L’engagement français en faveur des énergies renouvelables s’inscrit dans le cadre d’objectifs européens formalisés à partir de 2001 par des directives successives.
La loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de politique énergétique (dite « Loi POPE ») est la première à chiffrer des objectifs de promotion des énergies renouvelables en fixant un objectif de 23% d’énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie.
En 2015, le législateur poursuit son objectif de promotion des énergies renouvelables par le biais de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et pour la croissance verte (ci-après, la « Loi LTECV »), en fixant un nouvel objectif de pénétration des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie à 32% d’ici 2030. Cette trajectoire est ensuite mise en œuvre et déclinée au travers de la programmation pluriannuelle de l’énergie (ci-après, « PPE »).
Afin d’apprécier la réalisation de cet objectif et l’efficience des moyens mis en place pour y parvenir, la Cour des comptes a été saisie, par lettre du 19 décembre 2016 de la présidente de la commission des finances du Sénat, sur le fondement du 2° de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, d’une demande d’enquête portant sur les politiques publiques de soutien au développement des énergies renouvelables. Cette enquête a donné lieu à la rédaction du rapport sur le soutien aux énergies recouvrables publié le 18 avril 2018 qui fait l’objet de la présente brève.
La Cour des comptes commence par exposer la stratégie française de transition pour la croissance verte. L’objectif est double puisqu’il s’agit, d’une part, de limiter les émissions de gaz à effet de serre en se substituant aux énergies fossiles et, d’autre part, de réduire la part de l’énergie nucléaire à 50 % du mix électrique d’ici 2025. Cependant, la Cour des comptes constate que l’objectif de réduction de l’énergie nucléaire n’est pas compatible avec la trajectoire d’augmentation des capacités d’énergies renouvelables électriques déterminée en 2016 par la PPE. La Cour des comptes préconise donc de définir une stratégie énergétique cohérente, à l’occasion de la révision de la PPE en 2018, entre les objectifs de production d’énergies renouvelables et l’objectif de réduction de la part de l’énergie nucléaire.
S’agissant des moyens mis en œuvre pour développer les énergies renouvelables, la Cour des comptes note que la politique de soutien aux énergies renouvelables s’articule principalement autour de deux leviers, celui des subventions et des avantages fiscaux, d’une part, celui de la taxation des énergies fossiles, d’autre part.
Or, la Cour des comptes relève une disparité importante dans l’allocation des soutiens financiers entre les énergies renouvelables électriques et thermiques qui n’est pas en adéquation avec les résultats de ces domaines respectifs. Ainsi, les énergies renouvelables électriques bénéficient de l’essentiel des dépenses publiques avec, en 2016, 4,4 milliards d’euros contre 567 millions d’euros pour les énergies renouvelables thermiques. Or, ces dernières représentent 60% de la production nationale d’énergie renouvelable (hors transport). La Cour des comptes en conclut que « les soutiens octroyés par l’État se sont […] avérés disproportionnés par rapport à la contribution de certaines filières aux objectifs de développement des [énergies renouvelables] ».
A titre d’exemple, la Cour des comptes note que les garanties accordées dans le photovoltaïque était de l’ordre de 2 milliards d’euros par an depuis 2011 pour un volume de production équivalent à seulement 0,7% du mix électrique. De même, elle constate que « la pleine réalisation des appels d’offres de 2011 et 2013 sur l’éolien offshore coûterait aux finances publiques 2 Md€ par an pendant 20 ans (soit 40,7 Md€ en cumulé) pour un volume équivalent à 2 % de la production électrique ».
Au regard de ce constat, la Cour des comptes considère désormais indispensable de calculer et révéler le coût complet du mix énergétique programmé et les soutiens publics induits, et d’asseoir les décisions de programmation énergétique sur ces informations. Afin de faciliter la mise en œuvre de l’analyse précitée, elle recommande de créer un comité chargé d’éclairer les choix gouvernementaux relatifs à l’avenir de la politique de l’énergie.
En définitive, l’enjeu de la révision de la programmation pluriannuelle de l’énergie de 2018, appelée des vœux de la Cour des comptes, est double. En premier lieu, il apparaît impératif, sur le plan stratégique, de définir une stratégie énergétique cohérente entre les objectifs de production d’énergies renouvelables électriques et l’objectif de réduction de la part de l’énergie nucléaire dans le mix. En second lieu, il est indispensable, sur le plan des moyens, d’évaluer le potentiel énergétique de chaque filière pour programmer les soutiens publics en adéquation avec ledit potentiel et éviter de subventionner massivement des filières peu productives.