Une nouvelle fois, la décision du Conseil d’Etat du 15 avril 2021 met en lumière les difficultés éprouvées par l’exécutif pour se conformer à la règlementation européenne en transposant les règles applicables en matière d’évaluation environnementale.

Après les condamnations successives de l’autorité environnementale et de la dispense d’évaluation environnementale pour les procédures de modification et mise en compatibilité des documents d’urbanisme[1], ce sont à présent les seuils d’exemption de soumission des projets à évaluation environnementale qui sont mis en cause par le Conseil d’Etat.

Dans l’affaire ayant donné lieu à sa décision du 15 avril dernier, les associations FNE et FNE Allier demandaient principalement l’annulation du décret n° 2018-435 du 4 juin 2018 modifiant des catégories de projets, plans et programmes relevant de l’évaluation environnementale et à titre subsidiaire, l’annulation de ce décret en tant qu’il ne corrige pas le libellé de la rubrique 44 dans la nomenclature annexée à l’article R. 122-2 du Code de l’environnement, qu’il ne corrige pas les seuils de cette nomenclature et qu’il n’introduit pas en droit français un mécanisme de « clause-filet » ayant pour effet de soumettre à évaluation environnementale les projets qui, bien qu’exclus du champ de l’évaluation environnementale, ont tout de même une incidence sur l’environnement.

Rappelons que le tableau annexé à l’article R. 122-2 du Code de l’environnement fixe une nomenclature comprenant 48 rubriques et distingue les projets systématiquement soumis à évaluation environnementale de ceux qui nécessitent un examen au cas par cas. Au sein de ces derniers, certains projets sont dispensés de toute évaluation environnementale lorsqu’ils sont inférieurs à un certain seuil. En l’occurrence, le 6° de l’article 1er du décret du 4 juin 2018 exemptait de toute évaluation environnementale la construction d’équipements sportifs ou de loisirs ne figurant dans aucune autre rubrique du tableau et susceptibles d’accueillir un nombre de personnes égal ou inférieur à 1 000, quelles que puissent être, par ailleurs, leurs autres caractéristiques et notamment leur localisation.

Or, le Conseil d’Etat estime la seule prise en compte du critère de la dimension pour dispenser un projet de toute évaluation environnementale est incompatible avec le droit européen :

« […] 7. Il résulte des termes de la directive, tels qu’interprétés par la Cour de justice de l’Union européenne, que l’instauration, par les dispositions nationales, d’un seuil en-deçà duquel une catégorie de projets est exemptée d’évaluation environnementale n’est compatible avec les objectifs de cette directive que si les projets en cause, compte tenu, d’une part, de leurs caractéristiques, en particulier leur nature et leurs dimensions, d’autre part, de leur localisation, notamment la sensibilité environnementale des zones géographiques qu’ils sont susceptibles d’affecter, et, enfin, de leurs impacts potentiels ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine. […] »

Surtout, pour les mêmes raisons, le Conseil d’Etat annule l’entièreté du décret attaqué en tant qu’il exclut du champ de l’évaluation environnementale certains projets pourtant susceptibles d’avoir une incidence notable sur l’environnement ou la santé humaine :

« […] 10. Il ressort du tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement que les seuils en-deçà desquels les projets sont dispensés de toute évaluation environnementale sont principalement fondés sur un critère relatif à leur dimension, telles que la taille ou la capacité de l’installation projetée, alors même que, ainsi qu’il a été dit au point 7, la question de savoir si un projet est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement et la santé humaine peut également dépendre d’autres caractéristiques du projet, telles que sa localisation, comme le prévoit expressément l’annexe III de la directive du 13 décembre 2011 à laquelle renvoie l’article L. 122-1 du code de l’environnement. Par suite, en ne prévoyant pas de soumettre à une évaluation environnementale, lorsque cela apparaît nécessaire, des projets qui, bien que se trouvant en-deçà des seuils qu’il fixe, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine en raison notamment de leur localisation, le décret attaqué méconnaît les objectifs de la directive du 13 décembre 2011. […] »

Enfin, le Conseil d’Etat enjoint à l’exécutif d’édicter une telle clause-filet dans un délai de neuf mois :

« […] 11. L’annulation prononcée au point précédent implique que le Premier ministre prenne des dispositions réglementaires permettant qu’un projet, lorsqu’il apparaît qu’il est susceptible d’avoir une incidence notable sur l’environnement ou la santé humaine pour d’autres caractéristiques que sa dimension, notamment sa localisation, puisse être soumis à une évaluation environnementale. Il y a lieu, pour le Conseil d’Etat, d’ordonner cette édiction dans un délai de neuf mois à compter de la notification de la présente décision. […] »

La solution ainsi adoptée par le Conseil d’Etat apparaît tout à la fois prévisible et conforme aux exigences européennes dès lors que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a clairement jugé, à l’occasion d’arrêts en manquement, qu’un Etat membre qui « fixerait des seuils et/ou critères en ne tenant compte que des dimensions des projets, sans prendre en considération les [autres] critères […] » méconnaîtrait la directive (CJUE, 20 novembre 2008, Commission c./ Irlande, C-66/06, §64 ; Commission c./ Pays-Bas, C-255/08, § 32-39 ; 24 mars 2011, Commission c./ Belgique, C-435/09, § 50 et s.).

D’ailleurs, il est probable que le Conseil d’Etat ait voulu ainsi éviter un futur recours en manquement contre la France, la Commission européenne ayant expressément demandé à celle-ci d’améliorer ses règles en matière d’étude d’impact environnementale, sous la menace d’un avis motivé au motif que « la législation nationale semble exclure certains types de projets des procédures d’évaluation des incidences sur l’environnement et fixer des seuls d’exemption inadaptés pour les projets »[2]. 

En outre, l’injonction donnée au Gouvernement paraît louable dans la mesure où le vide juridique laissé par cette annulation pourra être comblé rapidement, évitant ainsi les effets déplorables constatés à la suite des précédentes annulations en matière d’évaluation environnementale.

Toutefois, les porteurs de projets devront porter une attention toute particulière à cette décision. Par exemple, la rubrique 39 a) qui exclut actuellement du champ de l’évaluation environnementale tout travaux et constructions qui créent une surface de plancher ou une emprise au sol inférieure à 10 000 m2 a probablement vocation à disparaître. En toute hypothèse, en cas de doute, il est préférable de soumettre les projets actuellement exemptés d’évaluation environnementale par l’effet des seuils à un examen au cas par cas, si ces projets sont par ailleurs susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

Une vigilance accrue est donc conseillée en attendant l’intervention du décret – que l’on espère aussi prompte qu’habile – qui devra se conformer aux exigences européennes en matière environnementale tout en gardant le souci de ne pas complexifier démesurément l’avènement de projets.

[1] Sur les incidences pratiques de ces annulations contentieuses : voir notre commentaire : évaluation environnementale – conséquences pratiques de l’annulation de dispositions règlementaires relatives aux conditions d’organisation de cette évaluation : une laborieuse mise au point.

[2] Fiche d’information de la Commission du 7 mars 2019.