Par une décision en date du 29 septembre 2026 (n° 515949), le Conseil d’État apporte une illustration intéressante des éléments permettant aux collectivités de justifier de la réalité d’un projet d’aménagement lors de l’exercice de leur droit de préemption urbain.
En l’espèce, par une délibération du 5 septembre 2025, la commune du Dévoluy (Hautes-Alpes) a exercé son droit de préemption urbain sur une parcelle cadastrée section E n° 501, d’une superficie de 2 447 m², située au lieu-dit Les Auches, en vue de la modernisation, de la réhabilitation et de l’extension d’un camping.
La société Novelia Aménagement, acquéreur évincé, a saisi le Juge des référés du Tribunal administratif de Marseille d’une demande de suspension de cette délibération, sur le fondement de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative.
Par une ordonnance du 7 mai 2026, le juge des référés a fait droit à cette demande. La commune du Dévoluy s’est alors pourvue en cassation devant le Conseil d’État.
Pour mémoire, la condition d’urgence étant en principe présumée lorsque la suspension d’une décision de préemption est demandée par l’acquéreur évincé (CE, 13 novembre 2002, M. Hourdin, n° 248851), le débat se concentrait ici sur l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption, et plus précisément sur la réalité du projet invoqué par la commune.
Pour rappel, aux termes de l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme :
« Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 (…) ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé (…) ».
Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement leur droit de préemption urbain, les collectivités doivent justifier, à la date de la décision de préemption, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objectifs de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme.
Au nombre de ces objets figure expressément celui de « favoriser le développement des loisirs et du tourisme » (article L. 300-1 du Code de l’urbanisme), dans lequel s’inscrivait naturellement le projet de modernisation et d’extension du camping.
En revanche, les caractéristiques précises du projet n’ont pas à être définies à cette date. La décision de préemption doit néanmoins faire apparaître la nature du projet envisagé.
Ce principe est établi de longue date par le Conseil d’État, notamment dans sa décision Commune de Meung-sur-Loire du 7 mars 2008 (n° 288371).
Le contrôle du juge ne s’arrête d’ailleurs pas à la seule réalité du projet : la mise en œuvre du droit de préemption doit encore, eu égard notamment aux caractéristiques du bien et au coût prévisible de l’opération, répondre à un intérêt général suffisant (CE, Sect., 6 juin 2012, Société RD Machines Outils, n° 342328). C’est précisément au regard de ce double contrôle que la question du lien entre le bien préempté et le projet prend tout son relief.
Dans sa décision en date du 29 septembre 2026, le Conseil d’État examine les différents éléments dont disposait la commune du Dévoluy à la date de la préemption pour justifier de la réalité de son projet.
Il relève notamment :
- les orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), qui prévoient le développement d’un tourisme « quatre saisons » et le renforcement de l’offre d’hébergement touristique ;
- une étude d’opportunité, de faisabilité et de programmation détaillant les différentes options de modernisation du camping ;
- une délibération du 3 août 2023 relative à une demande de financement auprès de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur.
Ces différents documents permettent d’établir la réalité du projet de modernisation et d’extension du camping envisagé par la commune.
Toutefois, la parcelle préemptée n’était pas précisément identifiée dans ces documents préparatoires.
Cette circonstance n’empêche pas le Conseil d’État de considérer que la réalité du projet était suffisamment justifiée.
Il relève en effet :
« que si la parcelle section E n° 501 n’est pas précisément identifiée dans ces documents, elle est directement attenante au camping et que son acquisition était de nature à répondre aux objectifs d’extension du site et de maîtrise foncière à proximité immédiate de l’emprise foncière actuelle mentionnés dans la décision litigieuse »
Le Conseil d’État en déduit que le juge des référés du tribunal administratif a dénaturé les pièces du dossier en estimant que l’absence de justification d’un projet réel était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision de préemption. Il annule donc l’ordonnance du 7 mai 2026 et rejette la demande de suspension présentée par la société Novelia Aménagement.
La censure intervient sur le terrain de la dénaturation, c’est-à-dire du contrôle le plus restreint que le juge de cassation exerce sur l’appréciation souveraine des pièces du dossier par le juge des référés. Elle n’en est que plus significative : le Conseil d’Etat estime que les éléments produits par la commune ne laissaient place à aucune hésitation raisonnable sur la réalité du projet.
Cette décision ne constitue pas une innovation jurisprudentielle, ce que confirment sa formation de jugement et son absence de publication au recueil Lebon. Le Conseil d’État admet déjà, notamment depuis sa décision Commune de Meung-sur-Loire (n° 288371), que la réalité d’un projet puisse être établie à partir de différents éléments antérieurs à la décision de préemption, sans exiger que ses caractéristiques soient précisément définies.
Elle présente néanmoins un intérêt pratique en illustrant les éléments sur lesquels les collectivités peuvent s’appuyer pour justifier de la réalité de leur projet.
Elle s’inscrit, en outre, dans le prolongement direct de la décision Établissement public foncier d’Île-de-France du 25 mars 2026 (n° 504317), par laquelle le Conseil d’État a jugé que le juge doit seulement rechercher si le titulaire du droit de préemption justifie, à la date de son exercice, de la réalité d’un projet répondant aux objets de l’article L. 300-1, peu important que la date de réalisation effective de celui-ci ne puisse encore être déterminée, notamment en raison de la nécessité d’acquérir au préalable d’autres biens situés à proximité. Les deux décisions procèdent d’une même logique : le lien entre le bien préempté et le projet s’apprécie de manière concrète et fonctionnelle, et non de manière purement documentaire.
Ainsi, l’absence d’identification précise de la parcelle dans les études préparatoires ne fait pas, à elle seule, obstacle à l’exercice du droit de préemption urbain.
Cette solution ne saurait toutefois être lue comme une dispense générale. C’est parce que le bien était directement attenant au camping existant et que son acquisition répondait aux objectifs expressément mentionnés dans la décision de préemption que le lien avec le projet a pu être tenu pour établi. Un bien plus éloigné, ou dont l’utilité pour le projet ne ressortirait ni des études préalables ni de la motivation de la décision, exposerait la collectivité à une censure.
Cette décision rappelle donc l’importance, pour les collectivités, de disposer d’éléments concrets et concordants permettant de démontrer l’existence d’un projet à la date de la préemption, mais également de justifier le lien entre ce projet et le bien préempté, lien pouvant notamment être matérialisé par l’attenance à un secteur.
En pratique, les collectivités ont tout intérêt à expliciter, dans la motivation même de la décision de préemption, la fonction que le bien est appelé à remplir dans le projet (extension, desserte, maîtrise des abords, etc.), en s’appuyant sur les documents qui lui sont antérieurs (PADD, orientations d’aménagement et de programmation, études, délibérations, demandes de financement). Symétriquement, l’acquéreur évincé qui entend contester la réalité du projet devra s’attacher à démontrer l’absence de tout lien fonctionnel entre le bien et le projet, le silence des études préparatoires sur la parcelle ne suffisant pas, à lui seul, à caractériser un doute sérieux.