Les dispositions concernant les polices municipales intégrées dans la loi de sécurité globale ont deux principales origines.
D’un côté, le rapport parlementaire Fauvergue / Thourot, qui faisait le constat selon lequel « le niveau pertinent de coordination et d’articulation entre les forces de sécurité de l’État et les personnels des polices municipales doit être le bassin de vie. Or, le ressort des polices municipales est, par nature, celui de la commune. Pour être pleinement efficace, leur périmètre devrait dépasser ce cadre pour embrasser celui des EPCI, qui correspondent davantage à l’objectif cible »[1]. Les mesures de dépassement croissant de l’échelon municipal pour la mise en œuvre des pouvoirs de police sont inspirées par ce rapport.
D’un autre côté, un rapport de la Cour des comptes sur les polices municipales[2] qui a identifié certains angles morts dans le cadre juridique de ces services et que la présente loi vise à combler.
I. Un ensemble de dispositions favorisant une démunicipalisation relative des polices administratives
C’est un mouvement de fond qui conduit le législateur à transférer des compétences ou le contrôle de services de police municipale à d’autres collectivités.
Ainsi, les présidents des EPCI à fiscalité propre peuvent déjà disposer d’un ensemble de compétences de police municipale spéciale en vertu des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du Code général des collectivités territoriales (ci-après, CGCT), (notamment en matière d’assainissement, de collecte des déchets ménagers, de réalisation d’aires d’accueil, de police et de stationnement, prérogatives des présidents des EPCI en matière de polices administratives).
Dans le même sens, la loi n° 2019-1461 avait déjà assoupli les conditions de mutualisation des agents de police municipale en confiant au président de l’EPCI un pouvoir d’initiative partagé avec les maires pour le recrutement d’agents de police municipale au niveau intercommunal, dès lors que l’EPCI comptait moins de 80 000 habitants.
a. Faciliter la mutualisation des services de polices administratives
Ce seuil est désormais supprimé via une modification de l’article L. 512-1 du Code de la sécurité intérieure (ci-après, CSI) : des ensembles de communes dont le total des habitants excède ce seuil de 80 000 habitants pourront désormais mutualiser leurs services de police municipale, qu’ils appartiennent ou non au même EPCI.
En permettant également aux communes qui le souhaitent de se retirer de ces conventions sans effet sur son application sur les autres parties prenantes, la loi donne une souplesse au dispositif qui sera de nature à le rendre plus attractif[3].
b. La création de syndicats intercommunaux en matière de police
L’article L. 512-1-2 nouveau du CSI offre la possibilité aux communes, dès lors qu’elles sont limitrophes ou appartiennent à une même agglomération au sein d’un même département ou d’un EPCI, de « former un syndicat de communes afin de recruter un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétent sur le territoire de chacune des communes ».
Ce sont les statuts des syndicats qui fixeront les modalités d’organisation et de financement de la mise à disposition des agents et de leurs équipements. La signature d’une convention de coordination des interventions avec les forces de sécurité de l’Etat sera rendue obligatoire.
Le maire conserve cependant un certain contrôle puisqu’il conserve l’autorité exercée sur lesdits agents du syndicat lorsqu’ils exercent leurs fonctions sur le territoire de sa commune. De même, les demandes de port d’arme pour les agents du syndicat devront être établies conjointement par l’ensemble des maires des communes et par le président du syndicat, conférant par là un droit de veto aux maires, à l’instar de ce qui prévaut dans les cas de simple mutualisation des services prévue par les dispositions de l’article L. 512-1 du CSI.
c. Mise en commun des moyens et situations exceptionnelles
La loi de sécurité de globale étend la possibilité de mise en commun temporaire d’agents de police municipale pour faire face à un évènement exceptionnel. Jusqu’à présent, l’article L. 512-3 du CSI permet une telle mise en commun temporaire dans trois cas limitativement énumérés[4].
Les conditions de mise en œuvre de ces dispositions sont les suivantes : les communes autorisées à mutualiser de manière temporaire doivent être limitrophes ou appartenir à un même EPCI et l’autorisation est délivrée par le préfet au moyen d’un arrêté, qui en fixe les conditions et les modalités au vu des propositions des maires des communes concernées.
La présente loi a fait évoluer ce cadre en créant un régime assoupli de mutualisation des moyens, en cas de catastrophes naturelles ou technologiques afin, selon le député Alain PEREA, auteur de l’amendement ayant introduit cette disposition dans le texte, « d’assurer une réaction rapide ».
Ainsi, en cas de catastrophes naturelles ou technologiques, les communes pourront mutualiser leurs moyens, non plus seulement dès lors qu’elles appartiennent à une même agglomération, mais seulement à condition d’appartenir à un même département, voire à un département limitrophe.
Il est également prévu de permettre aux communes de conclure au préalable une convention cadre avec le représentant de l’Etat dans le département, qui permettra d’autoriser ladite mise en commun sans attendre l’arrêté préfectoral.
II. Dispositions techniques et sécurisation juridique de la mise en œuvre des pouvoirs de police municipale
a. Création des brigades cynophiles de police municipale
Le rapport de la Cour des comptes relatif aux polices municipales[5] avait identifié le fait que 178 communes ou EPCI étaient dotés de brigades canines alors qu’aucune disposition n’en régissait l’utilisation.
Un nouveau cadre juridique a donc été créé pour ces brigades, structuré autour du nouvel article L. 511-5-2 du CSI, selon lequel la création de telles brigades intervient sur décision du maire, après délibération du conseil municipal, ou, s’agissant des EPCI, sur décision conjointe de son président et des maires des communes concernées.
Par ailleurs, ces brigades n’interviennent que pour l’accomplissement des missions mentionnées dévolues aux agents de polices municipales dans le cadre de l’article L. 511-1 du CSI.
b. Un diagnostic préalable à la signature des conventions de coordination rendu obligatoire
La loi a également modifié l’article L. 512-6 du CSI, rendant obligatoire l’inclusion d’un diagnostic préalable des problématiques de sûreté et de sécurité auxquelles sont confrontées les communes. Cette mesure fait suite au constat selon lequel ces conventions de coordination étaient trop souvent des documents types. L’introduction d’un tel diagnostic devrait rendre ces conventions plus opérationnelles.
c. La possibilité d’arrêter les véhicules béliers pour les agents de police municipale
Une disposition permet aux agents de police municipale de « faire usage de matériels appropriés pour immobiliser les moyens de transport dans les cas prévus à l’article L. 214-2 du CSI » (nouvel article L. 511-4-1 du CSI), à savoir dans les cas où un conducteur n’arrête pas son véhicule après sommations, ou bien lorsque le comportement d’un occupant du véhicule est de nature à mettre en danger délibérément la vie d’autrui, ou encore dans certains cas de fuites.
Ces dispositions, jusqu’alors applicables uniquement aux personnels de police nationale ou aux gendarmes, avaient été introduites à la suite de la série d’attentats en 2015-2016.
d. Une obligation renforcée de service au bénéfice de la commune ayant pris en charge la formation de l’agent
La loi de sécurité globale crée par ailleurs un nouvel article au sein du Code des communes, permettant d’imposer un engagement de servir au sein de la commune ou de l’EPCI qui a pris en charge sa formation d’une durée maximale de trois ans pour les agents de police municipale[6].
L’agent peut être libéré de cette obligation s’il rembourse une somme correspondant au coût de la formation. Dans le même sens, le maire ou président d’EPCI peut l’en dispenser, exceptionnellement et pour des motifs impérieux.
Cette disposition crée donc une exception au sein du droit de la fonction publique territoriale, qui fait peser le risque financier, en cas de mutation de l’agent dans les trois ans suivant sa titularisation, sur la collectivité qui le recrute.
e. Un nouveau cadre pour la police municipale parisienne
Les nouvelles dispositions désormais inscrites aux articles L. 511-2 et L. 533-1 et suivants du CSI ouvrent la voie de la création d’une force de police municipale à Paris, dont celle-ci était privée pour des raisons historiques, malgré un élargissement des pouvoirs de police du maire.
En outre, les articles L. 533-1 du CSI prévoient que les fonctions d’agent de d’agent de police municipale ne peuvent être exercées à Paris que par des fonctionnaires de la ville de Paris. Par ailleurs, il est précisé que les corps de la police municipale à Paris seront créés par décret en Conseil d’État après avis du Conseil de Paris.
L’article L. 533-4 élargit quant à lui les pouvoirs des policiers municipaux, qui pourront constater par PV les contraventions aux arrêtés du préfet de police relatifs au bon ordre, à la salubrité, à la sécurité et à la tranquillité publiques (à l’exception toutefois des interdictions de manifestations sur la voie publique).
III. Une censure du Conseil constitutionnel aux impacts limités pour les collectivités
Le Conseil constitutionnel a été saisi de 22 articles de la loi et en a validé 15, dont 4 ont fait l’objet d’une réserve d’interprétation, 7 ont donc été totalement censurés. Parmi eux, deux articles du Titre 1er de la loi relatif aux polices municipales sont concernés par la décision du juge constitutionnel : l’article 1er est censuré ; l’article 4 fait l’objet de réserves d’interprétation.
L’article 1er, permettait, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, aux agents de police municipale d’exercer des attributions de police judiciaire en matière délictuelle.
Le Conseil constitutionnel a considéré que cette mesure, très demandée par certaines municipalités, est contraire à l’article 66 de la Constitution. Si le dispositif prévoyait une transmission au procureur de la République des rapports et procès-verbaux établis par les agents de police municipale, la loi n’a pas assuré un contrôle « direct et effectif » des directeurs de police municipale par le procureur, ce dernier ne pouvant leur adresser des instructions.
Quant à l’article 4 de la loi, qui étend à l’ensemble des manifestations sportives, récréatives ou culturelles la possibilité pour les agents de police municipale de procéder à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à des palpations de sécurité, le Conseil a rappelé que la mise en œuvre de ces nouvelles prérogatives ne pourrait s’opérer qu’en se fondant sur des critères excluant toute discrimination entre les personnes.
Thomas CHEVANDIER & Aloïs RAMEL
[1] Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue, D’un continuum de sécurité vers une sécurité globale, septembre 2018, p. 61
[2] Cour des comptes, Les polices municipales, octobre 2020
[3] CSI, article L. 512-1, alinéa 3
[4] lors d’une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif ; à l’occasion d’un afflux important de population ; en cas de catastrophe naturelle
[5] Cour des comptes, Les polices municipales, octobre 2020
[6] Code des communes, article L. 412-57