Le délit de concussion reste un délit méconnu des acteurs publics.
Pourtant, ce délit investit aujourd’hui de nouveaux et nombreux domaines aussi variés que le droit de l’urbanisme ou encore le droit de la fonction publique.
C’est pourquoi il semble nécessaire de revenir sur cette infraction réprimant un manquement à une valeur sociale précise : le devoir de probité.
La première distinction entre le délit de concussion et de corruption est faite par le Code pénal de 1791. Le Code pénal de 1810 reprendra cette distinction avant qu’elle soit consacrée par la Chambre Criminelle dans son arrêt DENIS du 20 juillet 1917 (Bull. crim. 1917 n° 170).
Aujourd’hui, l’article 432-10 du Code pénal réprime « le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publics, une somme qu’elle sait ne pas être due, ou excéder ce qui est dû ».
Le texte réprime également « le fait, par les mêmes personnes, d’accorder sous une forme quelconque et pour quelque motif que ce soit une exonération ou franchise des droits, contributions, impôts ou taxes publics en violation des textes légaux ou réglementaires ».
I. Les éléments constitutifs de l’infraction
Le délit de concussion comporte trois éléments constitutifs dont la réunion est indispensable pour sa consommation, à savoir la qualité de l’auteur (A), l’élément matériel consistant soit en une perception indue à titre de droits, contributions, impôts ou taxes publics, soit en une exonération de ceux-ci (B), ainsi qu’un élément intentionnel (C).
A. La qualité préalable de l’auteur
S’agissant d’un délit “attitré”, ne peuvent se rendre coupables de concussion que les personnes dépositaires de l’autorité publique et les personnes chargées d’une mission de service public :
– La personne dépositaire de l’autorité publique est celle qui dispose d’un pouvoir de décision et de contrainte sur les personnes et sur les choses, pouvoir qu’elle manifeste dans l’exercice de fonctions permanentes ou temporaires et dont elle est investie par délégation de la puissance publique.
– La personne chargée d’une mission de service public s’entend des agents des collectivités ou de l’Etat, même s’ils n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de la puissance publique. Il n’est pas possible de donner une liste exhaustive des personnes visées ; il appartient au Juge, au cas par cas, de décider si une personne est ou non investie d’une mission de service public.
Il en est ainsi par exemple des maires qui peuvent ainsi se rendre coupables de concussion (Crim., 21 oct. 1897 : Bull. crim. 1897, n° 323 ; Crim., 14 févr. 1995 : Bull. crim. 1995, n° 65 ; Crim., 19 mai 1999 : Bull. crim. 1999, n° 100).
Il est dès lors possible de retenir l’infraction à l’encontre des agents, quel que soit leur niveau hiérarchique, ayant un lien l’unissant à la personne publique chargée d’une mission de service public ; ainsi, des agents contractuels peuvent avoir la qualité d’agent public (Crim., 24 octobre 2001, Bull., crim., n° 220).
B. La perception ou l’exonération indue de droits, contributions, impôts, taxes
(i) L’article 432-10 du Code pénal réprime deux types d’action :
– L’action de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir des droits, contributions, impôts ou taxes ;
Le délit exige donc, soit un acte de « réception », soit une « exigence », soit un « ordre de perception », étant précisé que « l’ordonnancement d’une dépense » n’est pas considéré comme un ordre de perception au sens de l’article 432-10 du Code pénal (Crim., 27 juin 2001, Bull., crim., n° 162 : exclusion du délit au Maire qui ordonnance une dépense indue – une indemnité – au profit de conseillers municipaux).
Le délit sera constitué par exemple, lorsqu’un agent territorial percevra des rémunérations, primes et indemnités sur le fondement de grades et échelons administratifs auxquels il ne pouvait prétendre (Crim. 31 janv. 2007) ;
– L’action d’accorder, sous une forme quelconque, une exonération ou une franchise de droits, contributions, impôts ou taxes, en violation des textes légaux ou réglementaires ;
Tel est le cas du maire qui, sans autorisation du Conseil Municipal (donc de manière indue), met à disposition à titre gratuit un local communal au profit d’un tiers.
Les moyens employés à ces effets sont indifférents pour caractériser l’infraction (violences, tromperies…) ; seul le caractère illégal de la perception ou de l’exonération sera opérant pour consommer le délit.
Notons que la différence entre la concussion et la corruption réside dans ce que, à l’occasion du premier délit, la personne qui remet indûment les fonds est victime de la manœuvre de l’agent public, alors que, à l’occasion d’une corruption, elle participe activement à cette manœuvre et engage sa responsabilité pénale.
De même, il est indifférent que le prévenu ait agi dans son propre intérêt ou d’une manière désintéressée pour caractériser le délit.
(ii) Les sommes réclamées ou reçues ainsi que les exonérations ou franchises accordées doivent l’être à titre de « droits, contributions, impôts ou taxes publics ».
Les mots contributions et taxes ne désignent rien d’autre que des formes d’impôts.
Ils peuvent également s’entendre des participations d’urbanisme, contributions mises à la charge des constructeurs lors de délivrance de permis de construire.
(iii) Pour que l’infraction de concussion soit caractérisée, il faut que la somme perçue ou exonérée par l’agent public le soit de façon indue.
Pour juger du caractère illicite de la perception, il faut alors confronter la réclamation formulée par l’auteur avec ce que les textes légaux ou réglementaires l’autorisent à percevoir, exiger ou exonérer.
A titre d’exemple, se rend coupable de concussion un maire qui a requis de la part d’un lotisseur une participation financière à une opération d’extension du réseau d’eau potable alors même que cette extension excédait en effet les besoins du lotissement et ne pouvait dès lors être regardée comme se rapportant à un équipement propre à l’opération au sens de l’article L.332-15 du Code de l’urbanisme (Crim., 10 septembre 2008, n° 07-88.407).
Par ailleurs, la jurisprudence a appliqué à plusieurs reprises le délit à des « droits rémunératoires », c’est-à-dire :
– Des indemnités dont l’attribution est réglementée par l’autorité publique en contrepartie de services effectués – indemnités de Maire, traitements, salaires et primes d’agents publics des collectivités territoriales ou de l’Etat, titulaires ou contractuels (Crim., 14 février 1995, Bull., crim., n° 65 ; Crim., 24 octobre 2001, Bull., crim., n° 220) ;
L’analyse sémantique des arrêts de la Chambre criminelle est essentielle pour déterminer le champ d’application du délit, raison pour laquelle nous citons in extenso l’arrêt du 24 octobre 2001 :
« Qu’en effet, entre dans les prévisions tant de l’article 174 ancien, que de l’article 432-10 du Code pénal, le fait pour l’agent contractuel d’une collectivité territoriale de percevoir, au-delà de ceux auxquels il sait avoir droit, des salaires et indemnités dont l’attribution et le montant sont arrêtés, conformément aux textes applicables, par l’autorité publique compétente ».
– Les salaires négociés dans le cadre d’un contrat de travail de droit privé ne semblent donc pas, à notre sens, entrer dans le champ d’application du délit, dans la mesure où ils sont librement négociés et dans la mesure où leur perception n’est pas encadrée par l’autorité publique.
Nous en tenant aux seuls « droits rémunératoires » comme objet du délit, nous préciserons que la concussion n’est caractérisée que si cette rémunération réglementée par l’autorité publique est indue, c’est-à-dire contraire à cette réglementation ; tel est le cas de la perception d’une prime sur le fondement de grades et échelons administratifs auxquels l’agent concerné ne peut prétendre (Crim., 31 janvier 2007, n° 05-87096).
C. L’élément intentionnel
L’auteur doit avoir eu conscience du caractère indu de la somme qu’il a exigé de percevoir ou du caractère indu de l’exonération accordée.
Le délit ne sera donc pas caractérisé, faute d’intention, en cas d’erreur de droit commise par le prévenu ou en raison d’une interprétation erronée de la loi ou du règlement.
On notera également que la jurisprudence, à l’instar de celle développée pour les autres infractions d’affaires, tend ici à présumer l’existence de l’élément intentionnel dès lors que les actes sont le fait d’un professionnel.
II. La répression de l’infraction
A. La prescription
Le délit de concussion est une infraction instantanée, entièrement consommée au moment où se réalise la perception indue ou l’octroi injustifié de l’avantage, à titre de droits ou impôts.
La prescription triennale court donc à compter du jour de la perception indue des droits, taxes ou impôts, ou de l’octroi injustifié de leur exonération ; le point de départ ne peut être retardé à la date à laquelle la partie civile en a eu connaissance (Crim., 3 décembre 2008, Dr. Pénal., 2009, n° 49).
Toutefois, la prescription ne commence à courir qu’à compter de la dernière des perceptions indues, lorsqu’elles résultent d’opérations indivisibles (Crim., 31 janvier 2007, Bull., crim., n° 24).
B. Peines maximales encourues
La peine principale est de 5 ans d’emprisonnement et 75.000 euros d’amende.
Le Code pénal prévoit également trois peines complémentaires.
La première est l’interdiction d’exercer une fonction publique ou d’exercer l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice de laquelle ou à l’occasion de laquelle l’infraction a été commise.
La deuxième consiste en l’interdiction des droits civils, civiques et de famille pour une durée de cinq ans.
Enfin, la dernière consiste en la confiscation des sommes ou des objets irrégulièrement reçus par l’auteur de l’infraction, à l’exception des objets susceptibles de restitution.
Ainsi, ces peines paraissent pertinentes dans le cadre de la répression d’une situation de concussion car elles permettent de sanctionner les personnes coupables de ce délit tant sur le plan de leurs fonctions que sur le plan de leurs patrimoines tels qu’issu de l’infraction.
Sans parler de révolution, le délit de concussion voit ainsi progressivement son champ d’application s’étendre à des domaines inédits et inattendus au nom du principe de probité.
Badreddine HAMZA
Avocat à la cour