Alors que la campagne électorale bat son plein, le Conseil d’État vient d’infléchir sa jurisprudence relative à l’interprétation, traditionnellement stricte, des dispositions de l’article L. 51 du Code électoral. Cette interprétation interdisait, pendant les six mois précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, tout « affichage électoral » sur les permanences des candidats à des élections politiques, au motif que cet affichage interviendrait en dehors des emplacements spéciaux réservés par l’autorité municipale pour leur apposition.

I. Une jurisprudence traditionnellement stricte

Jusqu’à la décision commentée, le Conseil d’État interprétait l’article L. 51 de manière rigoureuse s’agissant des locaux des candidats. Il avait ainsi successivement jugé que méconnaissaient ces dispositions l’apposition d’affiches électorales sur la vitrine d’une permanence[1] ou encore la présence d’affiches et d’une banderole devant un tel local[2]. Cette solution avait été réitérée plus récemment s’agissant du collage d’affiches appelant à voter pour une liste sur la vitrine du local de campagne de celle-ci[3].

Comme l’a synthétisé le rapporteur public dans ses conclusions sur la décision commentée, la jurisprudence distingue ainsi, lorsque sont en cause des affiches apposées sur une permanence de campagne, « ce qui relève du signalement au public de la présence de ce local et d’un véritable affichage électoral », en se fondant « non seulement sur les dimensions des affiches en question – ce qui est logique, plus une affiche est grande plus elle est susceptible de sortir d’une logique de signalement pour se rapprocher de celle de la publicité – mais aussi sur le contenu des mentions y figurant »[4].

Pour sa part, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), dans son guide du candidat et du mandataire pour 2025-2026, retenait également une acception particulièrement stricte de la notion de signalement, en n’admettant sur la vitrine d’un local de campagne que des mentions strictement informatives – identité du candidat ou de la liste, suppléants, nature du local, type d’élection, parti ou mouvement politique – à l’exclusion de toute photographie du candidat ou de tout slogan de la formation politique à laquelle il appartient.

Cette interprétation n’était pas sans incidence : la CNCCFP est en effet chargée du contrôle des comptes de campagne et peut, après procédure contradictoire, réformer ces comptes et arrêter le montant du remboursement forfaitaire prévu à l’article L. 52-11-1 du Code électoral. L’usage de ce pouvoir de réformation est précisément à l’origine du litige ayant conduit le Conseil d’État à se prononcer.

II. L’infléchissement opéré

En l’espèce, une candidate aux élections législatives de 2022 contestait la décision de la CNCCFP ayant minoré le montant du remboursement forfaitaire auquel elle pouvait prétendre, au motif que 2.026 euros de frais de vitrophanie apposée sur sa permanence correspondaient à un affichage irrégulier au regard de l’article L. 51 du Code électoral. La vitrophanie en cause comportait le logo du parti politique l’ayant investie ainsi que des slogans en lien avec ses propositions électorales. Le Tribunal administratif de Paris ayant rejeté sa demande, la Cour administrative d’appel de Paris, annula le jugement en estimant que la dépense n’était pas irrégulière et n’avait pas à être retranchée du montant des dépenses prises en compte pour le calcul du remboursement forfaitaire. Fidèle à sa doctrine que nous avons rappelée supra, la CNCCFP se pourvut logiquement en cassation.

Le Conseil d’État a validé l’analyse de la Cour en posant le principe selon lequel :

« Le signalement approprié par un candidat, au moyen d’éléments visibles de l’extérieur, de l’usage d’un local à des fins de permanence électorale ouverte au public ne saurait être regardé comme constituant, par lui-même, un affichage au sens de ces dispositions. »

Ouvrant ainsi la voie à une vitrophanie de « signalement », le Conseil d’État a jugé qu’en l’espèce, les éléments visuels apposés – y compris le logo du parti et les slogans de campagne – n’excédaient pas, en eux-mêmes, ce signalement approprié de l’usage politique du local. Cette approche rompt ainsi avec la jurisprudence antérieure, qui considérait irrégulière toute vitrophanie assimilable à un support de propagande (au regard de sa taille ou de son contenu).

Si la motivation de l’arrêt n’indique naturellement pas les raisons de cet infléchissement, les conclusions du rapporteur public sont, à cet égard, bien plus riches d’enseignement. Trois séries de considérations semblent avoir rendu nécessaire cette évolution.

En premier lieu, le rapporteur public a relevé un risque non négligeable d’inconventionnalité. Les dispositions de l’article L. 51 du Code électoral, telles qu’elles étaient jusqu’alors interprétées lorsqu’est en cause une permanence électorale, n’apparaissaient pas exemptes d’un risque de méconnaissance de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme relatif à la liberté d’expression, laquelle doit être appréciée à la lumière du droit à des élections libres consacré par l’article 3 du premier protocole additionnel à la Convention. Les permanences électorales constituant des lieux destinés à l’organisation matérielle des campagnes et à l’accueil des militants comme des électeurs, la nécessité de l’ingérence portée à la liberté d’expression par une telle interprétation pouvait légitimement prêter à discussion.

En deuxième lieu, il a estimé que sévérité de la jurisprudence antérieure ne se justifiait pas au regard de l’objet très particulier des permanences électorales, lesquelles constituent un lieu naturel d’échanges entre candidats, militants et électeurs. Or, pour remplir cette fonction, encore faut-il que les électeurs soient en mesure d’identifier précisément non seulement le candidat, mais aussi la formation politique et le programme auxquels se rapporte la permanence.

En troisième lieu, l’interprétation stricte ne lui paraissait pas davantage commandée par l’objectif poursuivi par l’article L. 51. D’une part, le législateur de l’époque n’avait pas entendu régir la situation particulière des permanences électorales, mais simplement empêcher les candidats les plus fortunés de propager des affichages politiques en tous lieux de la circonscription, en dehors des emplacements spécialement prévus à cet effet. D’autre part, il a indiqué cette solution ne méconnaissait pas l’objectif de préservation de l’égalité de traitement entre candidats dans la mesure où la véritable source d’inégalité résulte de la détention d’une permanence elle-même, et non de la faculté d’y apposer des éléments qui, en d’autres lieux, auraient pu être regardés comme relevant d’un affichage électoral prohibé.

III. Les règles à respecter

La CNCCFP a tiré les conséquences de cette décision en publiant un communiqué sur son site internet[5], dans lequel elle a explicité les règles qui prévaudront désormais en matière d’affichage sur les permanences électorales, à savoir :

• Une vitrophanie apposée sur la vitrine d’un local de permanence électorale est autorisée et ne constitue pas un affichage irrégulier au sens de l’article L. 51 du Code électoral dès lors qu’elle n’excède pas un signalement approprié de l’usage du local à des fins de permanence électorale.
• Certains éléments visuels peuvent figurer sur cette vitrophanie ou sur des supports de communication visibles de l’extérieur de la permanence :

1. • la photographie du candidat ;
   • le logo du parti politique soutenant la campagne ;
   • un slogan de campagne.

• Les dépenses de signalétique correspondantes constituent des dépenses électorales et doivent être inscrites dans le compte de campagne.
• Lors du contrôle des comptes de campagne, la CNCCFP examinera si la signalétique présente sur les permanences électorales est conforme aux règles fixées par le Conseil d’État. Tout procédé de publicité commerciale demeure prohibé.

Elle a également annoncé la mise à jour de son Guide à l’usage des candidats aux élections et de leur mandataire.

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[1] CE, 3 avril 1996, Élections municipales de Thouaré-sur-Loire, n° 173404.

[2] CE, 25 mars 2002, Élections municipales de Morhange, n° 236396.

[3] CE, 5 mai 2021, Élections municipales de Maisons-Laffitte, n° 449668, pt. 5 ; v. aussi CE, 30 décembre 2021, n° 450810 et CE, 30 mars 2021, n° 445841.

[4] Concl. C-E. Airy sur CE, 16 février 2026, n° 502344.

[5] Communiqué de la CNCCFP accessible en ligne à partir de ce lien.