Le contrôle normal des sanctions disciplinaires : employeurs publics, attention danger !

CE, Assemblée, 13 novembre 2013, Dahan, n° 347704

Par un arrêt d’Assemblée en date du 13 novembre 2013, le Conseil d’Etat a instauré un contrôle dit « normal » par le Juge administratif des sanctions disciplinaires décidées par l’administration envers leurs agents (I), dont il résulte une évolution de la jurisprudence allant dans le sens d’un abaissement général du niveau de sanction (II).

I. Le principe du contrôle normal

Rendu par l’Assemblée du Conseil d’Etat, l’arrêt Dahan (n° 347704) constitue un revirement de jurisprudence s’agissant du degré de contrôle par le Juge administratif des sanctions disciplinaires.

Ainsi que rappelé par le Rapporteur public Rémi Keller dans ses conclusions (cf. RFDA 2013, p. 1175), il était en effet exercé auparavant un contrôle restreint entre les faits reprochés et la sanction infligée à un fonctionnaire (CE, Sect., 9 juin 1978, Lebon, n° 05911). Autrement dit, le Juge administratif se limitait à examiner s’il existait, dans l’appréciation par l’administration des faits en cause, une erreur flagrante, juridiquement qualifiée d’« erreur manifeste d’appréciation ».

Avec l’instauration du contrôle normal, la proportionnalité d’une sanction disciplinaire doit désormais être examinée de manière stricte, à l’aune non seulement de la faute commise mais, également, du contexte général dans lequel elle est intervenue :

« 6. Considérant que, d’une part, en estimant que les faits reprochés au requérant constituaient des fautes de nature à justifier une sanction, l’autorité investie du pouvoir disciplinaire ne les a pas inexactement qualifiés ; que, d’autre part, eu égard à la nature de ces faits, dont M. B… n’a, à aucun moment, lorsqu’ils lui ont été reprochés, mesuré la gravité, à la méconnaissance qu’ils traduisent, de sa part, des responsabilités éminentes qui étaient les siennes, et compte tenu, enfin, de ce qu’ils ont porté sérieusement atteinte à la dignité de la fonction exercée, l’autorité disciplinaire n’a pas, en l’espèce, pris une sanction disproportionnée en décidant de mettre l’intéressé à la retraite d’office ; que la circonstance, à la supposer établie, que d’autres agents du ministère ayant commis des faits aussi graves n’auraient pas été sanctionnés avec la même sévérité est sans incidence sur la légalité du décret attaqué ».

Il en va de même s’agissant du contrôle exercé sur l’avis d’un Conseil de discipline de recours (qui lie l’employeur), le Juge se devant désormais « de rechercher si la sanction proposée par un conseil de discipline de recours statuant sur le recours d’un fonctionnaire territorial est proportionnée à la gravité des fautes qui lui sont reprochées » et si, in fine, il n’a pas été commis une erreur d’appréciation et pas seulement une erreur manifeste (CE, 16 février 2015, Commune de Saint-Die-des-Vosges, n° 369831).

Présenté par le Rapporteur public de l’affaire Dahan comme étant, entre autres, nécessaire au regard des dispositions de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme – qui implique d’examiner « toutes les questions de fait et de droit pertinentes » (CEDH, 13 février 2003, Chevrol c. France, n° 49636/99, § 77), mais aussi « d’apprécier la proportionnalité entre la faute et la sanction » (CEDH, 24 septembre 2009, Mérigaud c. France, n° 32976/04, § 69) – ce nouveau degré de contrôle n’est pas supposé, toujours selon Rémi Keller, « inciter l’administration à sanctionner encore moins qu’elle ne le fait actuellement ».

Reste que les décisions intervenues depuis l’avènement du contrôle normal par l’arrêt Dahan vont en faveur d’un abaissement du niveau de sanction qui doit, à tout le moins, contraindre les employeurs publics à une prudence particulière dans l’appréciation par du niveau de sanction.

II. L’évolution de la jurisprudence en faveur d’un abaissement du niveau de sanction

Le 5 février 2015, s’agissant de la légalité d’un avis de Conseil de discipline de recours, la Cour administrative d’appel de Douai a rendu un arrêt parfaitement illustratif de l’évolution de la jurisprudence initiée par la décision Dahan (cf. CAA de Douai, 5 février 2015, Commune de Trith-Saint-Léger, n° 13DA02136).

Pour mémoire, un Conseil de discipline de recours avait substitué une exclusion temporaire de fonctions d’une durée de dix-huit mois à une révocation et la Cour était saisie de l’appel formé par une Commune contre le jugement du Tribunal administratif qui avait rejeté sa demande d’annulation de l’avis du Conseil de discipline de recours.

Les faits étaient pourtant d’une gravité bien établie.

En effet, l’agent concerné s’était rendu sciemment coupable de complicité dans le vol par le Responsable du service jeunesse de la Commune d’un ordinateur portable, dont le propriétaire se trouvait être la Directrice de Cabinet du Maire, en lui permettant l’accès au bureau. Plus encore, l’agent avait ensuite fait de fausses déclarations aux agents de police.

Clairement contraires au devoir de probité, ces faits faisaient assez naturellement l’objet d’une sanction de révocation, qui paraissait d’autant plus justifiée au regard des informations que contenait évidemment l’ordinateur portable.

Cependant « eu égard aux fonctions de secrétariat assumées par Mme B…et à ses états de service jusque-là très satisfaisants » la Cour a considéré qu’ « en recommandant de substituer à la sanction de révocation la sanction d’exclusion de fonctions de 18 mois sans sursis, le conseil de discipline de recours n’a[vait] pas entaché son avis d’une erreur d’appréciation ».

En d’autres termes, au moyen de circonstances distinctes de la commission de la date, la Cour a confirmé qu’une sanction de révocation était trop importante et que l’avis du Conseil de discipline n’était pas entaché d’illégalité.

Jusqu’alors, des manquements à l’obligation de probité commis dans le cadre de l’exercice des fonctions étaient pourtant aisément sanctionnés par une révocation (voir en ce sens par exemple : CAA de Marseille, 17 décembre 1996, Centre hospitalier Victor Dupouy, n° 95PA03368 pour un agent ayant perçu le supplément familial de traitement plusieurs années durant parce qu’il n’avait pas mentionné à son employeur son changement de situation familiale ; voir également : CAA de Bordeaux, 15 janvier 2013, Monsieur C. contre Communauté d’agglomération Périgourdine, n° 12BX00074 pour un agent ayant consulté la messagerie d’un supérieur hiérarchique et utilisé frauduleusement une carte essence).

L’influence de la jurisprudence Dahan est donc patente.

Au cas d’un autre faute disciplinaire grave et matériellement établie – à savoir l’exercice par un agent d’un harcèlement sexuel envers l’une de ses subordonnées – la Cour administrative d’appel de Versailles a également fait une application de la jurisprudence Dahan dont le résultat constitue un assouplissement notable du niveau de sanction ordinairement applicable en la matière.

Intervenue rapidement après la décision du Conseil d’Etat, cette application du contrôle normal du degré de sanction a en effet mené la Cour à considérer que la faute consistant dans un harcèlement sexuel avéré devait être examinée au regard de ce que les faits n’avaient « acquis un caractère de gravité que pendant une courte période » et qu’ils « n’[avaient] pas été réitérés dès que M. D. a[vait] acquis la certitude qu’ils déplaisaient à Mme C. et n’étaient pas souhaités par elle ».

Poussant son contrôle au maximum, la Cour retenait également que « le silence auparavant tenu par [la victime] face aux avances du requérant a[vait] pu le maintenir dans l’illusion qu’elle y consentait et y était sensible », pour juger enfin qu’ « en infligeant à l’intéressé pour lesdits faits la sanction d’exclusion temporaire des fonctions pour une durée de deux ans en refusant de tenir compte des circonstances atténuantes […] la commune de Vélizy-Villacoublay a[vait] entaché sa décision d’une erreur d’appréciation » (CAA de Versailles, 13 mars 2014, Monsieur D. contre Commune de Vélizy-Villacoublay, n° 12VE03012).

C’est ainsi qu’alors que le harcèlement sexuel pouvait être sanctionné d’une révocation – même s’il était établi avec certitude sur une période (relativement) courte (voir en ce sens : CAA de Paris, 29 novembre 2004, Monsieur X. contre Commune de Morangis, n° 00PA01882) – l’avènement du contrôle normal des sanctions disciplinaires a mené le Juge administratif à considérer que même une exclusion temporaire de fonctions d’une durée de deux ans était trop importante en la matière.

En conclusion, l’obligation posée au Juge administratif par la jurisprudence Dahan de prendre en considération l’ensemble des éléments de contexte d’un dossier disciplinaire – depuis l’examen de la manière de servir de l’agent durant sa carrière, de son grade et de son niveau dans la hiérarchie, jusqu’à l’avis du Conseil de discipline et une éventuelle cessation par l’intéressé d’un comportement fautif une fois celui-ci découvert – doit inciter les employeurs publics à procéder, eux aussi, à cette analyse globale, et ce de manière préalable à l’édiction de la sanction.

A cet égard, un examen complet de la jurisprudence en vigueur paraît devoir être mené avant l’introduction de la procédure disciplinaire. Il doit permettre à l’administration d’apprécier de la façon la plus objective possible la gravité de la faute intervenue et le niveau de sanction adéquat.

Une enquête administrative approfondie peut également s’avérer utile pour mieux établir l’importance de la faute. C’est précisément de la sorte qu’après l’examen de nombreux témoignages issus d’une enquête administrative particulièrement sérieuse, la Cour administrative d’appel de Versailles a pu récemment assouplir sa jurisprudence. En effet, au regard d’une enquête au cours de laquelle de nombreux comptes-rendus d’entretiens avaient été établis, elle a jugé qu’un agent ayant tenu des propos humiliants, à caractère misogyne, pouvait régulièrement être sanctionné d’une exclusion temporaire de fonctions de deux ans (CAA de Versailles, 19 février 2015, Monsieur C. contre Commune de Stains, n° 13VE03486).

Lorène CARRERE et Marjorie ABBAL

Le 26 novembre 2015 se tiendra au Cabinet une Conférence animée par Lorène CARRERE et Marjorie ABBAL sur le thème « Collectivités locales : Comment réussir la procédure disciplinaire et sécuriser le contentieux ? ».

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