Par une décision en date du 30 juin 2026, le Conseil d’État juge que le principe général du droit à la protection fonctionnelle des agents publics mis en cause ne peut pas fonder l’octroi de cette protection à des conseillers municipaux dépourvus de délégation du maire. Seuls le maire, les élus le suppléant et ceux titulaires d’une délégation peuvent en bénéficier, sur le fondement de l’article L. 2123-34 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Il censure ainsi le raisonnement inverse retenu par la Cour administrative d’appel de Versailles, qui avait admis une substitution de base légale au profit du principe général du droit.

 

1. Une tribune à l’origine de la mise en cause de conseillers municipaux

 

L’affaire trouve son origine dans une tribune publiée dans le bulletin municipal communal, signée par les élus de la majorité municipale et imputant des faits délictueux à un conseiller d’opposition dans l’exercice de ses anciennes fonctions d’adjoint aux finances. Ce dernier avait déposé plainte avec constitution de partie civile pour diffamation publique envers un citoyen chargé d’un mandat public, entraînant la mise en examen de vingt-trois élus de la majorité pour complicité. Ils avaient sollicité l’octroi de la protection fonctionnelle afin de couvrir leurs frais de défense. Le conseil municipal leur avait accordé par vingt-trois délibérations, sans distinguer selon que les intéressés étaient ou non titulaires d’une délégation.

 

Saisi par le conseiller d’opposition à l’origine de la plainte, le Tribunal administratif de Versailles avait annulé les sept délibérations bénéficiant à des conseillers ne disposant d’aucune délégation, au motif que l’article L. 2123-34 du CGCT réserve la protection fonctionnelle au maire, à ses suppléants et aux élus délégataires^[1].

 

Sur appel de la commune, la Cour administrative d’appel de Versailles avait, par un arrêt remarqué^[2] et isolé^[3] (que nous commentions ici), annulé ce jugement : elle a estimé pouvoir substituer aux dispositions de l’article L. 2123-34 le principe général du droit à la protection fonctionnelle des agents publics, à l’ensemble des conseillers municipaux « quel que soit le mode d’accès à leurs fonctions », y compris, selon elle, à ceux non investis de fonctions exécutives.

 

1. Un principe général du droit pour fonder l’octroi de la protection fonctionnelle à des élus n’exerçant pas de fonctions exécutives ?

 

Le pourvoi soulevait la question suivante : le principe général du droit à la protection fonctionnelle des agents publics peut-il constituer un fondement autonome permettant d’étendre cette protection à des élus municipaux n’exerçant aucune fonction exécutive, alors que l’article L. 2123-34 du CGCT ne la prévoit qu’au profit du maire et des élus délégataires ?

 

Le Conseil d’État censure l’arrêt d’appel pour erreur de droit. Il rappelle d’abord la portée du principe général du droit à la protection fonctionnelle, selon lequel : « lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet ».

Ce principe, réaffirmé notamment par l’article L. 2123-34 du CGCT pour les exécutifs communaux, bénéficie à l’ensemble des agents publics, « quel que soit le mode d’accès à leurs fonctions ».

 

Mais le Conseil d’État vient ensuite poser une limite décisive : il considère que les conseillers municipaux n’exerçant pas de fonctions exécutives ne se trouvent pas, « au regard des risques auxquels leur mandat les expose », dans la même situation que le maire, ses suppléants et les élus délégataires ; et ils ne peuvent, « compte tenu de la nature de leurs missions et des conditions d’exercice de leur mandat », être regardés comme des agents publics.

 

Il en déduit que le principe général du droit – expressément réaffirmé, pour les conseillers municipaux, par l’article L. 2123-34 du CGCT – ne saurait, par lui-même, imposer qu’une protection identique soit accordée aux élus dépourvus de fonction exécutive.

 

Réglant l’affaire au fond en application de l’article L. 821-2 du Code de justice administrative, le Conseil d’État confirme en conséquence l’annulation des sept délibérations litigieuses par le Tribunal administratif de Versailles et rejette l’appel de la commune.

 

1. Une clarification bienvenue

 

Cette décision clarifie l’articulation, jusqu’alors incertaine, entre le régime légal de protection fonctionnelle des élus locaux et le principe général du droit dont il procède. Elle exclut toute lecture extensive qui aurait permis, par la voie prétorienne, de contourner le champ d’application restreint de l’article L. 2123-34 du CGCT – lequel ne couvre que le maire, ses suppléants et les élus délégataires, à l’exclusion des conseillers municipaux « ordinaires ».

 

Les collectivités ne peuvent donc pas, comme pouvait le laisser penser l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles jusqu’alors, accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à des conseillers non délégataires en se fondant sur le principe général du droit : une telle délibération encourt désormais l’annulation pour erreur de droit.

 

S’il reste loisible au législateur, auquel les principes généraux du droit ne s’imposent pas^[4], de faire évoluer ce cadre afin d’étendre le bénéfice de la protection fonctionnelle à l’ensemble des élus locaux lorsqu’ils sont mis en cause, force est de constater qu’il n’a pas saisi cette occasion lors de l’adoption de la loi du 22 décembre 2025 portant statut de l’élu local^[5].

 

En effet, en adoptant cette loi, le législateur a uniquement étendu le bénéfice de la protection fonctionnelle à l’ensemble des élus victimes, qui relèvent de dispositions distinctes^[6]. En revanche, en cas de mise en cause pénale, le régime prévu à l’article L. 2123-34 du CGCT est demeuré inchangé : la protection fonctionnelle reste réservée aux seuls élus exerçant une fonction exécutive.

 

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[1] TA Versailles, 14 avril 2022, n° 2001705.

[2] CAA Versailles, 9 février 2024, n° 22VE01436.

[3] D’autres juridictions du fond avaient refusé d’étendre le bénéfice de la protection fonctionnelle aux élus n’exerçant pas de fonctions exécutives (v. not. CAA Nancy, 12 décembre 2019, n^os 18NC02134 et 18NC02144 ; CAA Nancy, 23 février 2021, n° 19NC00851 ; TA Cergy, 25 juin 2024, n° 2202327).

[4] Sur la valeur de ces principes, v. R. Chapus, L’administration et son juge, PUF, 1999, p. 93 s. et p. 112 s.

[5] Loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant statut de l’élu local.

[6] Article L. 2123-35 du CGCT pour les élus communaux.