La déontologie du fonctionnaire dans tous ses états

Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires

La loi relative à la déontologie, aux droits et aux obligations des fonctionnaires a été adoptée définitivement le 20 avril 2016. Le projet de loi, qui avait été présenté en Conseil des ministres le 17 juillet 2013, par Marylise Lebranchu, a vu son examen reporté plusieurs fois, et le Gouvernement a, en définitive, engagé la procédure accélérée le 31 juillet 2015.

La loi comporte un ensemble de dispositions relatives à la déontologie, mais également au statut des fonctionnaires devant permettre de clarifier les obligations déontologiques des agents publics dans la logique de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen selon lequel  « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Il s’agit, d’autre part, de traduire sur le plan législatif les résultats du dialogue social dans la fonction publique et, partant, d’octroyer de nouveaux droits aux fonctionnaires. Les règles statutaires applicables à ces agents ont en effet vocation à évoluer pour éviter toute disparité injustifiée entre les trois versants de la fonction publique (territoriale, hospitalière et d’État). Ces droits doivent toutefois être conciliés avec les impératifs des employeurs publics, le contexte de tension des finances publiques conduisant ces derniers à rénover l’organisation et la gestion de leurs ressources humaines.

I. Les dispositions relatives à la déontologie

Cette première partie de la loi consacre, en premier lieu, des valeurs, déjà reconnues par la jurisprudence, qui fondent la spécificité de l’action des agents publics. Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité. Il doit faire preuve de neutralité et respecter le principe de laïcité (art. 1).

La loi précise, en second lieu, la notion de conflit d’intérêts. Il s’agit de toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l’agent public. Ce dernier doit immédiatement faire cesser ou prévenir de telles situations, en saisissant son supérieur, en s’abstenant d’user d’une délégation de signature, de siéger dans une instance collégiale, ou d’adresser des instructions (art. 2).

En outre, pour prévenir les conflits d’intérêt, chaque agent public qui dans l’exercice de ses fonctions est potentiellement exposé à des conflits d’intérêt (fonctions dont la liste limitative sera publiée par un futur décret en Conseil d’Etat), devra désormais remplir une déclaration exhaustive de ses intérêts avant d’être nommé à un poste à responsabilité (art.5). Chaque haut-fonctionnaire a deux mois pour envoyer une déclaration de son patrimoine. Ces dispositions complètent celles mises en place pour les responsables politiques par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie politique.

Par ailleurs, l’article 4 assure une protection accrue des lanceurs d’alerte. La protection ne concerne plus seulement la dénonciation des crimes et délits, mais aussi la dénonciation des conflits d’intérêts. L’agent public ne peut, ainsi, être sanctionné pour avoir dénoncé de bonne foi un conflit d’intérêts et aucune mesure ne pourra freiner sa carrière.

Pour finir, tout fonctionnaire a le droit à être accompagné d’un référent déontologique chargé de l’aider à respecter ses obligations. Cette mission sera assurée, pour les fonctionnaires territoriaux, par les centres de gestion.

Afin d’assurer l’effectivité de ces règles, les pouvoirs de la Commission de déontologie de la fonction publique sont étendus à la prévention des conflits d’intérêts et renforcés en matière de contrôle des départs vers le secteur privé (art. 10).

A cet égard, le contrôle du cumul d’activités est renforcé : la loi supprime  le temps partiel de plein droit auparavant accordé aux agents souhaitant reprendre ou créer une entreprise et oblige certains fonctionnaires ayant bénéficié d’autorisation de cumul de mettre fin à leurs activités accessoires (art. 7 à 9).

II. Modernisation des droits et obligations des fonctionnaires

De nombreux pans des droits et obligations des fonctionnaires sont modifiés par la loi.

S’agissant tout d’abord du recrutement, la durée de validité de la liste d’aptitude est portée à 4 ans et l’autorité organisatrice du concours devra assurer le suivi des candidats (reçus-collés) inscrits sur la liste jusqu’à leur recrutement (art. 41).

Le plan de titularisation des contractuels mis en place en 2012 sera prolongé jusqu’en 2018 (art. 41).

Les dispositions en vigueur pour le recrutement sans concours des agents de catégorie C demeurent. Une extension des concours sur titres est cependant prévue pour recruter plus facilement des infirmiers, des puéricultrices…

Néanmoins, et alors que cela avait été initialement supprimé, la possibilité de recourir à l’intérim est finalement maintenue dans les trois versants de la fonction publique.

Sur le plan disciplinaire, ensuite, la loi ne modifie pas les listes de sanctions proposées, lesquelles devaient pourtant, selon le projet initial, être harmonisées entre les trois fonctions publiques.

Toutefois, dorénavant, aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée contre un agent au-delà d’un délai de trois ans à compter du jour où l’administration a eu connaissance effective de la réalité, de la nature et de l’ampleur des faits (art. 36).

S’agissant par ailleurs de la protection fonctionnelle, la loi prévoit un renforcement du dispositif pour les agents, et plus précisément, dorénavant, pour leurs familles. Le fonctionnaire ou l’ancien fonctionnaire bénéficie d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. La protection intervient notamment lorsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales à raison de faits n’ayant pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions ou à raison des atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, des violences, des agissements constitutifs de harcèlement, des menaces, des injures, des diffamations ou outrages dont le fonctionnaire pourrait être victime sans qu’une faute personnelle lui soit imputable.

La protection pourra dorénavant être accordée au conjoint, concubin, partenaire pacsé, aux enfants et ascendants, pour les faits postérieurs à la promulgation de la loi (art. 20).

Les centres de gestion voient, quant à eux, leurs prérogatives accrues : ils pourront assurer toute tâche administrative et des missions d’archivage, de numérisation, de conseil en organisation et de conseils juridiques à la demande des collectivités et de leurs établissements.

Aussi, les conditions de reclassement des agents pris en charge par le CNFPT ou les centres de gestion sont modifiées : il est créé une dégressivité salariale de 5 % par an à partir de la 3ème année, qui peut atteindre 50 % de la rémunération initiale la 12ème année et les suivantes.

Pour favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales, les listes de candidats aux élections professionnelles seront dorénavant composées d’un nombre de femmes et d’hommes correspondant à la part de femmes et d’hommes représentés au sein de l’instance concernée (art. 47).

L’obligation de nominations équilibrées pour les membres de conseils d’administration, de surveillance ou organes équivalents des établissements publics industriels et commerciaux de l’Etat est également étendue, mais pas dans la fonction publique territoriale. Cette obligation concerne aussi les conseils supérieurs de la fonction publique de l’Etat, de la fonction publique hospitalière, de la fonction publique territoriale, et le conseil commun de la fonction publique (art. 53).

Enfin, la loi procède à une certaine harmonisation des différentes positions statutaires, dans la droite ligne des réformes visant à favoriser la mobilité des agents entre les trois fonctions publiques.

Jean-Louis VASSEUR et Emilien BATOT
Avocats à la cour

Le jeudi 9 juin 2016 se tiendra au Cabinet une Conférence animée par Lorène CARRERE, Emilien BATOT et Marie COCHEREAU sur LA LOI DEONTOLOGIE – Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

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