Par une décision en date du 16 juin 2021, le Conseil d’Etat s’est à nouveau positionné sur la régularisation d’une requête prématurée en cours d’instance, cette fois lorsque l’administration saisie d’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) ne s’est pas encore prononcée.

Ce n’est pas la première fois que la Haute juridiction administrative est confrontée à cette problématique des requêtes prématurées.

A cet égard, on rappellera qu’un recours contentieux n’est possible qu’à l’encontre d’une décision administrative (article R. 421-1 du Code de justice administrative). Cela suppose donc logiquement que ladite décision existe au jour de l’introduction du recours.

En matière de recours en annulation, cela ne pose, en principe, guère de difficulté.

En revanche, en matière indemnitaire, nombre de requérants n’effectuent pas de demande indemnitaire préalable, et, ce faisant, ne font pas naître de décision de l’administration susceptible de lier le contentieux.

Si la position du Conseil d’Etat sur ce sujet peut paraître stable depuis plusieurs décennies, elle évolue tout de même, se précise, et prend en compte la volonté du pouvoir réglementaire.

On peut ainsi établir trois temps forts relatifs à cette problématique :

La décision « Etablissement Français du sang » rendue par le Conseil d’Etat le 11 avril 2008, dont il résultait que le requérant pouvait saisir l’administration postérieurement à la saisine du juge administratif, tant que, à la date où ce dernier statuait, la décision était intervenue. C’était la consécration d’une analyse de la recevabilité du recours au moment où le juge statue.

Le décret « JADE » (justice administrative de demain) du 2 juin 2016, qui a remis en cause la décision de 2008 en ajoutant un nouvel alinéa à l’article R. 241-1 du Code de justice administrative. Ce nouvel alinéa précise qu’une requête indemnitaire introduite devant le Tribunal administratif n’était recevable qu’après l’intervention d’une décision de l’administration sur une demande préalablement formée devant elle.

Enfin, par son avis du 27 mars 2019 (n° 426472), le Conseil d’Etat a interprété le décret JADE en faveur du requérant. Il a en effet considéré que la décision de l’administration doit être préalable à la date de jugement et non à la date de la requête.

Outre l’hypothèse d’un recours indemnitaire, une autre hypothèse de requête prématurée concerne les recours devant être précédés d’un RAPO.

Pour rappel, lorsque les textes prévoient un tel recours, la décision prise par l’administration à l’issue de ce RAPO se substitue à la décision initiale et c’est cette seconde décision qui doit être attaquée devant le juge administratif.

De sorte qu’un recours introduit avant l’intervention de la décision de l’administration prise sur un RAPO est prématuré.

Le Conseil d’Etat a néanmoins de nouveau adopté une solution souple en la matière à l’occasion de sa décision du 16 juin dernier.

Dans cette affaire, la requérante réclamait l’annulation d’une décision de la Caisse d’allocations familiales demandant le reversement d’un indu de revenu de solidarité active (RSA). Elle avait saisi le Tribunal administratif et s’était vu opposer un rejet pour irrecevabilité au motif qu’elle n’avait pas exercé de RAPO. 

En réalité la requérante avait bien exercé un recours administratif préalable ; seulement, l’administration ne s’était pas encore prononcée.

C’est ce que le Conseil d’Etat relève dans sa décision et c’est sur ce point que la Haute juridiction axe son raisonnement. Le considérant de principe est le suivant :

« […] dès lors que le recours administratif obligatoire a été adressé à l’administration préalablement au dépôt de la demande contentieuse, la circonstance que cette dernière demande ait été présentée de façon prématurée, avant que l’autorité administrative ait statué sur le recours administratif, ne permet pas au juge administratif de la rejeter comme irrecevable si, à la date à laquelle il statue, est intervenue une décision, expresse ou implicite, se prononçant sur le recours administratif ».

Cette décision dresse alors deux conditions pour qu’une requête puisse être régularisée en cours d’instance :

• le RAPO est toujours nécessaire en amont de la requête contentieuse ;
• l’administration doit s’être prononcée avant que le juge administratif ne statue.

Ainsi, le Conseil d’Etat ne remet pas en question l’exigence du RAPO, il vient plutôt dire qu’il n’est pas nécessaire d’attendre la réponse de l’administration pour saisir le juge administratif. Si l’administration répond négativement à la demande, alors la procédure est régularisée et le recours suit son cours. Si l’administration répond positivement à la demande, alors le recours est caduc et il n’y a plus lieu de statuer.