Loi Energie-Climat : nouveautés relatives à la procédure d’évaluation environnementale et à l’encadrement des émissions de gaz à effet de serre

Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat

La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, dite loi énergie-climat et publiée le 9 novembre 2019 au Journal Officiel, a pour objet la définition et la mise en œuvre de la politique en matière de transition énergétique dans le but de répondre aux exigences de l’Accord de Paris et de l’urgence écologique et climatique. Elle fait donc suite à la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Elle fixe notamment de nouveaux objectifs et politiques en matière énergétique, prévoit la création d’une nouvelle institution – le Haut conseil pour le climat -, ainsi que de nouvelles obligations de reporting environnemental pour les investisseurs (sociétés de gestion de portefeuille, entreprises régies par le code de la mutualité, fonds de retraite professionnelle supplémentaire, etc.) et l’instauration de mesures de lutte contre la fraude aux certificats d’économie d’énergie.

Les modifications apportées par cette loi en matière de tarifs réglementés de vente de gaz et d’électricité et de régulation de l’énergie ont été présentées par la LAJEE n° 56 du mois de décembre 2019.

L’attention sera ici portée plus particulièrement sur, d’une part, les modifications apportées à la procédure d’autorisation environnementale (1) et, d’autre part, la question de l’encadrement et de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, avec les dispositifs relatifs à une transition en matière de ressource énergétique et l’établissement du bilan des émissions de gaz à effet de serre (2).

 

  1. Modifications de la procédure d’évaluation environnementale

Plusieurs modifications sont apportées par les articles 31 et suivants de la loi énergie-climat à la procédure d’évaluation environnementale.

Tout d’abord, une distinction est introduite à l’article L. 122-1 du Code de l’environnement entre l’autorité chargée d’examiner au cas par cas les projets qui seront soumis à la procédure d’évaluation et celle devant, précisément, réaliser cette évaluation environnementale. Cette nouvelle autorité chargée de l’examen au cas par cas des projets doit présenter des garanties d’indépendance. Ainsi, aux termes du Vbis de l’article L. 122-1, introduit par la loi énergie-climat : « L’autorité en charge de l’examen au cas par cas et l’autorité environnementale ne doivent pas se trouver dans une position donnant lieu à un conflit d’intérêts. A cet effet, ne peut être désignée comme autorité en charge de l’examen au cas par cas ou comme autorité environnementale une autorité dont les services ou les établissements publics relevant de sa tutelle sont chargés de l’élaboration du projet ou assurent sa maîtrise d’ouvrage […] ».

Pour rappel, aux termes de l’article R. 122-17 du Code de l’environnement, les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) sont soumis à évaluation environnementale après examen au cas par cas. Il est à noter que, si un PPRT n’a pas été soumis à une évaluation environnementale, le moyen tiré de ce que le service de l’Etat qui a décidé de ne pas le soumettre à une telle procédure ne disposait pas d’une autonomie suffisante par rapport à l’autorité compétente de l’Etat pour approuver ce plan ne peut permettre de fonder l’annulation du plan (article 31 de la loi). Ainsi, les arrêtés portant prescription ou approbation des plans de prévention des risques technologiques sont validés, en tant qu’ils sont contestés par ce moyen et sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

Cette modification de la procédure intervient dans un contexte contentieux portant sur la question de l’annulation d’un PPRT (cf. Tribunal administratif de Lyon, 10 janvier 2019, n° 1609469). En effet, la décision de soumettre un PPRT à la procédure d’autorisation environnementale était prise par un agent de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), placé sous l’autorité fonctionnelle du préfet de département, auteur de cet instrument. Le tribunal administratif de Lyon a alors considéré que la DREAL ne disposait pas des moyens propres de nature à lui assurer une réelle autonomie à l’égard du préfet de département, viciant la procédure d’adoption du PPRT et menant à son annulation.

Par ailleurs, dans le cadre d’un contentieux contre un plan ou programme soumis à évaluation environnementale au titre de l’article L. 122-4 du Code de l’environnement, la loi introduit également la possibilité pour le juge de surseoir à statuer s’il estime que l’illégalité entachant l’élaboration, la modification ou la révision de cet acte est susceptible d’être régularisée et si aucun autre moyen n’est fondé. Le juge devra préalablement inviter les parties à présenter leurs observations et, s’il décide de surseoir à statuer, fixer un délai pour permettre cette régularisation, délai durant lequel le plan ou programme reste applicable (article 32 de la loi).

Précisons également que, aux termes de l’article 34 de la loi énergie-climat, les hypothèses dans lesquelles le préfet peut décider que la demande d’enregistrement d’une installation classée sera instruite selon la procédure prévue pour les installations soumises au régime de l’autorisation environnementale sont élargies. En effet, pour prendre cette décision, le préfet ne pouvait auparavant prendre en compte que les critères mentionnés au point 2 de l’annexe III de la directive 2011/92/UE (relatifs à localisation du projet). Désormais, l’ensemble des critères mentionnés à cette annexe pourra être pris en compte, soit ceux relatifs aux caractéristiques des projets et aux impacts potentiels qu’un projet pourrait avoir. Le cas échéant, le projet sera soumis à la procédure d’évaluation environnementale (article L. 512-7-1 du Code de l’environnement).

 

  1. La consolidation de l’encadrement des émissions de gaz à effet de serre

La loi énergie-climat renforce les outils permettant de limiter les émissions de gaz à effet de serre. A cette fin, les objectifs relatifs à la consommation énergétique ont été réhaussés (a) et un nouvel outil a été créé : la loi quinquennale sur la politique énergétique qui permettra d’en déterminer les objectifs (b). Une réduction drastique des activités des centrales thermiques est également imposée (c) et les obligations en matière d’établissement des bilans des émissions de gaz à effet de serre sont renforcées (d).

 

a – Le rehaussement des objectifs de réduction de consommation énergétique

L’article 1er de la loi énergie-climat révise les objectifs de politique énergétique et en introduit de nouveaux.

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte avait fixé pour objectif la division par 4 des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050 (objectif dit « facteur 4 »). Aux termes de la loi énergie-climat, cet objectif a été réhaussé : il s’agit dorénavant d’atteindre la neutralité carbone, c’est-à-dire un équilibre, sur le territoire national, entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre, d’ici 2050 (article 1er de la loi). La division des émissions devra donc être d’un facteur supérieur à 6 entre 1990 et 2050.

D’autres objectifs ont également été rehaussés par la loi énergie climat, tel que l’objectif de réduire la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 40 % en 2030 par rapport à l’année de référence 2012 (cet objectif était de 30% avant l’adoption de la loi énergie-climat). De même, l’objectif de porter la part des énergies renouvelables à 32% de la consommation finale brute d’énergie en en 2030 est passé à 33% au moins.

Si l’objectif de réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012 n’a pas été modifié par la loi, un nouvel objectif intermédiaire a été fixé : cet objectif est ainsi d’environ 7 % en 2023.

L’objectif de réduction de la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % est toutefois reporté, de l’horizon 2025 à 2035.

D’autres objectifs relatifs à la politique énergétique ont été introduits par la loi énergie-climat à l’article L. 100-4 du Code de l’énergie : encourager la production d’énergie hydraulique, notamment la petite hydroélectricité ; favoriser la production d’électricité issue d’installations utilisant l’énergie mécanique du vent implantées en mer, avec pour objectif de porter progressivement le rythme d’attribution des capacités installées de production à l’issue de procédures de mise en concurrence à 1 gigawatt par an d’ici à 2024 ; développer l’hydrogène bas-carbone et renouvelable et ses usages industriel, énergétique et pour la mobilité, avec la perspective d’atteindre environ 20 à 40 % des consommations totales d’hydrogène et d’hydrogène industriel à l’horizon 2030 ; favoriser le pilotage de la production électrique, avec pour objectif l’atteinte de capacités installées d’effacements d’au moins 6,5 gigawatts en 2028.

La politique énergétique devra donc tendre à la réalisation de ces objectifs.

 

b – Loi quinquennale de l’énergie

L’article 2 de la loi énergie-climat introduit un nouvel article L. 100-1 A au Code de l’énergie. Aux termes de cet article, avant le 1er juillet 2023 puis tous les cinq ans, le gouvernement devra adopter une loi quinquennale qui détermine les objectifs et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique.

Cette loi quinquennale devra ainsi fixer les objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de réduction de la consommation énergétique finale et notamment les objectifs de réduction de la consommation énergétique primaire fossile, de développement des énergies renouvelables, de diversification du mix de production d’électricité, de rénovation énergétique dans le secteur du bâtiment, ainsi qu’en matière d’autonomie énergétique dans les départements d’outremer.

Divers instruments devront être compatibles avec les objectifs fixés par la loi quinquennale (fixés au II de l’article L. 100-1 A). Il s’agit de la programmation pluriannuelle de l’énergie, du plafond national des émissions de gaz à effet de serre, de la stratégie bas-carbone, de l’empreinte carbone de la France et du budget carbone spécifique au transport international, du plan national intégré en matière d’énergie et de climat et de la stratégie à long terme et de la stratégie de rénovation à long terme.

 

c – La fermeture des centrales thermiques au 1er janvier 2022

Afin de limiter les émissions de gaz à effet de serre, il est prévu par la loi énergie-climat que l’autorité administrative devra fixer par décret un plafond d’émissions applicable, à compter du 1er janvier 2022, aux installations de production d’électricité à partir de combustibles fossiles situées sur le territoire métropolitain continental et émettant plus de 0,55 tonne d’équivalents dioxyde de carbone par mégawattheure (article 12 de la loi énergie-climat).

Un projet de décret a été soumis à consultation du public du 25 novembre 2019 au 16 décembre 2019, lequel prévoit de fixer le plafond d’émissions à 0,7 kilotonne d’équivalent CO2 émis annuellement par mégawatt de puissance installée. En outre, les installations de très petite taille (installations visées à l’article R. 311-2 du Code de l’énergie) ne seront pas concernées par ce plafond. Cette mesure devrait ainsi permettre de limiter fortement le nombre d’heures de fonctionnement des centrales à charbon, qui passera à 700h contre environ 3 000h actuellement.

En raison de cette limitation, quatre centrales à charbon situées sur le territoire métropolitain devraient être contraintes à la fermeture ou à la reconversion d’ici à 2022 : les centrales de Cordemais (Loire-Atlantique), du Havre (Seine-Maritime), de Saint-Avold (Moselle) et de Gardanne (Bouches-du-Rhône).

La loi énergie-climat prévoit néanmoins que le gouvernement sera tenu, dans les six mois suivants l’adoption de la loi, de prendre par ordonnance des mesures d’accompagnement des salariés, des personnels portuaires, notamment les ouvriers dockers, et des salariés de l’ensemble de la chaîne de sous-traitance dont les postes seront supprimés du fait des fermetures des centrales thermiques.

 

d – Etablissement et transmission du bilan d’émissions de gaz à effet de serre

L’article 28 de la loi apporte des modifications à l’article L. 229-25 du Code de l’environnement, relatif au bilan des émissions de gaz à effet de serre (GES).

On rappellera à cet égard que, aux termes de cet article, nombre de personnes publiques doivent établir un tel bilan : « Sont tenus d’établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre : […] 3° L’Etat, les régions, les départements, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de deux cent cinquante personnes ». A ce titre, les personnes publiques visées ont pour obligations d’établir ce bilan (qui doit porter sur leur patrimoine et leurs compétences), de le mettre à jour tous les trois ans et de transmettre à l’autorité administrative les informations relatives à sa mise en œuvre selon les modalités définies par l’arrêté du 25 janvier 2016 relatif à la plateforme informatique pour la transmission des bilans d’émission de gaz à effet de serre (tous les bilans établis depuis le 1er janvier 2016 doivent obligatoirement être publiés sur cette plateforme informatique).

Cette disposition prévoit désormais qu’il sera nécessaire de joindre au bilan des émissions de GES un plan de transition présentant les objectifs, moyens et actions envisagés pour réduire les émissions de GES et, le cas échéant, les actions mises en œuvre lors du précédent bilan. Ce plan de transition remplace la synthèse des actions envisagées pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre que doivent aujourd’hui produire les personnes publiques mentionnées au 3° de l’article L. 229-25.

Toutefois, si les collectivités et leurs groupements sont couverts par un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) prévu à l’article L. 229-26, ils pourront y intégrer ces deux instruments et seront, le cas échéant, dispensés des obligations découlant de l’article L. 229-25 tenant à sa publication et à sa transmission. Elles devront toutefois indiquer, a minima, le lien internet vers leur PCAET sur la plateforme informatique de transmission des bilans des émissions de GES.

Les manquements à l’établissement ou à la transmission du bilan des émissions de gaz à effet de serre pourront être sanctionnés par le préfet par une amende n’excédant pas 10 000 euros ou 20 000 euros en cas de récidive. Avant l’entrée en vigueur de l’article 28 de la loi énergie-climat, cette amende s’élevait à 1 500 euros. Le préfet doit toutefois préalablement mettre en demeure l’auteur du manquement et lui laisser un délai pour satisfaire à ses obligations (article R. 229-50-1 du Code de l’environnement, lequel n’a pas encore été mis à jour concernant le montant de l’amende).

Cet article 28 de la loi, et donc les modifications qu’il apporte, entreront en vigueur le 9 novembre 2020.

Par Solenne Daucé et Julie Cazou

Partagez sur ....
Tweet about this on Twitter
Twitter
Share on LinkedIn
Linkedin