L’arrêt Commune de Neuilly-Plaisance et autres constitueune
première illustration du nouveau contrôle des déclarations d’utilité publique
au regard du principe de précaution, mis en place par le Conseil d’Etat dans
l’arrêt d’assemblée Association
coordination interregionale stop tht et autres (CE,
12 avril 2013, Association coordination interrégionale stop tht et autres, n°
342409)  

 

 

La
commune requérante contestait l’arrêté ministériel du 20 juillet 2012 portant déclaration d’utilité publique d’un
ouvrage d’énergie électrique, qui déclarait d’utilité publique des travaux
de modification de deux lignes aériennes à deux circuits à 225 000 volts et
mettaient en compatibilité les documents d’urbanisme concernés.

 

 

Comme
souvent dans ce type de contentieux, la requérante faisait feu de tout bois,
soulevant plusieurs moyens relatifs à la procédure suivie, à l’insuffisance du
dossier de demande d’autorisation et à celle de l’étude d’impact. Pour
l’essentiel, le juge a été conduit à opérer un contrôle classique de l’utilité
publique de l’opération envisagée (I) avant d’opérer le contrôle spécifique de
la déclaration d’utilité publique au regard du principe de précaution (II).

 

 

I. – Le contrôle classique du bilan coûts-avantage
de l’utilité publique de l’opération  

 

 

L’arrêté
litigieux avait été édicté sur le fondement des dispositions de l’article
L. 323-3 du Code de l’énergie, codifiant l’article 12 de la loi du 15 juin 1906
sur les distributions d’énergie. Ces
dispositions prévoient que les travaux nécessaires à l’entretien des ouvrages
de transport (ou de distribution) peuvent être déclarés d’utilité publique par
l’autorité administrative. Cette déclaration permet l’établissement de
servitudes d’ancrage, d’appui, de passage, d’abattage d’arbres et d’occupation
temporaire sur des propriétés privées. C’est le
décret n° 70-492 du 11 juin 1970 qui précise à la fois la forme et la
procédure applicable aux demandes d’utilité publique ainsi que les conditions
d’établissement des servitudes. Ces procédures sont plus ou moins allégées
selon la puissance des lignes concernées. S’agissant de lignes très haute
tension, qui font parties du réseau de transport d’électricité appartenant à la
société RTE en sa qualité de gestionnaire dudit réseau, c’est l’article 7 du
décret qui s’applique et qui renvoie au Code de l’environnement pour déterminer
si le projet nécessite une étude d’impact et une enquête publique, ce qui était
le cas en l’espèce. Il prévoit notamment que la déclaration d’utilité publique
est prononcée par un arrêté conjoint du ministre chargé de l’électricité et du
ministre chargé de l’urbanisme lorsqu’il est fait application des dispositions du
code de l’urbanisme relatives à la mise en compatibilité des documents
d’urbanisme, ce qui était le cas en l’espèce.

 

Le
Conseil d’Etat est régulièrement saisi de requêtes contestant l’utilité
publique de travaux sur des lignes électriques à très haute tension (Voir
dernièrement CE,
12 novembre 2007, Commune de Folschviller, n° 296880 ; CE,
27 mars 2009, Association « La vie ne tient qu’à un fil », n° 298046). En
la matière, le juge accepte d’opérer son contrôle du bilan coûts-avantages en
vertu duquel une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique
que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement
les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics
qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle
présente » (Voir principalement CE,
28 mai 1971, Fédération de défense des personnes concernées par le projet
actuellement dénommé "Ville Nouvelle Est", n° 78825 ; CE,
20 octobre 1972, Société civile Sainte-Marie de l’Assomption, Rec., p. 657).

 

 

En
l’espèce, le juge valide l’utilité publique de l’opération en relevant qu’elle
vise à « améliorer la continuité et la sécurité de l’approvisionnement en
électricité du nord-est parisien et permettre, en outre, le regroupement de deux
circuits d’acheminement de l’électricité sur une portion des lignes ». Il
relève également que les impacts « visuel, esthétique et écologique
notamment en matière de biodiversité » du projet sont positifs au
« regard de la balance des coûts et de l’efficacité », et que ce
projet « apporte des améliorations et favorise la réalisation d’un vaste
parc intercommunal ». Enfin selon le juge, « les inconvénients
inhérents au déplacement d’une partie de la ligne existante ne présentent pas
un caractère excessif de nature à retirer aux travaux projetés leur caractère
d’utilité publique ». Comme souvent en matière de travaux visant des
lignes aériennes, la requérante faisait valoir qu’une alternative existait
consistant à procéder à l’enfouissement des lignes. Toutefois, faisant
application d’une jurisprudence constante (CE, 22 février
1974, Sieur Adam, Rec., p. 145), le juge refuse « de se prononcer sur
l’avantage comparé de solutions techniques alternatives, tel l’enfouissement
des lignes ».  

 

 

Ce
faisant, l’arrêt témoigne, une nouvelle fois, de la limite du contrôle du bilan
coûts-avantages opéré par le juge sur la déclaration publique de travaux sur
des lignes électriques. En la matière en effet, l’enfouissement constitue bien
souvent une alternative réelle pour éviter les désagréments esthétiques, et en
refusant de comparer réellement le mérite d’une telle solution alternative, le
juge conserve à son contrôle un caractère très abstrait, que vient confirmer le
traitement du moyen relatif à la méconnaissance du principe de précaution.

 

 

II. – Le contrôle spécifique de l’opération au
regard du principe de précaution  

 

 

Le moyen
principal articulé par la requérante était relatif à la méconnaissance du
principe de précaution garanti par l’article 5 de la Charte de l’environnement.
Le Conseil d’Etat avait récemment jugé qu’une opération qui méconnaît les
exigences du principe de précaution ne peut légalement être déclarée d’utilité
publique dans un arrêt précitéAssociation
coordination interregionale stop tht et autres. A cette occasion, il avait
fixé le cadre spécifique dans lequel il entend désormais opérer le contrôle
d’une déclaration d’utilité publique au regard du principe de précaution.
L’arrêt commenté rappelle qu’il appartient « à l’autorité compétente de
l’Etat, saisie d’une demande tendant à ce qu’un projet soit déclaré d’utilité
publique, de rechercher s’il existe des éléments circonstanciés de nature à
accréditer l’hypothèse d’un risque de dommage grave et irréversible pour
l’environnement ou d’atteinte à l’environnement susceptible de nuire de manière
grave à la santé, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant
à sa réalité et à sa portée en l’état des connaissances scientifiques,
l’application du principe de précaution ; que, si cette condition est remplie,
il lui incombe de veiller à ce que des procédures d’évaluation du risque
identifié soient mises en œuvre par les autorités publiques ou sous leur
contrôle et de vérifier que, eu égard, d’une part, à la plausibilité et à la
gravité du risque, d’autre part, à l’intérêt de l’opération, les mesures de
précaution dont l’opération est assortie afin d’éviter la réalisation du dommage
ne sont ni insuffisantes, ni excessives ; qu’il appartient au juge, saisi de
conclusions dirigées contre l’acte déclaratif d’utilité publique et au vu de
l’argumentation dont il est saisi, de vérifier que l’application du principe de
précaution est justifiée, puis de s’assurer de la réalité des procédures
d’évaluation du risque mises en œuvre et de l’absence d’erreur manifeste
d’appréciation dans le choix des mesures de précaution ».

 

 

En
l’espèce, comme dans l’arrêt Association
coordination interrégionale stop tht et autres, qui concernait la ligne
électrique très haute tension "Cotentin-Maine" visant à renforcer le
réseau de transport alimenté par la centrale nucléaire de Flamanville, en
particulier par le futur réacteur EPR, la requérante invoquait le risque de
survenance de leucémie chez l’enfant suite à l’exposition aux ondes
électromagnétiques émises par la ligne. Le Conseil d’Etat reconnaît de nouveau
que ce risque constitue « une hypothèse suffisamment plausible en l’état
des connaissances scientifiques pour justifier l’application du principe de
précaution », malgré les contestations de la société RTE s’appuyant sur
des études alternatives mais postérieures à la date d’édiction de l’arrêté. Le
juge estime néanmoins que le principe n’a pas été méconnu en considération de
quatre séries d’éléments. Premièrement le maître d’ouvrage a pris en compte,
dans l’étude d’impact, l’état actuel des connaissances scientifiques relatives
au risque en cause. Deuxièmement il a procédé à l’information du public sur ce
risque. Troisièmement le tracé retenu éloigne la ligne d’une zone résidentielle
et évite tout établissement « accueillant des personnes particulièrement
exposées à ce risque potentiel ». Quatrièmement, un dispositif de
surveillance des ondes émises a été mis en place. Le juge procède ainsi à
l’énumération des précautions prises par le maître d’ouvrage en considération
du risque potentiel. On relèvera néanmoins que ne figurent pas dans ces mesures
de précautions le suivi médical qui était prévu s’agissant de la ligne
"Cotentin-Maine". 

 

 

Ainsi,
qu’il s’agisse du contrôle classique de l’utilité publique du projet ou du
nouveau contrôle de celle-ci au regard du principe de précaution, l’arrêt
commenté permet de saisir le caractère très formel du contrôle exercé par le
juge.