départementales auraient lieu en mars 2015 et que les élections régionales auraient lieu fin 2015 (voir brève consacrée).

Accidents de service : le suicide ou la tentative de suicide commis par un fonctionnaire sur son lieu de travail et pendant ses horaires de service est imputable au service, sauf circonstance particulière l’en détachant

Le Conseil d’Etat aligne les conditions de reconnaissance de l’imputabilité d’un geste suicidaire au service sur le droit commun en matière d’accident de service.

De ce fait, il abandonne sa jurisprudence antérieure qui considérait qu’un tel acte, du fait de son caractère volontaire, se détachait du service, sauf circonstance particulière l’y rattachant.

La Haute juridiction était saisie du cas d’une fonctionnaire territoriale qui avait tenté de se suicider sur son lieu de travail. Le Maire de la Commune Floirac avait refusé de reconnaître l’imputabilité au service de son geste contrairement à l’avis de la Commission de réforme. Le Tribunal administratif de Bordeaux ayant rejeté son recours contre cette décision, Mme A. s’est pourvue en cassation.

Le Conseil d’Etat rappelle « qu’un accident survenu sur le lieu et dans le temps du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par un fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal présente, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant cet évènement du service, le caractère d’un accident de service ». Il ajoute « qu’il en va ainsi lorsqu’un suicide ou une tentative de suicide intervient sur le lieu et dans le temps du service, en l’absence de circonstances particulières le détachant du service ; qu’il en va également ainsi, en dehors de ces hypothèses, si le suicide ou la tentative de suicide présente un lien direct avec le service ; qu’il appartient dans tous les cas au juge administratif, saisi d’une décision de l’autorité administrative compétente refusant de reconnaître l’imputabilité au service d’un tel événement, de se prononcer au vu des circonstances de l’espèce ».

Ainsi, le Conseil d’Etat a jugé qu’en exigeant de la requérante qu’elle apporte la preuve que sa tentative de suicide trouve sa « cause déterminante » dans des circonstances tenant au service, le Tribunal a commis une erreur de droit.

C’est ainsi que dorénavant, le suicide ou la tentative de suicide d’un agent doit être regardé comme un accident de service lorsqu’il intervient sur le lieu et dans le temps de service.

Fin de détachement sur emploi fonctionnel et congé spécial

Lorsqu’il est mis fin au détachement d’un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné à l’article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et que la collectivité, ou l’établissement public, ne peut offrir à l’agent déchargé de ses fonctions un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l’établissement dans lequel il occupait l’emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à percevoir une indemnité de licenciement dans les conditions prévues à l’article 98 soit, enfin, à bénéficier de droit du congé spécial mentionné à l’article 99 si, évidemment, il en remplit les conditions.

C’est dans ce cadre que la Directrice générale des services de la Commune d’Albi, Madame B., a sollicité du Maire un placement en congé spécial, et ce à quelques jours de la réunion du Conseil municipal marquant le début du préavis prévu à l’article 53 de la loi du 26 janvier 2005.

Après avoir rappelé que le congé spécial ne peut être refusé par l’autorité territoriale lorsque l’agent déchargé de ses fonctions lui en fait la demande en l’absence d’emploi vacant correspondant à son grade, le Conseil d’Etat a jugé cependant que la date d’octroi du congé spécial ne peut être antérieure à la date d’expiration du préavis, c’est-à-dire de la date de fin des fonctions.

Dès lors, ce n’est qu’à compter du 1er février 2006 – le début du troisième mois suivant la date d’information de l’assemblée délibérante – que la Commune d’Albi était tenue de placer Madame B. en congé spécial et non, comme elle le soutenait dans sa requête, à compter du 3 novembre 2005, date de formulation de sa demande de mise en congé.

Femme enceinte : les conditions du licenciement pour inaptitude physique

Le Conseil d’Etat vient de préciser les conditions dans lesquelles une femme enceinte pouvait être licenciée pour inaptitude physique.

L’article 17 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 (transposé pour les fonctionnaires territoriaux par l’article 13 du décret n° 88-145 du 15 février 1988) prévoit que l’ agent non titulaire définitivement inapte pour raison de santé à reprendre ses fonctions à l’issue d’un congé de maladie, de grave maladie, d’accident du travail, de maladie professionnelle ou de maternité, de paternité ou d’adoption est licencié mais que, le cas échéant, le licenciement est différé jusqu’à l’expiration des droits de l’intéressé à congé de maternité ou de maladie rémunéré.

Le Juge administratif a fait application de ces dispositions aux femmes enceintes, en rappelant que l’inaptitude physique d’un agent non titulaire, même en état de grossesse pouvait justifier son licenciement.

Il a toutefois précisé quelques conditions d’application de ces dispositions aux femmes enceintes.

D’une part, le Conseil d’Etat rappelle que « lorsqu’à la date d’expiration du congé au terme duquel l’inaptitude définitive est constatée l’agent justifie encore de droits à congé rémunéré soit au titre de la maternité, soit au titre de la maladie, le licenciement est différé afin de lui permettre de bénéficier de ces congés ».

D’autre part, le Juge administratif précise qu’en cas de congé maternité, le licenciement doit être différé à l’expiration d’un délai de quatre semaines suivant la fin dudit congé.

Enfin, il est précisé que le droit à congé n’étant ouvert que six semaines avant la date présumée de l’accouchement, le licenciement pour inaptitude physique d’un agent non titulaire dont la grossesse a été constatée peut tout à fait être prononcé avant ce délai de six semaines.

En l’espèce, l’agent était enceinte depuis seulement deux mois et quinze jours, et ayant épuisé ses droits à congé maladie rémunérés, l’inaptitude constatée pouvait justifier son licenciement sans qu’elle ne puisse bénéficier de son congé maternité.

Antenne de téléphonie mobile au sommet d’un immeuble : permis de construire ou déclaration préalable ?

Par un arrêt en date du 30 avril 2014, le Conseil d’Etat a tranché cette question qui était jusqu’à présent restée inédite.

L’opérateur de téléphonie mobile, qui avait déposé une déclaration préalable pour installer un relais composé de trois antennes et d’une armoire technique d’environ 3 m², au sommet d’un immeuble de 12 mètres, bénéficiait d’une décision tacite de non-opposition, compte tenu du silence gardé par le Maire.

Saisi par un collectif d’habitants, le Tribunal administratif de Rennes a annulé cette décision, estimant que la construction, d’une hauteur supérieure à 12 mètres, relevait du permis de construire.

Pour cela, il s’est basé sur les dispositions des articles R. 421-1 et R. 421-9 du Code de l’urbanisme, relatives aux constructions nouvelles, ce que censure le Conseil d’Etat saisi en cassation.

En effet, les dispositions applicables ne peuvent être que celles concernant les travaux sur construction existante (articles R. 421-14 et R. 421-17). Le régime d’autorisation applicable (permis ou déclaration préalable) sera dès lors fonction de la surface de plancher créée.

Celle-ci étant en l’espèce inférieure à 20 m², les travaux relevaient de la déclaration préalable. Dans le cas inverse, ils relèveraient du permis de construire.