La consultation locale sur les projets environnementaux : une nouvelle procédure déjà critiquée

Ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement

Décret n° 2016-491 du 21 avril 2016 relatif à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement

L’ordonnance n° 2016-488 et le décret n° 2016-491 du 21 avril 2016 relatifs à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement sont parus au Journal officiel.

Prise sur le fondement de l’article 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (dite « loi Macron »), qui habilite le Gouvernement à créer par ordonnance « une procédure de consultation locale des électeurs d’une aire territoriale déterminée sur les décisions qu’une autorité de l’Etat envisage de prendre sur une demande relevant de sa compétence et tendant à l’autorisation d’un projet susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement », l’ordonnance a néanmoins été spécifiquement rédigée en vue de l’organisation de la consultation sur le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes annoncée par le Président de la République en février dernier.

La procédure ainsi prévue (I) fait déjà l’objet de critiques (II).

I.    La procédure de consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement

Ce sont les nouveaux articles L. 123-20 et suivants du Code de l’environnement qui fixent le champ d’application de la procédure de consultation locale, ainsi que les règles relatives à son organisation et à son déroulement.

•    Le champ d’application de la procédure

Sont concernés tous les projets d’infrastructure ou d’équipement susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement dont la réalisation est subordonnée à la délivrance d’une autorisation relevant de la compétence de l’Etat, y compris après une déclaration d’utilité publique (article L. 123-20 du Code de l’environnement).

Ces dispositions appellent deux remarques. D’une part, la notion « d’incidence sur l’environnement » n’est définie par aucun texte, elle peut donc faire l’objet d’une interprétation plus ou moins large par l’Etat, puis par le Juge administratif. D’autre part, et surtout, la consultation peut concerner des projets déjà très avancés, voire ayant déjà été autorisés, ce qui, on le verra, n’est pas sans poser de difficulté.

L’article L. 123-20 du Code électoral indique également que la consultation se déroule sur « une aire territoriale déterminée ». Et l’article L. 123-21 du même code de préciser que l’aire de consultation correspond à celle du territoire couvert par l’enquête publique dont le projet en cause a fait l’objet ou, dans les autres cas, au territoire des communes dont l’environnement est susceptible d’être affecté par le projet.

La consultation étant décidée par décret (article L. 123-23 du Code de l’environnement), c’est ce dernier qui indique l’aire territoriale retenue (article L. 123-21 du même Code).

Pour participer au vote, il faudra être électeur de nationalité française ou ressortissant de l’Union européenne, et être inscrit sur les listes électorales des communes dans lesquelles est organisée la consultation (articles L. 123-20 et L. 123-22 du Code de l’environnement).

•    L’organisation de la procédure

Le décret décidant de la consultation doit être publié au plus tard deux mois avant la date de la consultation et être ensuite notifié aux Maires des communes concernées, à qui il revient d’assurer l’organisation des opérations de vote, étant précisé que c’est l’Etat qui assume l’intégralité de la charge financière de l’organisation de la consultation (articles L. 123-3 et L. 123-4 du Code de l’environnement).

La Commission nationale du débat public (CNDB) est, elle, chargée de l’élaboration d’un dossier d’information sur le projet qui fait l’objet de la consultation.

Ce dossier comprend « un document de synthèse présentant de façon claire et objective le projet, ses motifs, ses caractéristiques, l’état d’avancement des procédures, ses impacts sur l’environnement et les autres effets qui en sont attendus », et« mentionne les principaux documents de nature à éclairer les électeurs et comporte les liens vers les sites internet où ces documents peuvent être consultés ».

Il est mis en ligne sur le site de la CNDB au moins quinze jours avant la date fixée pour la consultation, et les Maires mettent à la disposition des électeurs, en mairie, un point d’accès à internet qui permet d’en prendre connaissance (articles L. 123-26 et R. 123-47 du Code de l’environnement).

Une lettre d’information relative à l’organisation de la consultation est également envoyée aux électeurs au plus tard le troisième jeudi précédant la consultation (article L. 123-27 du Code de l’environnement).

•    Le déroulement du scrutin

La question sur laquelle les administrés doivent se prononcer, précisée par le décret décidant l’organisation de la consultation, est une question fermée à laquelle les électeurs répondent par « oui » ou par « non » (articles L. 123-23 et L. 123-28 du Code de l’environnement).

En l’absence de dispositions expresses spécifiques, l’avis ainsi rendu est un avis simple qui ne lie pas l’Etat quant au sort du projet faisant l’objet de la consultation.

Enfin, s’agissant tant de l’organisation de la procédure que du déroulement du scrutin, l’ordonnance et le décret renvoient tous deux aux dispositions du Code électoral, ainsi qu’à celles du Code général des collectivités territoriales relatives au référendum local.

II.    Une procédure déjà critiquée

Le Gouvernement avait déjà dû revoir le texte du projet d’ordonnance, qui avait reçu un avis négatif de l’ensemble des collèges du Comité national pour la transition énergétique (CNTE), et fait l’objet de vives critiques de nombreux juristes spécialisés.

Notamment, la CNDB était initialement exclue de la procédure de consultation, le projet prévoyant seulement l’instauration d’une « commission indépendante » pour tenir le rôle de garant, et se contentant de renvoyer à un décret le soin de préciser ses dispositions.

Si la CNDB n’est pas, à proprement parler, la garante de la procédure finalement mise en place, son rôle en matière d’information du public a néanmoins été affirmé.

Il demeure toutefois une critique importante, relative au stade du processus décisionnel auquel pourra intervenir la consultation.

En effet, si le rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance du 21 avril 2016 indique que « la décision de consulter les électeurs pourra être prise tant que le processus décisionnel conduisant à la réalisation du projet ne sera pas achevé, c’est-à-dire tant que l’ensemble des autorisations nécessaires n’ont pas été délivrées », étant précisé qu’en règle générale, la réalisation d’un projet d’infrastructure ou d’équipement nécessite l’intervention de plusieurs décisions, prises en application de législations distinctes (déclaration d’utilité publique, autorisation au titre de la législation sur l’eau ou sur les installations classées pour la protection de l’environnement, autorisation de porter atteinte à des espèces protégées ou à leurs habitats), il n’en demeure pas moins que la rédaction de l’article L. 123-20 du Code de l’environnement est pour le moins ambigüe et permet d’organiser une consultation sur des projets ayant déjà été autorisés, comme c’est d’ailleurs le cas pour l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes.

Sur ce point, le Gouvernement est allé au-delà de l’habilitation législative qui lui avait été donnée.

En effet, la loi Macron n’envisageait de consultation que sur une demande « tendant à l’autorisation d’un projet susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement », alors que l’ordonnance du 21 avril 2016 autorise une consultation sur un projet « dont la réalisation est subordonnée à la délivrance d’une autorisation relevant de la compétence de l’Etat, y compris après une déclaration d’utilité publique ».

La sécurité juridique des projets déjà autorisés semble ainsi pouvoir être remise en cause.

Néanmoins, à supposer que les électeurs se prononcent majoritairement contre un projet ayant déjà fait l’objet d’autorisations, les conditions du retrait ou de l’abrogation de ces autorisations n’ayant pas été modifiées, on peut légitimement s’interroger sur les impacts réels de ce résultat. En réalité, il est probable qu’aucune suite ne soit donnée à une telle consultation.

S’agissant plus précisément du projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, le décret n° 2016-503 du 23 avril 2016 a été publié au Journal officiel le 24 avril suivant.

La consultation se déroulera le 26 juin prochain et portera sur la question suivante : « Etes-vous favorable au projet de transfert de l’aéroport de Nantes Atlantique sur la Commune de Notre-Dame-des-Landes ? »

Agathe DELESCLUSE
Avocat à la cour

Partagez sur ....
Tweet about this on Twitter
Twitter
Share on LinkedIn
Linkedin