GeMAPI : une proposition de loi envisage de faire évoluer l’organisation du transfert de la compétence

Le 17 octobre 2017, la proposition de loi n° 310 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la Gestion des Milieux Aquatiques et de la Prévention des Inondations a été déposée par M. Marc Fesneau et plusieurs de ses collègues devant l’Assemblée Nationale. Le 2 novembre suivant, le Gouvernement a décidé d’enclencher la procédure accélérée pour adopter cette loi. Selon cette procédure, le texte passera devant une commission paritaire après une seule lecture devant les deux assemblées parlementaires.

Cette proposition fait suite aux déclarations de Mme Gourault, Ministre auprès du Ministre de l’Intérieur, lors du Congrès de l’AdCF qui s’est tenu au début du mois d’octobre, qui avait fait part de sa volonté de faire évoluer le texte sur certains points. Conformément à ce qui a été annoncé, le transfert de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondation » (GeMAPI) ne sera pas retardé : les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre exerceront cette compétence de manière automatique et obligatoire le 1er janvier 2018. Quelques évolutions sont toutefois prévues par la proposition de loi.

Parmi les évolutions proposées, on notera celle, annoncée par Mme Gourault, de la réaffirmation du rôle des départements dans la mise en œuvre de la compétence GeMAPI (I).  Une période transitoire pour la mise en œuvre de cette compétence par les EPCI est également proposée (II) ainsi que des modifications textuelles visant à renforcer le caractère sécable de la compétence de même que le rôle des parcs naturels régionaux (III)

I- Le renforcement du rôle des départements

A ce jour l’article 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) prévoit une période transitoire, du 1er janvier 2018 au 1er janvier 2020, au cours de laquelle les départements et les régions, ainsi que leurs établissements et groupements, peuvent continuer d’exercer les missions relevant de la compétence GeMAPI qu’ils avaient entrepris avant l’adoption de la loi MAPTAM. Aux termes de cette disposition, à compter du 1er janvier 2020, ces collectivités et leurs groupements ne seront plus habilités à intervenir dans les domaines en cause, l’ensemble de la compétence devant être exclusivement exercé par les EPCI.

Or l’attribution exclusive de la compétence aux EPCI a posé de nombreuses difficultés dans les territoires où les départements étaient très investis dans les actions du grand cycle de l’eau. C’est pourquoi l’article 1er de la proposition de loi entend revenir sur le dispositif en vigueur en permettant aux départements qui assurent une des missions de la GeMAPI, au 1er janvier 2018, d’en poursuivre l’exercice, s’ils le souhaitent, au-delà du
1er janvier 2020.

Une autre disposition tend à renforcer le rôle des départements en matière de prévention des inondations. En effet, l’article 6 de la proposition de loi propose de modifier l’article
L. 3232-1-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), relatif à l’assistance technique que les départements peuvent apporter aux communes et EPCI, en y intégrant la notion de « prévention du risque d’inondation » aux côtés de celles, déjà présentes, de « la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l’entretien des milieux aquatiques ».

II- Une responsabilité limitée des EPCI pendant une période transitoire

L’article 1er de la proposition de loi prévoit encore de limiter la responsabilité des EPCI pendant les deux premières années de la mise en œuvre de la compétence GeMAPI. Le texte prévoit, en effet que « la responsabilité de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent peut être engagée, jusqu’au 31 décembre 2019, uniquement en ce qui concerne l’organisation de la compétence à la suite de son transfert au 1er janvier 2018 ». L’exposé des motifs de la proposition précise alors que cette disposition vise à permettre « ainsi à chaque territoire de préparer au mieux le transfert de GEMAPI compte tenu de la complexité des organisations à imaginer ».

L’adoption de cette disposition en ces termes, peut, à notre sens, interroger dans la mesure où elle ne permet pas d’appréhender, en cas de dommages liés à des inondations, quelle personne pourrait alors être responsable. Une attention particulière doit donc être portée quant à l’évolution qu’elle pourrait connaître en cours de discussion.

On relèvera que le législateur s’ouvre encore la possibilité de faire évoluer le dispositif applicable à la mise en œuvre de la compétence dès lors qu’il prévoit à l’article 2 de la proposition de loi, que, dans les six mois suivants l’entrée en vigueur de la proposition de loi, « le Gouvernement présente au Parlement un rapport d’évaluation des conséquences de la gestion des fleuves, du transfert de la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations aux [EPCI] à fiscalité propre ». Le rapport a également vocation à étudier, notamment, « les évolutions institutionnelles et financières possible de cette gestion ».

  • L’exercice de la compétence par les syndicats : renforcement du caractère sécable et affirmation du rôle des parcs naturels régionaux

Les articles 3 et 4 de la proposition de loi modifient, d’une part, les dispositions de l’article L. 5211-61 du CGCT, relatif aux possibilités pour un EPCI d’opérer un transfert partiel de compétence à un syndicat, et, d’autre part, l’article L. 213-12 du Code de l’environnement, qui régit les EPTB et les EPAGE.

Les modifications envisagées sont de deux ordres :

  • d’abord, prévoir expressément la sécabilité géographie de la compétence GeMAPI entre un EPCI à fiscalité propre et un syndicat de droit commun : jusqu’à aujourd’hui, cette sécabilité est expressément prévue pour les EPAGE et les EPTB seulement. Elle est également possible pour les syndicats de droit commun mais l’article L. 5211-61 du CGCT, qui prévoit ce mécanisme, ne mentionne que la « gestion des cours d’eau», ce qui pourrait s’interpréter comme limitant la sécabilité géographique à cette seule composante de la compétence. Il est alors proposé d’ajouter un nouveau paragraphe à l’article L. 5211-61 du CGCT afin de lever toute ambiguïté ;
  • puis, insérer aux articles L. 5211-61 du CGCT et L. 213-12 du Code de l’environnement, une disposition autorisant le transfert partiel du contenu même de la compétence à un syndicat, que celui-ci ait ou non la qualité d’EPAGE ou d’EPTB. Le caractère partiel du transfert peut alors conduire un EPCI à confier à un syndicat l’exercice de certains items et en conserver d’autres, mais il doit également lui permettre d’opérer une sécabilité au sein même des items. Plus précisément, la proposition de loi prévoit d’insérer dans les articles L. 5211-61 et L. 213-12, précités, la phrase suivante : « l’ensemble des missions relevant de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, définie au I bis de l’article L. 211-7 du présent code, ou certaines d’entre-elles, en totalité ou partiellement». L’exposé des motifs évoque ainsi la « sécabilité interne » de la compétence.

Cette modification a vocation à remettre en cause l’interprétation retenue par les services de l’Etat qui considèrent que le transfert partiel de la compétence est envisageable tant qu’il s’effectue entre les différents items (par exemple un EPCI transfert la prévention des inondations et conserve les missions concernant la gestion des milieux aquatiques) mais ne conduit pas l’EPCI à scinder les items, chacun d’eux restant indivisibles (voir par exemple en ce sens Tout savoir sur le GeMAPI, Ministère de l’Environnement, 02/03/2017).

On notera encore que l’article 7 de la proposition de loi envisage de renforcer le rôle des parcs naturels régionaux par la modification de l’article L. 333-1 du Code de l’environnement, relatif à la création de ces établissements, en les associant par voie de consultation à l’élaboration des documents de planification et d’aménagement portant sur la gestion des milieux aquatiques et des zones humides de leur territoire.

Pour être complet, et sans que cette mesure ne soit limitée aux syndicats, on relèvera enfin que l’article 5 de la proposition de loi envisage de modifier l’item 12 de l’article
L. 211-7 du Code de l’environnement afin d’y intégrer la notion de « prévention du risque d’inondation » et permettre ainsi aux collectivités qui assurent l’animation et la coordination de la politique du grand cycle de l’eau sur le fondement de cette disposition légale, de disposer d’une habilitation expresse dans ce domaine pour la prévention des inondations, l’animation portant, à ce jour seulement sur « la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques ».

Clémence du Rostu – Avocat

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