Article L. 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration

CE, 30 décembre 2013, n° 367615

Les décisions juridictionnelles portant sur la régularité des mesures de police prises par un conseil départemental à l’encontre d’une association gestionnaire d’un établissement ou un service social ou médico-social (ESSMS) sont rares. Dans plusieurs décisions récentes en date du 27 novembre dernier portant sur une maison d’enfants à caractère social (MECS), les Juges du Tribunal administratif de Marseille ont pu faire différentes précisions intéressantes. Revenons sur deux des quatre décisions rendues portant sur la régularité d’une décision d’injonction et d’une décision de cessation d’activité.

 

Sur la possibilité de geler les admissions au sein d’un ESSMS

L’article L. 313-14 I° du Code de l’action sociale et des familles (CASF) prévoit que lorsque les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d’affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l’autorité compétente peut enjoindre au gestionnaire d’y remédier, dans un délai qu’elle fixe. Ce même article précise également qu’une injonction « peut inclure des mesures de réorganisation ou relatives à l’admission de nouveaux bénéficiaires et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, en application du Code du travail ou des accords collectifs ».

En l’espèce, le Conseil départemental avait enjoint l’association gestionnaire de ne plus accepter de nouvelles admissions au sein de la MECS jusqu’à une certaine date. L’association soutenait que cette mesure manquait de base légale, moyen que les Juges du Tribunal administratif de Marseille ont rejeté considérant qu’une injonction au sens de l’article L. 313-14 du CASF pouvait comprendre une mesure relative à l’admission de nouveaux bénéficiaires, sans la limiter aux seules conditions d’admissions du public accueilli (TA Marseille, 27 novembre 2025, n° 2304659).

Ainsi, une injonction au sens de l’article L. 313-14 I du CASF peut inclure une interdiction d’admettre de nouveaux bénéficiaires dans un ESSMS lorsque les dysfonctionnements sont tels que l’autorité n’a plus la garantie que les conditions d’accueil ne présentent pas de risque pour les personnes, à condition tout de même que cette interdiction soit limitée dans le temps.

 

Sur le délai obtenu par le gestionnaire d’un ESSMS afin de présenter ses observations sur l’injonction

En vertu de l’article L. 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration, les mesures de police doivent être précédée d’une procédure contradictoire.

En l’espèce, l’association requérante soutenait que l’injonction prononcée par le Conseil départemental n’avait pas fait l’objet d’une procédure contradictoire préalable. Après avoir rappelé qu’un organisme gestionnaire doit être averti en temps utile de la mesure que l’autorité administrative envisage de prendre et des motifs sur lesquels elle se fonde, afin de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations, les Juges du Tribunal administratif de Marseille ont considéré que l’organisation d’une réunion 3 jours avant la décision d’injonction suffisait. Ils ont en outre retenu que le directeur de la MECS étant présent à cette réunion, l’association avait pu présenter ses observations avant l’édiction de la mesure d’injonction.

Ainsi, dès lors que l’organisme gestionnaire a pu présenter ses observations sur la mesure envisagée, cela suffit à considérer que l’exigence d’une procédure préalable obligatoire a été satisfaite selon les juges.

En tout état de cause, la juridiction a rappelé que l’absence de procédure contradictoire ne pouvait pas avoir exercé une influence sur le sens de la décision d’injonction prise puisque l’association avait pu exprimer ses observations lors de cette réunion.

 

Sur l’impossibilité d’exciper de l’illégalité d’un contrôle ou d’une injonction à l’encontre d’un arrêté prononçant la cessation d’activité d’un ESSMS

Pour rappel, depuis un arrêt Okosun^[1], la jurisprudence administrative considère qu’une exception d’illégalité d’un acte non règlementaire n’est recevable que si cet acte n’est pas devenu définitif, à moins que les deux actes ne forment une « opération complexe », c’est-à-dire, concrètement, que le premier acte n’a été pris que pour permettre l’édiction du second acte (l’acte attaqué).

En l’espèce, les juges ont précisé que si la décision de cessation d’activité de la MECS avait été prise à l’issue d’un contrôle inopiné et d’une injonction, elle n’était pas le résultat d’une opération complexe permettant de soulever l’exception d’illégalité du contrôle ou de l’injonction dans le cadre du recours portant contre la décision de cessation d’activité. Ainsi, les juges ont rejeté l’exception d’illégalité soulevée par l’association requérante à l’appui de son recours (TA Marseille, 27 novembre 2025, n° 2302341).

 

Sur la possibilité de viser des dysfonctionnements financiers ou une situation financière préoccupante à l’appui de la décision de cessation de l’activité d’un ESSMS

L’article L. 313-16 I du CASF prévoit que lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, l’autorité compétente peut décider de la cessation d’activité de l’établissement.

La question pourrait se poser de savoir si l’autorité compétente peut décider de prononcer la cessation des activités d’un ESSMS alors même que les dysfonctionnements constatés sont uniquement d’ordre financiers et ne concernent pas la prise en charge des usagers.

En effet, si les difficultés financières ne sont pas un motif entrant explicitement dans le cadre de l’article L. 313-16 du CASF, elles peuvent néanmoins justifier l’application de cet article lorsqu’elles sont de nature à menacer ou compromettre la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées en ayant un effet sur les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement.

Dans le cas de l’espèce, l’arrêté attaqué qui prononçait la cessation d’activité de la MECS sur le fondement de l’article L. 313-16 du CASF visait, notamment la situation financière de la MECS qui était très préoccupante. Les juges ont confirmé le bien-fondé de la décision de cessation notamment en visant la situation financière préoccupante de la MECS.

Nous en étions déjà convaincues, et les juges du tribunal administratif le confirment : il est possible de motiver une décision de cessation d’activité d’un ESSMS sur des motifs financiers (TA Marseille, 27 novembre 2025, n° 2302341).

Ceci soulève tout de même la question de savoir si la position du tribunal aurait été la même si la décision de cessation d’activité de l’ESSMS s’était fondée uniquement sur un motif de cette nature.

A notre sens, dès lors que les dysfonctionnements sont de nature à menacer ou compromettre la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées, l’autorité doit pouvoir appliquer pleinement l’article L. 313-16 du CASF, que les dysfonctionnements soient exclusivement financiers ou non.

 

L’impossibilité d’invoquer le « mode d’emploi » du contrôle des ESSMS prévu dans l’instruction du 15 décembre 2022 à l’appui d’un recours

Dans une instruction dédiée au contrôle des ESSMS en date du 7 décembre 2022, les pouvoirs publics sont venus préciser les modalités de mise en œuvre des différentes mesures de contrôle prévues au CASF.

Dans le cas de l’espèce, l’association requérante invoquait le non-respect d’une des étapes du contrôle. Les juges ont rappelé que l’instruction du 15 décembre 2022, comme toute instruction administrative, contenait de simples orientations qui ne pouvaient pas être invoquées dans le cadre de la contestation d’une décision de cessation des activités (TA Marseille, 27 novembre 2025, n° 2302341).

Ces deux dernières décisions offrent des illustrations intéressantes de l’application des articles L. 313-14 et L. 313-16 du CASF par les juges administratifs. Si ces jugements sont favorables à l’autorité de tutelle, ils sont l’occasion de rappeler que les décisions que sont les injonctions ou la cessation des activités d’un ESSMS sont encadrées et que les autorités doivent faire preuve de vigilance dans leur adoption.

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[1] CE, Sect. 30 décembre 2013, Okosun, req. n° 367615