Après avoir tranché en début d’année la question de la charge de la preuve de la qualification de « terrains à bâtir » dans la procédure de fixation judiciaire de l’indemnité d’expropriation (Cass. civ. 3ème, 8 janvier 2026, n° 24-22.726, publié au Bulletin, v. sur cet arrêt le numéro de février 2026 de la LAJ), la Cour de cassation continue de préciser la notion de « terrains à bâtir » au sens du Code de l’expropriation.
Par un arrêt du 10 avril 2026, la Haute juridiction a, en effet, décidé de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur les modalités d’appréciation de la qualification de terrain à bâtir au sein des zones d’aménagement concerté (ZAC) multi-sites.
Derrière cette qualification technique se cache en effet un enjeu financier majeur. Dans une procédure d’expropriation, la reconnaissance de la qualité de terrain à bâtir conduit généralement à une valorisation bien plus élevée et, par conséquent, à une indemnité d’expropriation sensiblement supérieure à celle d’un terrain insusceptible d’être bâti, évalué sur la base de son seul usage effectif au jour de l’expropriation, soit comme terrain naturel ou agricole, soit comme terrain en situation privilégiée.
Pour rappel, l’article L. 322-3 du Code de l’expropriation réserve la qualification de terrain à bâtir aux terrains qui satisfont à une double condition. D’une part, le terrain doit être situé dans un secteur constructible au regard des règles d’urbanisme applicables. D’autre part, il doit être effectivement desservi par une voie d’accès ainsi que par les réseaux nécessaires à la construction (eau, électricité et assainissement), lesquels doivent être « situés à proximité immédiate du terrain » et être adaptés à sa capacité de construction.
Toutefois, l’article prévoit que, lorsque le terrain est situé dans une zone destinée à faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, « la dimension de ces réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone ».
Dans l’affaire soumise à la Cour de cassation, la difficulté tenait à ce que le terrain exproprié, dont les requérants demandaient l’indemnisation en tant que terrain à bâtir, était situé dans une ZAC dite « multi-sites ». L’article L. 311-1, alinéa 5 du Code de l’urbanisme permet en effet qu’une même ZAC soit constituée sur plusieurs emplacements territorialement distincts.
Dès lors, une question se posait : lorsque la ZAC est composée de plusieurs secteurs géographiquement distincts, l’appréciation des réseaux doit-elle être effectuée à l’échelle du seul site concerné par l’expropriation, conformément au principe de l’article L. 322-3, ou à celle de la ZAC dans son ensemble, conformément à l’exception que l’article L. 322-3 prévoit pour les opérations d’aménagement d’ensemble ?
Les requérants, propriétaires expropriés, soutenaient que l’appréciation globale de la desserte conformément à l’exception était susceptible de porter atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en ce qu’elle pourrait conduire à traiter de manière identique des terrains placés dans des situations objectivement différentes au regard de leur desserte effective par les réseaux.
A titre d’exemple, un terrain pourtant éloigné des réseaux requis pourrait ainsi se voir qualifier de terrain à bâtir alors que d’autres secteurs de la ZAC disposent des équipements nécessaires et, à l’inverse, un terrain dont l’environnement immédiat est bien desservi (au point que des terrains voisins ont pu être qualifiés de terrains à bâtir à l’occasion d’opérations passées) pourrait voir opposer à sa qualification de terrain à bâtir l’insuffisance des réseaux d’emplacements du reste de la ZAC parfois très éloignés du terrain concerné.
Considérant que cette difficulté n’avait jamais été tranchée par le Conseil constitutionnel et qu’elle présentait un caractère sérieux, la Cour de cassation a donc décidé de lui transmettre la QPC en les termes suivants :
« Tel qu’il est rédigé et interprété par la juridiction judiciaire à l’égard des zones d’aménagement concerté multi-sites, l’article L. 322-3 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, est-il conforme à l’exigence constitutionnelle de juste indemnité, prévue à l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, en ce qu’il prévoit que « lorsqu’il s’agit de terrains situés dans une zone désignée par un plan d’occupation des sols, un plan local d’urbanisme, un document d’urbanisme en tenant lieu ou par une carte communale, comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension de ces réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone ? » ».
La QPC a été débattue en audience publique par le Conseil constitutionnel mardi 9 juin dernier. La décision des Sages devrait donc être rendue prochainement et sera très attendue.