Ce n’est pas tous les jours qu’un projet de loi, surtout un projet de loi structurant, est adopté à une très grande majorité. Et cela a pourtant été le cas du le projet de loi-cadre relatif au développement des transports, qui a été adopté le 28 avril dernier au Sénat avec 310 votes pour et 19 contre.

Rappelons que cette loi cadre constitue l’un des aboutissements de la conférence Ambition France Transports, qui s’était réunie du 5 mai au 9 juillet 2025, et qui regroupait d’une soixantaine de personnalités représentatives du secteur des mobilités (parlementaires, fédérations professionnelles, fédérations d’usagers, experts des transports) pour « mener une réflexion stratégique sur les besoins d’investissements dans les transports à moyen terme, leur priorisation et les leviers mobilisables pour les financer »[1].

Nous dresserons un panorama exhaustif de la réforme lorsque le texte aura été définitivement adopté mais voici déjà quelques axes intéressants :

 

Le principe de lois de programmation pluriannuelles, avec une place importante pour les Régions

L’article 1^er du projet de loi prévoit que les objectifs de l’Etat dans le domaine des infrastructures de transport ferroviaire, routier y compris cyclable, fluvial et portuaire soient fixés par des lois de programmation portant sur une période qui ne peut être inférieure à dix ans et qu’ils fassent l’objet d’une clause de revoyure au plus tard cinq ans après l’entrée en vigueur de celles-ci.

Et cette disposition prévoit une obligation de concertation avec les autorités organisatrices régionales au minimum 36 mois avant chaque loi de programmation, et 3 mois avant la première, permettant, selon l’association Régions de France, une garantie d’associer les Régions aux choix structurants en matière d’investissements.

 

La question du financement des infrastructures

La Conférence Ambition France Transports avait identifié un besoin d’investissement supplémentaire de 1,5Md € par an pour améliorer la performance du réseau du réseau ferré national, 1 Md € par an pour résorber la « dette grise » du réseau routier national non concédé et 500 M €/an pour accroitre la performance du fret et du réseau fluvial.

Or, dans ce contexte de pénurie budgétaires, les recettes perçues par les péages des concessions autoroutières, de l’ordre de 4,5 milliards d’euros de bénéfice, apparaissent comme une véritable manne.

Suivant en cela la conférence, le projet de loi-cadre vient flécher cette manne vers les infrastructures routières et ferroviaires. Ainsi, l’article 1^er du Projet de loi vient préciser que les lois de programmation déterminent les modalités du financement de ces investissements, notamment les ressources qui devraient y être associées. Ces ressources comprennent une partie des recettes spécifiques générées par les modes de transport. Les recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières sont affectées en totalité au financement des infrastructures de transport par la première loi de programmation suivant l’entrée en vigueur de la présente loi.

Notons par ailleurs que, si ce texte devait être adopté en l’état, SNCF Réseau pourrait créer avec des partenaires externes une filiale pour assurer, notamment, des missions de financement de la modernisation du réseau ferré national.

Si cette réforme était attendue, plusieurs associations, soit France urbaine, le Gart et Intercommunalités de France notent que le financement de la mobilité du quotidien n’est pas abordé. En particulier, le projet de loi ne comporte pas de réforme du versement mobilité.

 

Faciliter l’ouverture à la concurrence du réseau ferroviaire

Deux axes peuvent être soulignés.

D’une part, en matière de services librement organisés, et en vue SNCF Réseau peut définir des segments de marché spécifiques pour les services assurant ces dessertes. Et les segments qui n’assurent pas une desserte ferroviaire pertinente en matière d’aménagement du territoire peuvent être soumis à des majorations de redevance dans la limite de la soutenabilité financière de ces majorations pour une entreprise ferroviaire efficacement géré

D’autre part, depuis le 25 décembre 2023, en application des articles L. 2121-1 et suivants du Code des transports issus de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, tout nouveau contrat d’exploitation d’un service public ferroviaire de voyageurs doit en principe faire l’objet d’une procédure de mise en concurrence

Cependant, la mise en concurrence du réseau ferroviaire souffre de nombreuses difficultés. Le projet de loi-cadre tente d’en lever certains :

• Derrière une disposition qui parait bien technique, soit l’autorisation faite aux matériels roulants de circuler jusqu’à leur fin de vie utile, le projet de loi cadre vient traiter du sujet des rames amiantées et des conditions de leur transfert au regard du droit européen. Cette disposition prévoit également un mécanisme de remboursement des sommes provisionnées par les autorités organisatrices de la mobilité pour prévoir le démantèlement des matériels roulants comportant des substances dangereuses ;

Cette réforme était nécessaire pour assurer la mise en concurrence.

• Alors que les terrains supports des ateliers de maintenance étaient jusque-là transférés aux régions moyennant le paiement d’une indemnité correspondant à la valeur nette comptable de ces terrains, ils seront désormais seulement « apportés en jouissance » pour une durée ne pouvant pas excéder 50 ans ;

Si, en première analyse, cette modification parait utile et préserver les deniers des régions à court terme, la notion d’apport en jouissance pourrait être source de difficultés en cours d’exécution. Par exemple, que se passera-t-il si le terrain connait une pollution ?

• SNCF Voyageurs peut, à la demande de l’autorité organisatrice, transférer un ensemble fonctionnel cohérent d’installations et de voies de service sans qu’il soit nécessaire que ces installations participent à l’exécution du service public ferroviaire.

Cette précision est nécessaire pour donner un effet utile au transfert des installations de maintenance

 

Faciliter l’émergence des SERM

Le projet de loi-cadre vient compléter et amender la loi n° 2023-1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains. Si les modifications apparaissent techniques, elles sont rendues nécessaires par la mise en œuvre pratique des dispositions relatives aux SERM.

Ainsi, par exemple, le projet de loi fait évoluer la structure de gouvernance en associant les autorités organisatrices et les financeurs, et non uniquement les maîtres d’ouvrage. Par ailleurs, le groupement d’intérêt public n’est plus nécessairement la forme privilégiée de la structure locale de coopération.

Par ailleurs, le rôle de la Société des Grands Projets est renforcé dans la gestion des SERM, en permettant la désignation de la SGP par les cofinanceurs en qualité de coordinatrice des maîtres d’ouvrage, sans lier cette désignation à l’exercice préalable d’une mission de maître d’ouvrage ou de cofinanceur et en permettant la désignation de la SGP de gré à gré, dans le respect des principes et des règles de la commande publique. Et le projet de loi Il facilite par ailleurs le transfert de la maîtrise d’ouvrage par une collectivité à la SGP quand ce transfert permet d’optimiser les investissements dans un SERM.

 

Vers la mobilité de demain

Le projet de loi comporte également de nombreuses dispositions intéressant directement les usagers qu’il s’agisse de dispositions sur la réalisation d’infrastructures cyclables par les collectivités territoriales, des conditions de création et de gestion des gares routières, ou encore de la prévention de la consommation de stupéfiants par les conducteurs de transports routiers collectifs…

Au total, donc, le projet de loi-cadre sur les transports adopté par le Sénat marque une évolution importante des politiques de mobilité en France, traitant notamment de l’épineuse question du renouvellement des infrastructures.

Attendons toutefois les modifications et ajouts apportés par l’Assemblée nationale avant de dresser un bilan des forces et faiblesses de cette nouvelle réforme.

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[1] Rapport « Ambition France Transports – financer l’avenir des mobilités – juillet 2025 »