Loi climat et résilience : tour d’horizon des dispositions en matière d’énergies renouvelables et de rénovation des bâtiments

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ces effets, dite « loi Climat et Résilience », a été définitivement adoptée en commission mixte paritaire le 20 juillet 2021, puis promulguée le 22 août 2021 et publiée au Journal officiel le 24 août 2021.

La loi Climat et Résilience vient traduire une partie des 146 propositions de la Convention citoyenne pour le climat retenues par le Président de la République afin de lutter contre le dérèglement climatique par la réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030. Le texte se décompose en huit titres visant différentes thématiques, telles que « Produire et travailler », « Se nourrir » ou encore « Se loger ».

Le projet de texte a donné lieu à l’un des plus longs débats parlementaires de la Vème République et à l’adoption de nombreux amendements. Le Conseil constitutionnel, saisi par 79 parlementaires, a d’ailleurs rendu une décision de non-conformité partielle le 13 août 2021 en censurant quatorze « cavaliers législatifs » (III.). Il sera en outre complété par un nombre important de décrets d’application.

Le texte, tel que publié au Journal officiel, présente des mesures intéressantes en matière de développement des énergies renouvelables (I.) et de rénovation des bâtiments (II.). C’est l’objet du présent Focus.

La loi Climat et Résilience comporte en outre un important volet dans le domaine de l’environnement qui fera l’objet du Focus de notre prochaine Lettre d’Actualité Juridique Energie Environnement.

 

I. Les dispositions pour le développement des énergies renouvelables

Les dispositions de la loi Climat et Résilience relatives au développement des énergies renouvelables sont présentées tout au long du texte et, plus particulièrement, au sein du Titre I « Consommer », du Titre IV « Se déplacer » et du Chapitre IV « Favoriser les énergies renouvelables » du Titre III « Produire et travailler ».

La loi Climat et Résilience entend renforcer le rôle de l’échelon local dans la lutte contre le dérèglement climatique (1.) et favoriser le développement d’autres sources d’énergie, telles que l’hydroélectricité et le biogaz (2.).

1. Renforcement du rôle de l’échelon local

En premier lieu, dans l’objectif de diminution de l’utilisation des énergies fossiles, le Maire se voit confier de nouvelles compétences liées au contrôle de la publicité.

En effet, la loi prévoit l’encadrement et la régulation de la publicité sur les énergies fossiles.

L’article 7 de la loi porte ainsi, déjà, modification du Code de l’environnement en interdisant la publicité relative à la commercialisation ou faisant la promotion des énergies fossiles, à compter du second semestre 2022, à l’exception des carburants dont le contenu en énergie renouvelable est supérieur ou égal à 50 %.

Également, la publicité relative à la vente ou faisant la promotion de l’achat des voitures neuves les plus polluantes, dont la liste sera dressée par décret en Conseil d’Etat, sera interdite dès 2028.

Enfin, l’irrespect de ces deux interdictions est puni d’une amende d’un montant minimum de 20 000 euros pour les personnes physiques et 100 000 euros pour les personnes morales.

En deuxième lieu, le Chapitre IV du Titre III de la Loi Climat et Résilience « Produire et travailler » prévoit la prise en compte de l’échelon local et de ses potentialités dans la lutte contre le dérèglement climatique.

En complément des programmations pluriannuelles de l’énergie (ci-après, PPE) nationales, l’article 83 de la loi introduit les objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables qui doivent être intégrés au schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et, en Ile-de-France, au sein du schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie et au schéma régional éolien.

Ces objectifs régionaux, établis après concertation avec les conseils régionaux concernés, doivent prendre en compte les potentiels énergétiques, renouvelables et de récupération régionaux qui sont mobilisables tel que l’indique le nouvel article L. 141-5-1 du Code de l’énergie. Cela permet de fixer des objectifs de développement durable en adéquation avec la situation locale.

Par ailleurs, l’article 83 de la loi Climat et Résilience prévoit la création d’un comité régional de l’énergie dans chaque région afin de favoriser la concertation avec les collectivités locales sur les questions relatives à l’énergie au sein de la région.

Enfin, la loi Climat et Résilience vient modifier l’article L. 141-2 du Code de l’énergie relatif au contenu de la PPE, lequel doit désormais contenir une feuille de route pour le développement des communautés d’énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes[1].

En troisième lieu, le texte vise à renforcer le rôle des élus locaux dans l’implantation d’éoliennes afin de favoriser l’acceptabilité locale des projets.

La loi Climat et Résilience vient alors préciser les modalités de consultation préalable du Maire sur les projets d’implantation d’éoliennes dont la demande d’autorisation sera déposée à partir de six mois suivant la date de promulgation de la loi, le 22 août 2021.

Ainsi, l’article L. 181-28-2 du Code de l’environnement prévoit désormais que les observations du Maire de la commune soient adressées au porteur du projet dans un délai d’un mois à compter de l’envoi du résumé non technique et après délibération du conseil municipal. Le Maire ne peut plus formuler d’observations passé ce délai.

Le porteur du projet a ensuite la possibilité de répondre sous un mois aux observations du Maire en expliquant comment il compte en prendre compte. Cet apport, qui risque d’allonger le délai d’instruction des projets éoliens, introduit une forme de contradictoire au sein de la procédure de consultation du maire.

En revanche, l’article 82 de la loi Climat et Résilience met fin à une autre forme de consultation en abrogeant l’article L. 515-47 du Code de l’environnement. Désormais, la consultation de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’un conseil municipal compétent en matière de plan local d’urbanisme (ci-après, PLU) sur les projets d’implantation d’éoliennes incompatibles avec le voisinage des zones habitées lorsqu’un projet de PLU a été arrêté ne sera plus nécessaire. Cette consultation permettait d’assurer une cohérence entre le projet éolien et le document d’urbanisme en cours d’élaboration.

La loi Climat et Résilience souhaite donc faire des responsables locaux des acteurs pleinement intégrés dans la transition écologique et la lutte contre le dérèglement climatique.

Ces objectifs sont par ailleurs poursuivis par des dispositions visant à favoriser le recours à d’autres sources d’énergies renouvelables telles que l’hydroélectricité et le biogaz.

2. Favoriser le recours à d’autres sources d’énergie renouvelable

En premier lieu, la loi Climat et Résilience modifie les dispositions du Code de l’énergie sur la vente et la production du biogaz injecté dans les réseaux de gaz naturel.

La vente de biogaz injecté dans les réseaux de gaz naturel est facilitée par la loi qui ne la soumet pas à l’obtention d’une autorisation de fourniture lorsque le biogaz est vendu par le producteur à un fournisseur de gaz naturel.

Ensuite, la loi crée un dispositif de soutien à la production de biogaz injecté dans les réseaux de gaz naturel : les certificats de production de biogaz.

Ces certificats peuvent être détenus, acquis ou cédés par les producteurs de biogaz, les fournisseurs de gaz naturel ou tout autre personne morale et sont valables pendant 5 ans suivant leur délivrance.

Les fournisseurs de gaz naturel devront donc obligatoirement restituer à l’Etat des certificats de production de biogaz sauf s’ils produisent directement du biogaz injecté dans un réseau de gaz naturel ou s’ils acquièrent des certificats auprès de producteurs de biogaz.

En second lieu, en matière d’hydroélectricité, la loi Climat et Résilience fixe de nouveaux objectifs de production et de stockage d’électricité hydraulique à l’horizon 2035.

En outre, il est créé un Médiateur de l’hydroélectricité, à titre expérimental et sur un périmètre géographique pour une durée de 4 ans à compter de la promulgation de la loi. Ce Médiateur doit veiller à la recherche de solutions amiables aux difficultés et désaccords rencontrés dans la mise en œuvre ou l’instruction de projets d’installations hydrauliques relevant du régime de l’autorisation, ou à la demande du porteur de projet, du gestionnaire de l’installation ou de l’Etat[2].

Ce sont là quelques dispositions supplémentaires destinées (modestement) à promouvoir de nouvelles énergies renouvelables.

 

II. Les dispositions concernant la rénovation des bâtiments

Un nombre important d’articles de la loi Climat et Résilience concerne ensuite la rénovation des bâtiments, en particulier au sein du Chapitre 1er « Rénover les bâtiments » du Titre V « Se loger ». Leurs apports sont substantiels, même si la mise en œuvre de certaines des mesures sera éloignée dans le temps.

Le nombre et la nature des mesures adoptées conduit au recensement suivant.

1. Usage des matériaux biosourcés ou bas-carbone pour les rénovations lourdes et constructions relevant de la commande publique (article 39).

La loi vient compléter l’article L. 228-4 du Code de l’environnement pour imposer, à compter du 1er janvier 2030, l’usage des matériaux biosourcés ou bas-carbone dans au moins 25 % des rénovations lourdes et des constructions relevant de la commande publique. Un décret en Conseil d’Etat doit notamment venir préciser la nature des travaux de rénovation lourde concernés et les seuils au-delà desquels l’obligation est applicable aux acheteurs publics.

2. Obligation d’intégrer un procédé de production d’énergies renouvelables ou des toitures végétalisées en cas de rénovation lourde (article 101)

La loi étend l’obligation d’installation de systèmes de production d’énergies renouvelables ou de toitures végétalisées lors de la construction, l’extension ou la rénovation lourde de bâtiments à usage commercial, industriel ou artisanal de plus de 500 m2, et de plus de 1 000 m2 pour les immeubles de bureau (article L. 171-4.-I du Code de la construction et de l’habitation, CCH). Un décret en Conseil d’Etat viendra notamment préciser la nature des travaux de rénovation lourde concernés ainsi que les exonérations prévues à l’article L. 171-4.-IV du CCH.

3. Diagnostic de performance énergétique (articles 148 et 149)

Le diagnostic de performance énergétique (DPE) constitue un document de référence qui évalue la performance énergétique et en matière d’émissions de gaz à effet de serre d’un bâtiment ou d’une partie de bâtiment (article L. 126-26 du CCH). L’article 148 de la loi vise à donner une assise législative aux différents niveaux du DPE en introduisant au sein du CCH un article L. 173‑1‑1 classant les bâtiments ou parties de bâtiment existants à usage d’habitation de « extrêmement performants » (classe A) à « extrêmement peu performants » (classe G).

L’article 149 de la loi insère par ailleurs un nouvel article L. 126-26-1 au sein de ce Code qui prévoit que le DPE précise la quantité d’énergie issue de sources d’énergies renouvelables utilisée dans le bâtiment ou la partie de bâtiment à usage d’habitation, en distinguant celle produite par des équipements installés à demeure de celle véhiculée par des réseaux de distribution d’électricité, de gaz ou de chaleur.

4. Mise en place d’un système d’aides publiques à la rénovation (articles 151 et 155-II)

Pour mémoire, l’article L. 100-1 A du Code de l’énergie (relatif aux objectifs de la politique énergétique nationale) prévoit qu’avant le 1er juillet 2023, puis tous les cinq ans, une loi détermine les objectifs et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique. Cette loi doit notamment préciser les objectifs de rénovation énergétique dans le secteur du bâtiment, pour deux périodes successives de cinq ans.

La loi Climat et Résilience modifie le 5° du I. de cet article pour indiquer que ces objectifs doivent être définis en cohérence avec l’objectif de disposer à l’horizon 2050 d’un parc de bâtiments sobres en énergie et faiblement émetteurs de gaz à effet de serre. Mais, surtout, cet article précise désormais que l’atteinte de ces objectifs repose sur une incitation financière accrue aux rénovations énergétiques performantes et globales via la mise en œuvre d’un système stable d’aides accessibles à l’ensemble des ménages et modulées selon leurs ressources. Cette incitation financière vise notamment à créer les conditions d’un reste à charge minimal pour les bénéficiaires les plus modestes, en particulier lorsque les travaux sont accompagnés par un opérateur de l’Etat ou agréé par lui (cf. infra). Chacune de ces lois devra en outre déterminer le rythme des rénovations nécessaires à l’atteinte de la trajectoire de rénovation énergétique du parc de logements, en tenant compte des spécificités territoriales liées notamment aux typologies d’habitation et aux conditions climatiques.

Notons également que l’article 155-II de la loi vient compléter la loi de finances pour 2020 (dernier alinéa du 6° du I. de l’article 179) afin que le rapport sur l’impact environnemental du budget (annexe générale au projet de loi de finances de l’année) présente les moyens mis en œuvre par le gouvernement en faveur de la rénovation énergétique des logements, pour atteindre notamment l’objectif défini au 5° du I. de l’article L. 100-1 A du Code de l’énergie, en particulier l’incitation financière accrue aux rénovations énergétiques performantes et globales, ainsi que les conditions du reste à charge minimal pour les bénéficiaires les plus modestes.

5. Définition des notions de « rénovation performante » et de « rénovation globale » (article 155)

La loi ajoute au 17° bis de l’article L. 111-1 du CCH une définition de la rénovation performante. La rénovation d’un bâtiment ou d’une partie de bâtiment à usage d’habitation est ainsi par principe dite performante lorsque des travaux, qui veillent à assurer des conditions satisfaisantes de renouvellement de l’air, permettent de respecter les conditions suivantes : (i) le classement du bâtiment ou de la partie de bâtiment en classe A ou B (au sens de l’article L. 173-1-1 du CCH) ; (ii) l’étude des six postes de travaux de rénovation énergétique suivants : l’isolation des murs, l’isolation des planchers bas, l’isolation de la toiture, le remplacement des menuiseries extérieures, la ventilation, la production de chauffage et d’eau chaude sanitaire ainsi que les interfaces associées.    

Par exception, une rénovation énergétique est également dite performante : (i) pour les bâtiments qui, en raison de leurs contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales ou de coûts manifestement disproportionnés par rapport à la valeur du bien, ne peuvent pas faire l’objet de travaux de rénovation énergétique permettant d’atteindre un niveau de performance au moins égal à celui de la classe B, lorsque les travaux permettent un gain d’au moins deux classes et que les six postes de travaux précités ont été traités ; (ii) pour les bâtiments de classe F ou G avant travaux au sens du même article L. 173-1-1, lorsqu’ils atteignent au moins la classe C après travaux et que les six postes de travaux précités ont été étudiés.

En outre, une rénovation énergétique performante est aussi qualifiée de globale lorsqu’elle est réalisée dans un délai maximal ne pouvant être fixé à moins de dix-huit mois pour les bâtiments ou parties de bâtiment à usage d’habitation ne comprenant qu’un seul logement ou à moins de vingt-quatre mois pour les autres bâtiments ou parties de bâtiment à usage d’habitation et lorsque les six postes de travaux précités ont été traités. Un décret en Conseil d’Etat viendra notamment fixer ces délais.

6. Elargissement des missions du service public de la performance énergétique de l’habitat (article 164)

La loi complète les articles L. 232-1 et L. 232-2 du Code de l’énergie concernant le service public de la performance énergétique de l’habitat (SPPEH) qui a désormais aussi pour objet « d’encourager les rénovations performantes et les rénovations globales ». Le SPPEH comporte un réseau de guichets d’information, de conseil et d’accompagnement (sous réserve de l’article L. 232-3, cf. infra) à la rénovation énergétique pour les maîtres d’ouvrage privés (propriétaires, locataires ou syndicats de copropriétaires) visant à les aider à élaborer un projet de rénovation énergétique, à mobiliser les aides financières publiques ou privées ainsi qu’à les orienter vers des professionnels compétents tout au long du projet de rénovation ou encore à leur apporter des informations juridiques liées à la performance énergétique de leur logement. Les informations et conseils délivrés sont gratuits et personnalisés. Chaque guichet est prioritairement mis en œuvre à l’échelle de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, l’Etat et l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) étant chargés de l’animation nationale du réseau de guichets.

Elle ajoute surtout un article L. 232-3 qui concerne plus spécifiquement la mission d’accompagnement dont peuvent bénéficier les ménages dans la définition et la réalisation des travaux d’amélioration thermique de leur logement (appui à la réalisation d’un plan de financement et d’études énergétiques, assistance à la prospection et à la sélection des professionnels, évaluation de la qualité des travaux réalisés par ces professionnels). Il est notamment prévu que cette mission soit réalisée par des opérateurs agréés, pour une durée de cinq ans renouvelables par décision expresse, par l’Etat ou l’ANAH. Les collectivités territoriales ou groupements peuvent le cas échéant être ces opérateurs. Notons aussi que la délivrance de la prime de transition énergétique prévue par la loi de finances pour 2020 (article 15-2) et des aides à la rénovation énergétique de l’ANAH sera progressivement conditionnée au recours à un accompagnement pour certaines rénovations énergétiques performantes ou globales ou certains bouquets de travaux énergétiques réalisés par des maîtres d’ouvrage privés. Un décret en Conseil d’Etat doit en tout état de cause intervenir pour préciser les termes de ce nouvel article L. 232-3 du Code de l’énergie. Enfin, l’article 164 de la loi Climat et Résilience complète l’article L. 221-7 du Code de l’énergie de sorte que la contribution à des missions d’accompagnement puisse donner lieu à la délivrance de certificats d’économies d’énergie.

7. Enrichissement du rapport des collectivités sur la situation en matière de développement durable (article 180)

Enfin, l’article 180 de la loi vient modifier les articles L. 2311-1-1 (communes et EPCI à fiscalité propre regroupant plus de 50 000 habitants), L. 3311-2 (départements) et L. 4310-1 (régions) afin que le rapport sur la situation en matière de développement durable (qui doit être présenté préalablement aux débats sur le projet de budget) précise, à partir du 1er janvier 2024, « le programme d’actions mis en place pour assurer la réduction de la consommation d’énergie des bâtiments ou des parties de bâtiment à usage tertiaire dont la collectivité territoriale est propriétaire, dans un objectif de respect des obligations prévues à l’article L. 174-1 du Code de la construction et de l’habitation » (réduction de la consommation d’énergie finale pour l’ensemble des bâtiments soumis à l’obligation d’au moins 40 % en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050, par rapport à 2010).

 

III. Les dispositions censurées par le Conseil constitutionnel

Par une décision rendue le 13 août 2021[3], le Conseil constitutionnel a écarté le recours formé par 79 parlementaires contre la loi Climat et Résilience. Ces parlementaires n’avaient pas demandé la censure de dispositions en particulier mais avaient formulé une critique générale de l’insuffisance de la loi prise dans son ensemble.

Cependant, le Conseil constitutionnel a procédé au contrôle des « cavaliers législatifs » et a censuré 14 articles qui n’avaient, selon lui, aucun lien avec l’objet de la loi Climat et Résilience.

Dans le domaine de l’énergie, ont ainsi été censurés, d’une part, l’article 84 de la loi qui prévoyait la compensation de la gêne résultant de l’implantation d’éoliennes soumises à autorisation environnementale pour le fonctionnement des ouvrages et installations du ministère de la Défense et, d’autre part, l’article 102 autorisant l’installation d’ouvrages photovoltaïques sur certaines friches, en exception aux dispositions de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme encadrant l’extension de l’urbanisation dans les communes littorales.

Et dans le domaine de la rénovation énergétique, l’article 168, qui ouvrait la possibilité aux communes de créer, sur tout le territoire, des périmètres de ravalement obligatoire des bâtiments sans arrêté préfectoral préalable, a de même été censuré.

 

Marie-Hélène PACHEN-LEFEVRE, Alexandra OUZAR,

Thomas ROUVEYRAN et Christophe FARINEAU

 

 

 

[1] Il s’agit d’entités juridiques autonomes contrôlées par actionnaires ou membres se trouvant à proximité des projets d’énergie renouvelable souscrits et élaborés. La notion a été introduite par la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat et est codifiée aux articles L. 291-1 et L. 291-2 du Code de l’énergie.

[2] Article 89 de la loi Climat et Résilience.

[3] Décision n°2021-825 DC du 13 août 2021

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